中 華 大 學
碩 士 論 文
苗栗縣大湖鄉發展休閒農業政策之評估
-政策利害關係人的觀點為例
The assessment of the development of leisure
agriculture policy in Dahu Township in Miaoli
County-The view of policy stakeholders
系 所 別：行政管理學系碩士班
學號姓名：M09917005 莊喻婷
指導教授：柯志昌 博士
摘 要
近幾年隨著國民所得與休閒消費提昇，各地方政府衡量本身資源與特質，紛紛致 力於區域內觀光產業的開發，希望能藉此振興區域，帶動地方經濟發展。苗栗以農業 立縣，在台灣加入世界貿易組織（WTO）後，農業產業將面臨衝擊，有許多農業人 口生計受到影響，而文化與觀光將是傳統農業轉型的方向之一。本研究個案以苗栗大 湖鄉為研究主體，從其主要政策目的來看，選擇傳統休閒農業發展為其研究方向，因 而挑選苗栗大湖草莓園區為個案研究對象。而本研究係以檢視政策制定者之規劃及政 策執行者之推行為主，希以苗栗大湖草莓園區為個案研究，藉由利害關係人不同意見 之發現，對當前苗栗縣大湖鄉發展休閒農業之政策執行方向給予相關建議，此乃本研 究動機。 研究發現苗栗縣大湖鄉發展休閒農業政策過程，有以下幾點結論：一、主要問題： 法令限制。二、次要問題：（一）地方資源的整合不足。（二）政府輔導機制不夠周全。 （三）整體行銷問題。（四）觀光服務機能不足。三、功能性問題：（一）經費資源缺 乏。（二）政府部門間協調不夠。另根據研究結論提出以下相關之建議：一、就主要 問題方面：（一）相關法令之鬆綁。（二）建立優良「地方治理模式」。（三）發展「體 驗休閒農業」。二、就次要問題而言：（一）協助建立「顧客導向」休閒農業。（二） 增進觀光服務機能。（三）藉由活動建立休閒農業形象。（四）行銷方面的建議：1、「整 合行銷傳播」的運用。2、創新的行銷傳播策略。3、藉由「產、官、學」合作，使效 能發揮極致。4、擬定相關「陸客自由行」行銷企劃。5、增加傳播媒體曝光率。6、 強化「異業結盟」的溝通管道。三、就功能性問題而言：（一）政策利害關係人間的 相互協調。（二）逐年增列預算以發展休閒農業政策。 關鍵字：休閒農業、政策評估、政策利害關係人ABSTRACT
In recent years, with the increasing of national income and leisure consumption, local governments measure their own resources and characteristics, have committed to the development of the tourism industry within the region, hoping to revitalize the area, promote local economic development. As Taiwan joined the World Trade Organization (WTO), agricultural industry face the shock in Miaoli County, there are many affect the livelihood of rural population, and culture and tourism will be the direction of the transformation of traditional agriculture. This case study choose the research subjects as Miaoli Tahu, and the traditional leisure agriculture development as the direction of research, thus the selection of Miaoli Strawberry Park Great Lakes as a case study. The purpose of this study is in order to view the policy of the planning and implementation, and found conclusions by the different views of stakeholders. Finally, give some suggestion for Miaoli County agricultural policy.
the following conclusions: First, the main question: the lack of relevant laws and too restrictive. Second, two minor issues: (A) lack of integration of local resources. (B) it’s not integrity of the government support mechanism. (C) the overall marketing problem. (D) tourism services insufficiency. Third, the functional problems: (A) lack of financial resources. (B) the insufficient coordination between government departments. Based on the conclusions, it related to the following suggestions: First, suggestions for the main issues: (A) deregulation of decree by the government. (B) the establishment of superior adverse "local governance model." (C) the development of "experience leisure agriculture." Second, suggestions for the minor issues: (A) establish the "customer-oriented" leisure agriculture. (B) enhance the tourism services function. (C) set up the image of leisure agriculture by activities. (D) some marketing suggestions: 1, "Integrated Marketing Communication" is used. 2, innovative the strategies of marketing communication. 