苗栗縣大湖鄉發展休閒農業政策之相關利害關係人分析

本節所要探討即針對苗栗縣大湖鄉發展休閒農業政策之各方政策利害關係 人進行深度訪談，如第三章所述，本研究相關政策利害關係人包含：農委會、勞 委會、交通部、苗栗縣政府、大湖鄉公所、大湖地區農會、大湖草莓文化園區、

產業觀光協會、農民等人。而在政策過程中，中介變項即為政策執行過程，意即 塌是影響政策成敗的主要之因，而其中，基層官員、標的團體行為及組織和組之 間的執行扮演著政策執行成敗的關鍵角色，而本研究即從此方向偵對政策利害關 係人進行深度訪談，故進而發展影響中介變項之相關子架構如下圖：

圖 4-3 政策執行相關訪談人員子架構 資料來源：作者自製

針對上述，本研究亦針對上述發展相關子架構如下圖所示（藍色部分為欲探 討之項目），希冀由深度訪談進行政策執行之效率性、效能性、回應性與充分性

基層官員

中介變項：政策執行

組織和組織間執行 標的團體行為

依變項：執行成效

評估。其中，在深度訪談中，本研究想探討的是在政策規劃過程中政策目標是否 明確具體？其次，在規劃過程中，參與政策規劃者有哪些人物？其認知為何？最 後，我們從文獻分析中了解農業改革中牽涉相關土地法令的限制，而法令是否有 進行鬆綁？此都有待釐清；在政策執行過程中，政策能否成功實繫於政策設計是 否得當，且在執行過程中，所有相關配套措施，例如人力、物力、財力是否完備，

或是會因為政策目標的具體與否、資源限制或其他政策本身以外條件等因素的影 響，而造成落差，都有待本研究進行深度訪談後，與文獻資料進行交叉分析、釐 清：

圖 4-4 政策過程研究子架構 資料來源：作者自製

自變項 中介變項 依變項

政策規劃 產出 結果

組織和組織間執行

基層官員

標的團體行為

法令 規定

政策 認知

政策 參與者

政策

目標 政策目標 政策資源 政策本身 以外條件

壹、政策規劃方面

政策規劃的目的是希望能夠營造滿意的未來狀況。而政策問題的認定到規劃 完成，並加以執行之間總有時間落差，因此在規劃之初就必須預先掌握未來狀 態。而本研究在進行深度訪談後，在政策規劃面有以下發現：

ㄧ、政策認知出現落差

政策制定必須確實認定政策問題的本質、癥結與來龍去脈，以便尋求正確的 方案，解決該項問題。然而政策不一定是真正符合民意的，有時會跟民意背道而 馳，探究其原因，即是政策問題認定上的錯誤，認定出現了錯誤，必會產生落差。

而在訪談過程中，大湖鄉鄉長則表示，在規劃過程中，制定者與執行者是出現落 差的：

當然有落差啦！政府有些想法跟我們不一樣，我們有些規劃案送 上去，但是在政府指導下實際執行起來時就不一樣，就如有些地方我 們需要去跟各方協調，當初跟張三、李四有協調、規劃說要怎麼做，

但是政府想法就會跟當初我們報的不太一樣，所以做出來的東西就有 落差。（A）

二、相關法令不足及限制太多

政策執行的成功與否，與政策所要解決問題的性質密切相關。然而政策執行 要能成功，政策規劃之前相關法令必須加以合法化，甚至進行鬆綁。然而在訪談 過程中發現，相關法令是有其限制的：

大湖總共有六個觀光景點，好玩的地方如果可以蓋一個大飯店，

就會有更多人來，不過也因為土地受限，所以希望政府能放寬農業土 地，地方上也就有人願意來投資。（A）

但本鄉有很多的土地都是跟鄉公所承租的，想要去申請卻一直都 申請不出來，所以休閒農業區裡都沒有合法的休閒農場，最後是私有 土地才能申請。（H）

三、政策目標不夠清楚或具體

管理學者 Drucker 認為政策執行的第一項嚴重的錯誤，乃是決策者訂定超越

性或籠統不具體的目標。因此，若是政策目標模糊不明，將會導致執行人員對政 策目標的誤解，進而使執行工作不切實際，執行人員無所適從，甚至因此得到規 避責任的藉口，影響政策的執行。就苗栗縣大湖鄉發展休閒農業政策主要目標是 希望能吸引更多的遊客，次要的目標則在於協助農會轉型。然而，在訪談過程中，

有訪談者即表明政策目標不夠明確：

推動政策的單位（如水保局、林務局、客委會等）要制定統一的 政策，並且相互配合，不要各唱各的調，要能統一對農民所需或須要 改進之處，統一輔導而且持續性的推動與追蹤，能有更精緻的休閒品 質，讓遊客得以持續。（B）