3, to maximize the effectiveness by the cooperation of industry, government, and learn. 4, to develop relevant marketing for the free exercise of mainland tourists. 5, increasing media exposure. 6, to strengthen the communication channels of the "cross- industry alliance". Third, suggestions for the functional issues: (A) the co-ordinations among the stakeholders of policy. (B) increase the budget on leisure agriculture policy year by year.
致 謝
研究所生涯，終於告一段落。回首這一路上，要感謝許多人對我的提攜與幫助。 這一篇論文能夠順利完成，首先要感謝我的指導老師－柯志昌教授。在老師辛勞叮嚀 論文的進度之下，指點我正確的方向，使我獲益匪淺，論文才能夠如期的完成，這都 要感謝老師對於我的指導與協助，尤以老師對學問的嚴謹更是我輩學習的典範。 再來要感謝我的口試委員廖益興教授與鄭國泰教授，在口試時對於我的指導，更 讓我發現本論文主題可以更深入探討的地方，使得本論文能夠更完整而嚴謹。 而我的學長及同學們在這段時間給予我很多的協助，回想這段時期共同的學習及 生活點滴，言不及義的閒扯、還有因為睡太晚而遮遮掩掩閃進教室...等，都要 感謝眾位學長姐、同學、學弟妹的共同砥礪。尤其是在我工作繁忙時，幫我解決了很 多事務上的問題，在此我要特別感謝良國班長、崇安學長、典臻同學、美瑩同學等， 由於大家的協助才得以順利完成學業。另外要特別感謝季元同學的幫忙，能適時的指 出我研究中的缺失，且總能在我迷惘時為我解惑，恭喜我們都能順利畢業。 還有感謝我的爸爸以及在天上的媽媽，因為對你們的承諾，所以我克服工作與學 業的困難也要完成學業。另外，這段進修的時期與家人、小孩相處的時間很短，感恩 公公、婆婆的體諒，日夜幫忙我帶小孩都無怨言，使我平日能安心上班、假日能安心 去上課，專心完成學業。 最重要的是我的老公建宏，感謝他體諒我工作及學業的辛勞，負起家中所有家務 事，在背後的默默支持我，因為有你的體諒、包容是我前進的動力。 『另外還有很多曾經幫助過我的朋友，因為有大家的幫助，我才能有今天的成果。』 莊 喻 婷 謹 誌 於 中 華 大 學 行 政 管 理 學 系 研 究 所目錄
第一章 緒論……… 1
第一節 研究背景與動機……… 1 第二節 研究目的……… 4 第三節 研究範圍與限制……… 5 第四節 研究方法與流程……… 7 第五節 重要名詞定義……… 9第二章 文獻探討與理論基礎………11
第一節 休閒農業………11 第二節 政策規劃與政策執行………18 第三節 評估標準之選擇………32 第四節 國內外相關文獻探討………37 第五節 台灣休閒農業政策緣起………43第三章 研究設計………55
第一節 研究架構及研究對象………55 第二節 訪談內容選定………60第四章 實證分析………63
第一節 苗栗縣大湖鄉發展休閒農業政策之發展與執行歷程………64 第二節 苗栗縣大湖鄉發展休閒農業政策之相關利害關係人分析…………75 第三節 小結………94第五章 研究結論與建議………98
第一節 研究結論………98 第二節 研究建議………101表 目 錄
表 2-1 政策執行演進過程………21 表 2-2 政策評估研究演進表………29 表 2-3 國內外學者主張政策評估指標一覽表………32 表 2-4 國內相關文獻一覽表………37 表 2-5 促進地方文化產業相關政策………45 表 2-6 休閒農業類型………50 表 3-1 訪談對象表………59 表 4-1 規劃區農作物統計表………66圖 目 錄
圖 1-1 研究流程……… 8 圖 2-1 認知理論架構………20 圖 2-2 Winter 政策過程模式……… …23 圖 3-1 研究架構………55 圖 3-2 研究對象參考………56 圖 3-3 研究對象………58 圖 4-1 研究對象參考………63 圖 4-2 政策規劃研究子架構………64 圖 4-3 政策執行訪談人員子架構………75 圖 4-4 政策過程研究子架構………76 圖 4-5 苗栗縣大湖鄉發展休閒農業政策過程………94 圖 4-6 苗栗縣大湖鄉發展休閒農業政策流程………96 圖 4-7 苗栗縣大湖鄉發展休閒農業政策流程建議………97第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
自 1970 年代末起，由於全球化衝擊，造成過去的經濟、產業、區域發展等 政策失敗，一種不同以往運用全國一致經濟政策之做法「地方經濟發展」逐漸形 成，其強調地方異質性、透過公私合作，致力於地方經濟成長、生活品質追求與 失業問題解決，並著重地方產業多樣性、重視人才培訓，已成為各國政府近年來 促進地方經濟之凝聚，尋求適合地方發展之產業，作為達到促進經濟成長、生活 品質提升、就業機會增加等目的的策略（江彩禎，2002）。 在我國，「社區發展」此一名詞已推行近 40 年，依照聯合國的解釋係指「人 民與政府機關協同改善社區的經濟、社會及文化情況，把這些社區與整個國家的 生活合為一體，使他們能對國家的進步有充分貢獻的一種程序」。其乃是第二次 世界大戰後由聯合國所提倡的一項世界性運動（劉脩如，1986：405）希冀透過 政府機關及地方機構之合作以大型聯合行動協助開發中國家經濟及社會成長。在 聯合國積極的推動下，「社區發展」已成為世界各國普遍採行，用以促進國家邁 向進步的社會工作方法。我國亦於 1965 年經行政院正式頒布「民生主義現階段 社會政策」中確立社區發展在社會政策中的地位，並積極展開相關建設。 近幾年隨著國民所得與休閒消費提昇，各地方政府衡量本身資源與特質，紛 紛致力於區域內觀光產業的開發，希望能藉此振興區域，帶動地方經濟發展，並 達發展（謝淑芬，2005）。加上近年來，政府大力提倡「一鄉鎮一景觀一特產」 觀念，希望透過地方性產業活動來結合當地文化特色，以保留逐漸式微的傳統產 業，並養成愛鄉愛土的情操，地方產業的永續經營已成為重要的政策之一。莊淑 姿（2001）指出在資本主義社會中，隨著大眾休閒時代的來臨，休閒從個人行為 轉變成社會集體層次的現象，因應人們在觀光遊憩上的需求帶動地方經濟，滋養 地方特色，促使地方發展，如何有效的發展產業觀光，如今已成為地方發展重要 之決策。 然而在國家一系列相關文化政策的推行之下，全國各地皆積極找尋具有地方文化特色之產業；而苗栗縣大湖鄉一向有「草莓王國」之美譽，雖然草莓早在 1958 年引進大湖，但是較為普遍種植則是在 1981 年以後，爾後，草莓的種植幅 員便與日俱增。草莓種植面積從最初的數公頃，增加到 1977 年的 50 公頃，75 年 則達到 130 公頃之多（大湖鄉誌編纂委員會，1999：525）。而自 1997 年到 95 年 這段期間，大湖鄉草莓的栽培面積在這近十年逐年不斷增加，由 305 公頃漸增 至 371 公頃（朱亭錚，2006：69）。由此可見形塑大湖鄉產業地景之核心，非草 莓莫屬。苗栗以農業立縣，在台灣加入世界貿易組織（WTO）後，農業產業將 面臨衝擊，有許多農業人口生計受到影響，而文化與觀光將是傳統農業轉型的方 向之一。2001 年 8 月，經農委會酒莊評審核定之後，於 12 月開始動工，並於 2002 年 7 月取得財政部－酒製造業許可執照，同年 12 月 21 日正式對外營運。除成立 農村休閒酒莊積極推動觀光休閒外，並動工興建草莓文化館，於 94 年初硬體設 施建設完工，草莓文化館內將大湖鄉多年來對草莓的栽種心得、人文史料、果園 發展等等最珍貴的文化資產放入草莓文化館中永久保存以供遊客參酌，成為一座 具有人文景觀與文化內涵的多功能主題文化休閒園區。因此，苗栗縣大湖鄉休閒 農業政策發展，於焉產生，而今（2011）年正屆滿 10 年，其執行過程與結果值 得作一深入探討。因此，本研究個案以苗栗大湖鄉為研究主體，從其主要政策目 的來看，選擇傳統休閒農業發展為研究方向，因而挑選苗栗大湖草莓園區為個案 研究對象。 另外，就政策執行來看，可分為三個角度：（一）由上而下觀點（二）由下 而上觀點（三）演進觀點，第一代強調上級政策制定者明確定義政策目標及規範， 嚴密指揮、監督執行者。下級執行者受制於層級節制，服從長官命令；第二代強 調上級長官為輔導者，授權給中下階層的行政人員自由裁量；第三代說明除了上 下層級的互動之內在因素外，重視次級團體、立法機關、利益團體、私部門行動 者、資源分配、法制、文化、社會等外在因素，強調各因素間的整合。而由苗栗 縣大湖鄉發展休閒農業之政策發展過程來看，地方政府是扮演著輔導的角色，強 調地方自主性與主體性，政策規劃與執行是由地方農會所主導，其民間機關團體 成為政策發展與執行之關鍵。因此，本研究採用第三代政策執行角度進行研究。 最後，就評估而言，第一代的評估重點，側重在技術性測量工具的提供，且 是以實驗室內的實驗為主。此點也正是第一代評估的限制，即過份強調測量角色
的扮演，極易導致評估的無效率；而第二代的評估著重「描述」，亦即著重描述 功能的發揮，認為測量只是評估的手段之一，評估者更應扮演描述者的角色。因 此，第二代評估主張「政策評估即實地實驗」，強調現實生活實地調查的重要性； 而第三代的評估重視「判斷」，重點置於社會公平性的議題上，因此特別強調「評 估者即判斷者」與「政策評估即社會實驗」的要求。政策評估的過程是個非常複 雜的過程 , 必須圍繞著公共策及其活動全過程的各個環節的結果的價值進行評 估，然而學者對於評估指標之見解大相逕庭，因此在整合官方目標、檢視各方學 者所強調的評估指標後，擷取適合本研究之評估指標，計有：效率性、效能性、 回應性及充分性。希望藉由效率性指標，了解苗栗縣大湖鄉發展休閒農業政策之 執行是否達到其目的並提高顧客到此觀光的次數，這些都將反應其效率性；藉由 效能性指標，了解苗栗縣大湖鄉發展休閒農業政策之執行是否達到其目的：能帶 動農業經濟整個輔導起來，休閒能夠帶動起來，農村經濟能夠繁榮？把外來的觀 光客能夠帶進來？藉由回應性指標，了解該政策的規劃與實施是否對農業經濟進 行輔導？其次，是否協助農會轉型？再其次，大湖草莓園觀光政策執行方面相關 配套措施上面是否完善？最後藉由充分性指標，以了解該政策在規劃層面是否周 延？其政策利害關係人皆受益了嗎？ 總之，本研究係以檢視政策制定者之規劃及政策執行者之推行為主，希以苗 栗大湖草莓園區為個案研究，藉由利害關係人不同意見之發現，對當前苗栗縣大 湖鄉發展休閒農業之政策執行方向給予相關建議，此乃本研究動機。
第二節 研究目的
一個合法化的政策在付諸實行後，能否順利的推動以達到預期的目標與目 的，取決於制定者與執行者的相互配合，而根據理論與實務觀點，影響政策執行 的重要因素不外乎有以下幾點：政策問題的性質、政策規劃的合理程度、政策合 法化的程度、執行者對政策目標共識的程度、執行機關的特性、機關組織間的溝 通與執行活動的強化狀況，政策執行的監督情況、標的人口順服政策的程度與政 經社文等環境因素的影響(吳定，1999：510-519)。因此，從這些影響政策執行因 素來看，政策利害關係人的認知對於政策執行的成敗有著極大的關鍵。 基於上述研究動機與目的，本研究將針對苗栗縣大湖鄉發展休閒農業政策相 關政策制定者、政策執行者、經營機關、輔導機關人員、地方業者及文化創意產 業工作者的內心感受，以對當前苗栗縣大湖鄉發展休閒農業之政策發展給予相關 政策建議，除提升地方產業活動帶來的觀光效益，並能達到發展的策略。基於上 述之研究背景與動機，本研究主要目的如下所述： 一、瞭解苗栗縣大湖鄉發展休閒農業之政策發展過程與目前執行情況為何？ 二、針對苗栗縣大湖鄉發展休閒農業之政策制定者與執行者其推行的看法。 三、就政策執行過程模式、政策制定者與執行者其推行的認知與看法，作為日後 苗栗縣大湖鄉發展休閒農業之政策參考，並提出達成苗栗縣大湖鄉觀光政策 之建議。第三節 研究範圍與限制