四、政策利害關係人的參與方面

政策執行成功的條件，部分取決於有效溝通。一種新的政策想要順利推動，

必須透過有效的宣導與溝通，使有關各方政策利害關係人充分了解、支持並執 行，才能真正落實政策。就苗栗縣大湖鄉發展休閒農業政策而言，受訪者大多認 為，當初規劃時是經由多方討論的並持肯定的態度：

我們現在實施任何提案是由休閒農業區他們自己開會討論需要提 哪些案子，主導權都回歸在農民身上，農民他們有自己休閒農業區的 一個發展管理委員會，由他們自己提案，提案之後由農委會聘請一些 輔導老師，他們在聘請的當中各休閒區會自己去媒合他們想要輔導的 老師，他們的提案要經過輔導師的同意之後再呈報到縣政府做初步審 查，最後呈報到農委會審查後再核定…過去農村再生他不需要由下而 上，由地方建議然後由水保局補足，但是現在不一樣，農村再生是要 由下而上，社區主導，計畫導向，強調內部的、居民的參與。（C）

事實上，我們基於輔導地方的立場，所給的政策指導只是給他們 一個大方向，許多的農業政策是由他們所提出來的…農委會對於每個 休閒農業區都會有些基本補助，但會看實際運作狀況請專家學者做評 鑑，當運作有一定的程度的時候，會由我們所聘請的專家老師實施評 鑑，農委會依據評鑑的分數給予一定額度的補助金額，至於要做什麼，

由他們運用我們不介入…因此將由農村社區的在地組織或團體，提出

「由下而上」整體建設和活化再生計畫，經縣市政府審定後，再由中 央主管機關補助社區進行整體環境整建、個別宅院整建、公共設施和 產業活化建設。以後相關業務將會移轉至水保局，因為農村再生的經 費相當龐大，所以相關執行還是由水保局在執行的，我們休閒農業的 相關工作還是由大湖農會執行，所以還是會透過農會提出相關計畫，

再針對所提出的計畫去審核其合理性。（E）

政策在規劃時政府有聘請成立一個輔導團隊參與…從政府提倡

「一鄉一休閒」到目前為止都有持續在做輔導，來瞭解每個休閒園區 有沒有用心、有沒有落實…我個人來講，我很肯定他們。在中央政府 部分也有配合輔導執行。（F）

有關休閒農業部分當初是由政府單位或公家機關的專業人士來引 導，所以我們就會比較懂得如何去做，要不然我們一直務農的人要走 出這一條路並不容易。（G）

綜上所述，相關政策評估指標分析如下：

ㄧ、回應性

就回應性而言，從文獻探討或深度訪談可以得知，政策規劃過程僅由政府官 員在檢視大環境的變遷後，毅然決然的制定政策，雖然受訪者並不全然代表人所 有政策利害關係人之立場，但受訪者 C、E、F、G 等大多數在認知上，都認為政 策利害關係人並不全然參與，因此，在回應性方面顯然有所欠缺。

二、充分性

就充分性而言，政策在規劃層面並未達其周延性，畢竟該政策係由政府官員 制定，並未進行多方利害關係人進行腦力激盪且達成共識後，所產生之政策；其 次，當初該政策在推行時，即發現法令不足等相關限制，然現今仍有受訪者 A、

H 表達此看法，可見至今仍未解決農民相關土地法令的限制，也說明在充分性的 評估指標仍未達期目標。

貳、政策執行方面

政策能否成功繫於政策設計是否得當，而政策一旦經立法機關議決通過後，

或相關行政機關裁定後，即正式成立，可稱為公共政策。政策執行是演進的過程，

上層與下層不斷互動，上層修正目標，下層修正執行技術。然而在政策執行過程 中，會因為環境、機關、人為等因素的影響，而造成落差，以下針對影響政策執 行的政策本身條件因素探討如下：

一、清楚而具體的政策目標

管理學者 Drucker 認為政策執行的第一項嚴重的錯誤，乃是決策者訂定超越 性或籠統不具體的目標。由此可知，制定者的決策如果夠明確具體，將使執行者 或相關政策利害關係人有所依循，也較易贏得支持。然而有受訪者認為新政策的 制訂，最適宜方式並不一定全權交由人民來作決定，有時後中央單位能給予一條 明確的方向，總比人民無所適從的規劃還要來的恰當：

如今年把它打造起來等，不要計劃呈上去，只有核發幾百萬做一 個小景點設計，沒有意義，吸引不了客人來。中央要我們做規劃，我 們就去申請，但要整筆錢來。整個事情也可以由中央來做，我們沒有 要求一定要自己做，只要有經費下來，由我們具體執行來帶動地方，

其實最主要是經費的問題。（A）

二、政策資源

一項規劃良好的政策，還必須有充分的資源來達成政策目標。政策執行所需

一項規劃良好的政策，還必須有充分的資源來達成政策目標。政策執行所需