一、研究範圍
（一）研究區域 大湖鄉位居苗栗縣的南方，南毗卓蘭鎮，東接山地泰安鄉，本鄉山多田少， 境內可耕地面積不多，居民多以農業為主。農作原以稻米生產為主，近年來因國 人飲食習慣改變產量逐漸減少。大湖是台灣草莓的主要產地，全鄉計有 400 多 公頃的草莓果園，1 年帶給地方 6 億元的收入，草莓帶動偏僻鄉村的繁華，也帶 動地方觀光旅遊產業的發展。大湖草莓不只為本鄉帶來財富，發展出來的觀光果 園型態更是休閒農業的範本，另本鄉柑桔、甜柿、幸水梨、新興梨、紅肉棗、桃 接李亦享有盛名，香茅油及蠶絲則為本鄉特有之物產名聞遐爾，歷史悠久。 本研究依據研究目的，為順利進行研究，且因人力、物力之有限性，本研究 調查的範圍，係以苗栗縣大湖鄉為研究區域，故解釋範圍並不包括苗栗縣以外之 休閒農業區域；其次，因苗栗縣係以農立鄉，本研究擬採小題大作方式，將研究 範圍侷限在大湖鄉。 （二）研究時間 1980 年起，大湖地區農會即先後配合新竹農改場（後裁併）、桃園農改場、 苗栗農改場（原蠶蜂改良場）及農藥所、苗栗縣政府等單位，更新大湖地區草莓 健康種苗之栽種，建立大湖地區草莓包裝箱品牌，並透過各種媒體、宣傳海報、 草莓地標等，鼓吹到大湖採草莓，促進地方觀光事業發展，增加莓農收益。 而苗栗縣的大湖草莓園區真正發展時期，係因國人周休二日，國民休閒觀光 時間大幅度的增加，進而引發苗栗大湖地區進行農業經營的改革，並希望順應消 費者對農產品消費型態的改變，不斷的加以研發創新和調適，以結合農業、農村 資源、文化特色以及休閒旅遊觀光活動模式，開創農業經營上另一個新希望。因 此，本研究所著重時期，係以推動觀光事業時期為起始點，亦即本研究希望從此 時期的始末，了解其政策過程，並以政策執行為主軸，了解其執行十年迄今，相 關執行成效，以及窒礙難行之處，進而綜整分析後，對未來政策發展與推行提供 相關策略建議。本研究文獻內容於確定，係始於 2010 年 10 月開始蒐集論文相關資料，整理 文獻資料，並於 2011 年 3 月起進行實地瞭解，隨即展開整理分析、研究討論完 成論文。
二、研究限制
本研究方法雖以問卷訪談為主，惟過程中務力求客觀、完整。但在研究方法、 研究對象與時間上亦有其限制，茲分述如下︰ （一）研究方法的限制 為瞭解對於苗栗縣大湖鄉休閒農業之經營者與當地業者現行狀況之相關意 見，本研究採用深度訪談，來瞭解實際之情況。然而從意見推論態度的過程，仍 會遭遇若干限制︰受試者真正態度可能深藏不露，所表達的可能有謬誤或過寬或 過嚴，以及受試者可能未真正瞭解自己對問題的感受，或從未真正考慮此一問 題。因此本研究雖然採不具名的方式實施，並於調查過程中力求客觀中立，仍無 法避免受試者本身的主客觀因素之影響，而無法呈現真正的反應，因此，研究結 果難免存有若干測量、分析、解釋上的落差存在。 （二）研究對象的限制 本論文以苗栗縣大湖鄉為本研究區域，惟因時間、人力之限制未能包括其他 縣市之休閒農業之業經營者與當地居民等部分，因此，本研究之研究結果若要推 論至全國休閒農業推動情況仍有其限制，故而本文不解釋受地區差異等因素影響 下的其他縣市之情況。第四節 研究方法與流程
一、研究方法
談論研究方法以前，本研究必須先說明的是本研究乃以質化研究為主，透過 相關文獻與深度訪談得知政策制定者與執行者之看法，藉以交叉檢定。而本研究 主要採用兩種研究方法，進行政策分析探討，所採行研究方法如下： （一）文獻分析法 文獻調查為探索性的研究法，旨在建立一個廣泛的探討性研究，以發現真相 和理念，本研究擬從文獻蒐集著手，在文獻資料上，先進行事實建立的工作，蒐 集休閒農業與土地利用等相關資料，探討台灣休閒農業發展的背景、現況，藉此 瞭解台灣休閒農業發展現況與問題點；其次，從文獻資料的收集進而提出苗栗縣 大湖鄉休閒農業之實施面，加以互相檢驗對照，以找出仍須改善之處。 （二）深度訪談法 由於文獻分析只能瞭解苗栗縣大湖鄉發展休閒農業之政策的執行現況，無法 更深一層得知政策整體擬定的決策基礎與相關事宜以及利害關係人對政策的看 法，因此為彌補文獻分析的不足，本研究擬以深度訪談的方式，來獲得更深入的 資料，對政策之利害相關人進行深度訪談，以得到較豐富完整的資料，作為評估 該政策執行的資料。而本研究之政策利害關係人係為由政策之執行與經營機關、 輔導機關、地方文化創意產業工作者及遊客。其次，本研究之訪談乃採用立意抽 樣的方式，所謂立意抽樣又稱為判斷抽樣，此方法是質化研究之精神，期望去選 取最適合研究目的的樣本，以其代表性作為推論母群體的依據。例如，報紙常在 每年教師節選取幾位教師去做訪問，以作為推論母群體調查研究的對象。 其次，在訪談過程中為取得政策利害關係人之見解，訪談過程前即告知政策 利害關係人必定採匿名處理，以得到政策利害關係人的信任，進而知無不言、言 無不盡的貢獻己見，如有不甚了解之處則竭盡所能告知政策之相關內涵。 根據上述，本研究亦採此種方式來作為本研究方法，藉由訪談對象得知其他 具代表性之訪談對象，例如：農委會輔導處休閒薦任技證、苗栗縣政府休閒農業 科科長、苗栗縣政府國際文化觀光局觀光行銷科科長、苗栗縣大湖鄉鄉長及苗栗縣大湖農會理事長、地方業者及文化創意產工作者等具代表性人員。
二、研究流程
本研究擬透過相關文獻與深度訪談得知政策制定者與執行者之看法，以此進 行實證分析及交叉檢定，故所採行研究方法如下： 圖 1-1 研究流程 資料來源：作者自製研究動機與目的
研究範圍與內容
文獻回顧
研究結論與建議
實證分析
政策執行模式分析
休閒農業文獻探討
第五節 重要名詞定義
ㄧ、休閒農業 休閒農業一詞之涵義最早於 1989 年 4 月在國立台灣大學舉行的「休閒農業 研討會」上，個別給予的銓註，指休閒農業為「利用農材設備、農村空間、農業 生產的場地、產品、農業經營活動、生態、農業自然環境及農村資源，經過規劃 設計，以發揮農業與農村休閒旅遊功能，增進國人對能農業與農村之體驗，提昇 遊憩品質並提高農民收益，促進農村發展。」（林梓聯，1990）。而本研究所定義 之休閒農業為苗栗縣大湖鄉發展休閒農業。 二、政策評估 有關政策評估的分類根據美國「評估研究會」(ERS)的分類架構，最為周延， 其將政策大致分為政策預評估(pre-evaluation)，政策執行評估或政策監測(policy monitoring)以及政策成果評估(outcome evaluation)三大類(Rossi P. H.，1982)。根 據本研究之需要，著重在政策執行評估以及政策結果評估： （ㄧ）政策執行評估和政策監測(policy monitoring) 當政策付諸執行後，究竟執行成效如何？政策是否按照原設計進行？是否達 到預期之成效？依據 Peter H.Rossi 和 Howard E.Freeman 的觀點，將執行評估分 為兩類：過程評估(process evaluation)和結果評估(outcome evaluation)。前者是指 評估方案的運作過程，包括政策規劃過程以及政策執行過程，亦即研究為什麼會 發生某些意料不到的事情及方案各部分如何配合等問題。也就是說運用影響執行 過程的某些改變來評估一項政策方案的執行是否達到預期目標或成效，這些改變 可能包括了行政體系的特質、行政資源、執行人員的意向與態度、資源、經費與 行政機關間的關係等﹔後者指的是針對政策方案的內容，設定具體的評估指標來 評估政策方案的績效(Peter H.Rossi 和 Howard E.Freeman，1993：157-167﹔轉引 自柯三吉，1998：404)。（二）政策結果評估(evaluability assessment)
一般來說政策結果評估分為政策產出與政策影響兩部分。前者指的是執行機 關對標的人口提供了多少次的服務，給予多少數額的補助，以及生產多少物品
等。後者指的是政策執行後對於標的人口產生何種有形或無形、預期或非預期的 影響。更詳細的說，所謂影響評估是指某項政策方案的執行造成標的人口或標的 事物向期望方向改變的程度為何，包括對目標做操作性的界定，對政策成功的標 準予以確定，並對達成目標的情況予以衡量等，影響涉及有形的與無形的、預期 的與非預期的的實際改變情況(吳定，2000：593)。 從上述之評估分類來說，本研究乃欲採用 Rossi 和 Freeman 之執行評估的觀 點來瞭解苗栗縣大湖鄉發展休閒農業之政策發展過程與目前執行情況，並探究利 害關係人對苗栗縣大湖鄉發展休閒農業之政策規劃面與執行面的看法及其滿意 度；最後，就政策執行模式與利害關係人的滿意調查結果，作為日後苗栗縣大湖 鄉發展休閒農業發展之政策參考，並提出達成苗栗縣大湖鄉觀光政策之建議。
第二章 文獻探討與理論基礎
第一節 休閒農業
一、休閒農業理論 休閒農業是國民休閒活動的一種特殊類型，休閒農業是休閒產業的一個重要 的環節，所以休閒理論提供休閒農業經營者瞭解休閒的基本性質。而休閒理論基 礎可從下面幾個方向瞭解： （一）體驗經濟理論 二十世紀以後，「體驗」成為產業的一種新價值。以體驗為核心，創造出新 產品與新服務，已經獨樹一格成為創新的經濟潮流，根據派恩（B.Joseph Pine H.） 與蓋爾摩（James H. Gilmore）合著「體驗經濟」一書指出單是提供商品與服務 已不能吸引消費者的目光，惟有讓消費者享受貼心的產品與服務才能有擁有其獨 特價值，並擺脫過於簡單的價格競爭方法。「體驗經濟」以個人化的感受差異， 將經濟活動區分為初級產品、商品、服務與體驗等四種型態。當企業有意識的以 服務為舞臺，以商品為道具，使消費者融入其中，體驗就出現了。農產品是可加 工的，商品是有實體的，服務是無形的，而體驗是難忘的，當消費者購買體驗時， 他是在花時間享受一連串身歷其境的體驗。初級產品是從自然界中發掘和提煉出 來，可供替換的材料，附加價值最低。商品是由公司標準化生產與銷售的有形產 品，價值比初級產品還要高一些，但與初級產品一樣缺乏特色。服務是人員以商 品為基礎，為特定的客戶服務，或者爲客戶指定的財產或物品服務，商品僅是媒 介，因此服務比商品更有價值。體驗則是讓消費者以個性化的方式參與活動或節 慶，因為沒有任何人擁有完全相同的體驗，所以體驗也帶來趣味、知識、轉變和 美感。 派恩與蓋爾摩根據不同的體驗型態與附加價值的差異，將經濟價值演進的過 程分為下列四個階段：（Pine＆Gilmore，1999） 1、農業經濟時代 以農業耕作生產生鮮產品提供消費，附加價值有限。2、工業經濟時代 已經過加工的產品提供消費，產品漸有差別性，漸可影響價格，附加價值升 高。 3、服務經濟時代 最終產品加上銷售服務，服務差別性大，附加價值更高。 4、體驗經濟時代 佈置一個舒坦安適，氣氛高雅的環境，體驗的差別感覺最大，消費者享受貼 心的產品與服務，附加價值最高。 在體驗經濟時代裡，若僅提供產品與服務已不能滿足消費者的需求，消費者 要求的是產品與服務外的個人化體驗。每個人的經驗與背景不同，感受也不同， 惟有以服務為舞臺，以商品為道具，設計具有市場區隔性、差別性，並給予消費 者貼心的產品與服務，創造出難忘、愉悅的體驗。（Pine＆Gilmore，1999） （二）都市農業理論 都市農業是農業發展的一種特殊型態。都市農業是指位處都市地區的農業， 包括城市地區與城郊地區的農業。由於區位的特殊性，都市農業的經營目的、經 營的內容項目、市場與顧客、服務方式及社會責任等，都有別於一般位處鄉村地 區的農業。 都市農業是都市化的產物。一個地區都市化後，工商業興起，人口密集，污 染劇增，工作緊張，人際關係淡薄，生活品質下降，此時需要綠地及休閒空間， 以平衡市民心理與生理的壓力。農業擁有最多的綠地，農村田園景色優美，水及 空氣清新自然，人情味濃厚，所以是提供休閒遊憩，平衡身心壓力最佳的場地。 都市農業對都市及農業都有貢獻。都市農業具有以下的功能：（林梓聯，1998） 1、都市內的農業生產基地提供新鮮、衛生、安全的蔬果、花卉，使都市具有自 足的農業功能。 2、都市農業的活動，如市民農園、休閒農場、教育農園、花卉公園、銀髮族公 園等，建立有「農」的都市。
3、都市農業的生產及生態環境發揮綠洲的作用，具有「都市之肺」的功能。 4、都市農業的體驗活動，吸引市民參與，忙裡偷閒，鬆弛減壓，有益養生，使 市民體認富裕與幸福的真諦。 由於都市農業與市民生活具有互補互助的效能，因此都市農業調和農業與 人，都市與自然的關係。而都市農業具有三個特性：一是提供市民生鮮副產品， 及農產品的產業；二是營造優美的自然都市景觀，包括公園及其他綠地。三是提 供自然生態旅遊的場所，即休閒農業。（周茂春，1993） （三）環境農業理論 現代社會由於都市化與工業化加速，對環境造成極大的損害，嚴重影響國民 的生活品質，讓我們對農業的角色與功能重新檢討。因此，農業不僅是生產糧食 的產業，更是保全環境維護資源的重要產業。 根據 1973 年日本東京大學教授松尾孝嶺在其「環境農學概論」一書中，認 為急速都市化與工業化，破壞自然、污染環境。因此農業發展的目標需要轉變， 傳統上以生產糧食為目的，現在必須以環境保全為直接的目的，現代農業的性質 應屬「綠地農業」。綠地農業生產過程不但需要無公害，而且要提供動植物育成、 山林田園景觀維護、培養國民身心舒暢的環境。具體而言，綠地農業以環境保全 為首要的目的，其內涵包括：土地利用規劃、災害防止、維護自然景觀、防止污 染、淨化空氣、保護自然生態資源、環境意識養成、提供休閒遊憩與養生環境等 （松尾孝嶺，1986）。
1984 年 Joseph J.Seneca 和 Michael K. Tavssig 在環境經濟學一書中認為在都 市化地區，良好的環境是一種稀有性的經濟財，在非農業時代不花費任何代價即 可任意獲得，而現在必須有償取得。大自然環境如青山綠水、綠地空間，均有賴 於社會付出金錢或犧牲某些經濟利益，才能確保。同時良好的環境具有高度的外 部性經濟效益，而提高生活品質，是一項具有正面效果的公共財。農業具有維護 環境，保育自然的功能，故政府應認定其為重要的社會福利資源，主動提供施政 措施或獎勵民間參與，給予適當的補助與津貼（Seneca 和 Tavssig，1984；轉引 自周茂春，1993） 台灣近年來環境污染頗為嚴重，國民生活品質下降，所以休閒農業的發達，
除了台灣工商業興起，需要綠地及休閒空間，以平衡市民心理與生理的壓力。亦 希望藉由休閒農業的推廣，達到發展的目的。然而休閒農業推廣除了發展為最終 目的之外，休閒農業的設計與行銷以滿足消費者需求，亦是經營者需要考量到的 一環，因此本研究希冀從此方向出發，探討苗栗縣大湖鄉休閒農業發展之現況， 並進行深度訪談，最終給予苗栗縣大湖鄉從事休閒農業經營者建議之道。 二、休閒農業的意義 休閒農業一詞之涵義最早於 1989 年 4 月在國立台灣大學舉行的「休閒農業 研討會」上，個別給予的詮釋，指休閒農業為「利用農材設備、農村空間、農業 生產的場地、產品、農業經營活動、生態、農業自然環境及農村資源，經過規劃 設計，以發揮農業與農村休閒旅遊功能，增進國人對能農業與農村之體驗，提昇 遊憩品質並提高農民收益，促進農村發展。」（林梓聯，1990）。 本研究係以政府公部門、農場經營管理者及消費者等三方面的立場和觀點， 分別來探討休閒農業的意義： （一）從政府公部門的觀點而言 政府為配合休閒農業的推動，農委會在修訂「農業發展條例」時，將休閒農 業之用詞定義於第3條第1項第5款：「休閒農業係指利用田園景觀、自然生態及 環境資源，結合農林漁牧生產、農業經營活動、農村文化及農家生活，提供國民 休閒，增進國民對農業及農村之體驗為目的之農業經營」，此定義是從產業屬性 與產品來界定休閒農業之觀光形象。 （二）從農場經營管理者的觀點而言 休閒農業是農場經營管理業務的擴大和延伸，凡是為觀光或休閒體驗而經營 的農場，就是觀光或休閒農場，探討這種農業的經營管理就是休閒農業（江榮吉， 1989）。在過去農場的經營範圍較小，只重視生產面而已，或是經營者較少，沒 有受到注意。事實上，這只是農場經營的目的不同。一般傳統農產品的經營目的 只是生產農產品出售，但是如果休閒農場的經營目的是為了休閒體驗，而從服務 業的觀點來看，則是將「休閒農業」定義在農業生產或農村生活環境中所從事的 一種休閒服務業，所以與休閒旅遊屬同一產業範疇（鄭健雄，1998）。 （三）從消費者的觀點而言
生產和交易的最後一個環節是消費者的購買行為。因此以消費者立場來看， 則為消費者利用假日或空閒時間，以及工作所獲得的所得，去參與和體驗㆒系列 農業環境資源所提供的遊憩體驗活動，如農園的農產品採摘活動、農業生產過程 的參觀、休憩景觀欣賞、鄉土民俗文化活動、戶外環境生態教育、渡假住宿等， 在休閒遊憩體驗後能滿足其身心的需求。從另一個角度而言，休閒農業包含了第 三級服務業的範圍（如餐飲、住宿、休閒娛樂活動、導覽解說等），因此其供應 的休閒產品、活動和服務也具備了觀光服務業產品的特性。亦即消費者必須親身 到達當地，始能體驗、感受和獲得產品所帶來的效用。因此對產品的重視程度產 生於遊客的主觀認定，也是誘發其旅遊行為產生的主要關鍵。 而根據學者之看法，對休閒農業有以下之見解： （一）江榮吉（2000）認為休閒農業乃是利用農村設備、農村空間、農業生產場 地、農業產品、農業經營活動、農業自然生態環境及農村人文資源，經過 規劃設計，以發揮農業農村休閒旅遊功能，增進國人對農村與農業之體 驗，提升旅遊品質，並增加農民收益，促進農村發展的一種農業經營方式。 （二）陳憲明（1994）指出休閒農業之發展潛力，必須運用所持有的農業生產、 鄉土文化生活方式及風土民情的資源特質，突顯出休閒農業之發展潛力。 其特質包含： 1、保有鄉土草根性之資源：「鄉土草根源」存在一種特殊情感的成份，會讓 人激起許多情緒上的反應，而且容易湧現許多回憶、思念、溫馨、舒適、 親切、歸屬等各種情緒。如農林漁牧業、鄉土文物、民俗、歌舞及祭典等， 皆有相當濃厚的鄉土性和草根性，由地方農民經營草根性產業，更顯露自 然、親切的風貌。 2、保有生命永續性的資源：農村鄉土自然資源，係由當地居民長期經營開發 累積的結果，無論在動植物、礦產、溫泉及文化財等資源，皆非短時間人 工塑造所及，故具備生命永續性的特性。 3、具備社會互動之資源：農家與非農家接觸的場所，是都市與農村文化的交 流點，可以直接提供都市居民體驗農村純樸勤奮的氣氛，此種純樸性的社 會互動有別於一般觀光遊憩的環境。
4、具有知識教育性之資源：農村乃為寬廣的自然教室和教育農園，提供都市 居民、兒童及青少年野外自然的教育園地與促進身心健康的活動場所。 （三）鄭詩華（1994）認為休閒農業具有以下概念： 1、以農業環境為基礎，提供休閒之活動。 2、保持自然的田園風光。 3、顧及資源與環境保護，藉以改善農村居民的經濟生活。 4、提供都市居民恬適的生活空間，增進其心態歸返簡樸及純真之機會。 （四）劉富善（2000）指出休閒農業為達成農業的生產、生活與生態三位一體的 功能，利用農業經濟活動、農村設施、農村空間、農業自然環境及農村人 文資源，經過整體的規劃設計，成為理想的休閒園區，發揮農村休閒旅遊 的效果，增進國人體驗農業與農村的機會，藉由國人對農業及農民的關注 及支援，以達到提高農民收益與促進農村繁榮的目標。 （五）羅光達（1996）認為休閒農業是將傳統的農事生產與休閒活動加以結合， 利用農村當地的自然景觀及鄉土文化，提供民眾多樣化的休閒活動場所， 可視為未來極具發展潛力的新興農業型態。 （六）王偉哲、賴美蓉（1997）研究報告中建議，休閒活動之規劃，應結合農業 環境資源，以提供遊客進行休閒遊憩之需；所謂「農業環境資源」非但為 優美的自然環境與農業農村之有形景色外，應包括農業生產、農村文化傳 承等多元無形向度的意義。此外王偉哲（1997）透過實證研究指出遊客認 為休閒農業最應具有之內涵依次為「維護保育自然環境資源」、「提供民眾 休閒活動」與「讓身心得到修養與保健」。 （七）陳昭郎（2000）指出休閒農業本質是結合農業產銷與休閒遊憩的服務性產 業，其發展應以農業經營為主，以農民利益為依據，以自然環境保育為重， 並以滿足消費者需求為導向的農業經營型態。陳昭郎（2002）又認為休閒 農業是結合生產、生活與生態三生一體的農業，在經營上更是結合了農業 產銷、農業加工及遊憩服務等三級產業於一體的農企業，並指出休閒農業 必須運用特有的農村人文資源、鄉土文化、農業自然環境、生產場地、設
備、產品、經營活動等，結合農業生產、風土民情、解說服務、體驗活動， 才能在整個觀光遊憩系統中顯現其獨特的風貌與特色。 （八）邱湧忠（2002）認為休閒農業的發展在於促進都市與農村的交流，而不是 純為提高所得的經濟目的；並且也是基於農業在社會上的評價不高，因此 透過休閒農業能讓都市與所有的遊客瞭解，並進一步關心農業。 綜合上述，傳統農業主要是在提供國人基本生活需求的滿足，因此其產品多 為食用之原料或初級加工品，在產業歸屬為初級產業，而休閒農業所提供的產品 則是農業的經營及農村的生活，是一種生產過程與生活方式體驗，輔以農村特有 的傳統人文精神及自然景觀資源，達到休閒農業生活、生產、生態三者相輔相成 之形式，進而提升為二、三級產業，如此發展不但擴大了農業經營的範圍，並且 提升了農業服務的層次。 因此從以上觀點來看，休閒農業是將農業環境中所擁有的獨特性、鄉土性、 多樣性等農村特色與資源，提供民眾觀賞遊憩之用，可說在農業產銷之外，加上 了農村景觀、農村文化與歷史景點等具鄉土特色的新產品。而政府推動休閒農業 計畫，即是希望結合農村自然景觀及經營特性，提供給消費者利用時間前往休 憩，達到舒壓及遊憩之功能，也希望藉此帶動當地經濟發展。
第二節 政策規劃與政策執行
規劃與執行是設立目標與達成目標所為的一種互動，任何一項公共政策能否 達成預期目標，均有賴於周詳的規劃、預算的配合、法規的規範以及相關機關的 互相配合和有效的執行，圖書館活動政策亦然。從方法論的觀點來看，我們分從 個體面向分析和總體構造層次兩者，加以敘述，來說明建構一個周延之政策執行 應有的考量。壹、政策規劃與評估
有關規劃方面的評估，根據本研究之所需擬採規劃過程評估。所謂過程評估 指政策評估人員對於政策問題認定的整個過程、政策方案的規劃過程與政策方案 的執行過程進行評估的意思。(吳定，2003：592)首先，以 M. A. Scheirer(1981) 為例，他對於政策執行的分析，是從總體、中層與個體三個層次列舉影響政策結 果的相關執行因素，並說明執行因素間的相關性：(轉引自林鍾沂，1994：114-116) 一、總體層次的因子 (一)決策過程 (二)控制過程 (三)資源獲取 (四)與環境的關聯性 二、中層的過程 (一)主管的期望 (二)運作的例式 (三)創新的技術條件 (四)溝通管道 (五)工作團體的規範 三、個體層次的變數 (一)行為技能(二)動機
(三)認知的支持
其次為了彌補 M. A. Scheirer 說明的不足，輔以 L. Gunn 所建構的「完美的 政策執行」，L. Gunn 認為要達成完美的政策執行需以下十個條件：(Christopher Ham and Michael Hill，1984：98-99)
一、外在環境對於執行的組織不會發生阻擾的情事 二、須有充分的時間和資源 三、除時間和資源外，執行的每個階段所需的資源組合亦能隨時因應 四、政策執行要在有效的因果理論中 五、因果關係是直接的，且干擾因素要越少越好 六、最好由單一機構來執行，避免依賴其他單位 七、對於擬定達成的目標應有完全的了解並同意，而且能夠持續於整個執行過程 之中 八、詳細規定與說明每個參與者所應做的工作 九、設計不同的部門應做充分的溝通與協調 十、擁有權威的主管和單位能夠取得完全的順服 然而，上述之評估分析仍遺漏了一個部分也就是政策執行是否接觸到適當的政 策利害關係人，政策利害關係人的界定是否正確，故應再加以考量，針對利害關 係人的看法去做一評估。
貳、政策認知
根據 Albert Bandure 之看法，認知乃是一個廣被接受應用並經過實證驗證的理 論。其因素包括環境的影響（例如社會壓力、整體社會環境）、個體認知與個人 因素（例如：個人動機、個人態度）、以及行為三者之間的相互影響，如下圖所 示（蔡繡容，2001：30）：個人因素 環境因素 行為 圖 2-1 認知理論架構 資料來源：蔡繡容，創業家之認知與行為意向之研究：計畫行為理論與社會認知理論之應用， 2001：30 此理論乃強調「個體---環境---行為」之間互動對行為影響的重要性。所以本 研究應用改理論來研究「個體」因素、「環境」因素、以及政策利害關係人「行 為」因素之間如何互動，以及如何影響政策利害關係人的行為。然而政策制定更 須確實認定政策問題的本質、癥結與來龍去脈，以便尋求正確的方案，解決該項 問題。然而政策不一定是真正符合民意的，有時會跟民意背道而馳，探究其原因， 即是政策問題認定上的錯誤，認定出現了錯誤，必會產生落差，根據 Grover Starling 在「政策制定的策略」一書中指出錯誤的來源有：（吳定，2000：137-139） 一、組織結構 在過度層級化及過度專業化的機關組織，常發生許多資訊的病態現象。機關 組織常常藏住真正的問題不願洩漏，此與有效的認定問題顯然是不一致的。 二、意識形態 所謂意識形態指組織成員所擁有的信念系統。其危險是意識形態可能變成真 正經驗及具體事實的一項過濾器，使真正的事實無從展現。心理學家把這種情形 叫做「認知失調」。 三、無知 一個人對自己無知的無知也是錯誤訊息的來源之一。 四、超載 有時決策者桌上會堆滿混淆不清的資訊，結果可能會掛一漏萬，遺漏真正重 要且深具價值的資訊。
五、干擾 就溝通理論來說，同一件原始訊息，因在傳遞過程中，被加進許多干擾因素， 因此到達收受者手中後，訊息可能完全變樣。 六、落差 指我們開始收到某一情勢的新訊息，與我們開始依照此新情勢採取行動，二 者所涵蓋的時間。 七、迴避 決策者有時會設法迴避某些問題，因為這些讓他們不愉快。 八、隱藏性問題 某些問題被良好的界定且被廣泛的認知，但實際上背後隱藏著更重要的一些 問題。 九、假性問題 所謂假性問題是不會引起真正損害的錯誤性問題。 因此本研究將探討在政策制定過程中，何人真正參與了政策的討論？又何者 制定了此項政策？此項政策回應了產業工作者及遊客的需求嗎？以及檢視決策 制定者在執行過程中理性與非理性的表現，並探討其對政策制定有何影響，及產 生的落差。
叁、政策執行分析
ㄧ、政策執行演進過程 就政策執行過程的論述，可分為三個角度：（一）由上而下觀點（二）由下 而上觀點（三）演進觀點，相關說明如下： 表 2-1 政策執行演進過程 政策執行的模式 第一代 第二代 第三代 執行力方向 向前推進 向後推進 整合政策執行的模式 第一代 第二代 第三代 理性程度 組織理性 計畫理性 動態 政策主導權 由上而下 由下而上 混合模式 上 級 長 官 與 下 級 單位的關係 上 級 政 策 制 定 者 明 確 定 義 政 策 目 標及規範，嚴密指 揮、監督執行者。 下 級 執 行 者 受 制 於層級節制，服從 長官命令。 上 級 長 官 為 輔 導 者，授權給中下階 層 的 行 政 人 員 自 由裁量。 除 了 上 下 層 級 的 互 動 之 內 在 因 素 外 ， 重 視 次 級 團 體、立法機關、利 益團體、私部門行 動者、資源分配、 法制、文化、社會 等外在因素，強調 各因素間的整合。 授 權 政 策 執 行 者 程度 少 多 混合 理論或實務 重視實務 （個案分析） 重視理論 （建立分析架構） 理論與實務並重 （長期、在不同時 間地點進行，藥驗 證假設） 適合的政策性質 管制性政策、重分 配政策 分配性政策、自我 管制性政策 混合 資料來源：吳少菁（2010），走入歷史的門牌號碼-台北市政府社會局福德平價住宅拆遷之獨居老 人安置歷程，中華大學行政管理學系研究所碩士班論文。 就本研究來說，本研究政策利害關係人係為執行與經營機關、輔導機關、地 方文化創意產業工作者及遊客。而本研究除了希望了解上下層級的互動之內在因 素外，也重視次級團體、利益團體、法制、文化、社會等外在因素，強調各因素
間的整合。因此，本研究擬以第三代政策執行之觀點進行研究，並以個體面向進 行分析。所謂個體面向分析，這是過去研究政策執行及其評估的重點，顧名思義， 它是較重視執行機構及其相關人員行為面向的考量，而相對地忽略了執行的社會 環境、理念意識、利益結構等的總體面向分析，在此提出與本研究相關的兩個理 論架構： 二、政策執行個體分析：Winter(1990)之「政策過程研究模式」 Winter 所提出的整合模式其理論背景是鑑於政策執行架構的多元途徑，進而 試圖予以整合，該理論包含了足以影響政策結果的變項，如圖 2-1 所示：（李允 傑、丘昌泰，2009：79） 圖 2-2 Winter 政策過程模式
資料來源：Winter,Soren,Integrating Imp lementation Research,1990﹔轉引自李允傑、丘昌泰，政 策執行與評估，2009：79 此模式強調不同的政策分析階段，各個相關人員組織的互動關係，從整個模 式來看，其自變項為規劃過程，包括衝突、因果理論、象徵性行動與注意力，中 介變項為執行過程，包括組織和組織間的執行、基層執行人員的行為以及標的團 體行為，依變項為執行結果，執行結果直接受到執行過程的影響，而政策規劃過 程也透過執行過程影響執行結果，茲分述如下：（李允傑、丘昌泰，2009：79-82） (一)因變項-執行結果
自變項
中介變項
依變項
政策規劃過程 衝突程度 因果理論 象徵性行動 注意力產出
結果
組織和組織間執行 基層官員 標的團體行為在執行研究中，想要明確的界定政策執行結果為成功與失敗其實是相當困難 的，Pressman 和 Wildavsky(1983)曾指出，在沒有確立目標的情況下，很難斷定 政策執行為成功或失敗，主要之因在於政策或方案目標及目的的確認基本上沒有 明確的準則可以遵循。然而 Winter(1990)提供了幾個可供評估的指標： 1、官方目標角度 直接將政策執行結果與官方目標相比較，衡量目標達成度是否達成預期的結 果。以苗栗縣大湖鄉發展休閒農業之政策來看，在 90 年 8 月經農委會酒莊評審 核定之後，於 90 年 12 月開始動工，並在 91 年 7 月取得財政部－酒製造業許可 執照，91 年 12 月 21 日正式對外營運。除成立農村休閒酒莊加速推動觀光休閒， 並動工興建草莓文化館，在 94 年初硬體設施建設完工，草莓文化館內將大湖多 年來對草莓的栽種心得、果園發展、人文史料等等這些大湖最珍貴的文化資產放 入草莓文化館中永久保存供國內的友人參酌，成為一座人文景觀與文化內涵的多 功能主題文化休閒園區。 為了使典型的農村轉型成多元化整體農業觀光休閒的目標，留住農村青年在地 發展，促使產業觀光，發揚鄉村文化，進而推廣成立酒莊，使其成為民眾休閒觀 光的新標的。大湖酒莊的設立結合泰安溫泉、薑麻園民宿等觀光果園和農特產品 等，建立全國唯一全年無休的整體農業觀光區域，配合行政院農業委員會、行政 院九二一震災災後重建委員會、苗栗縣政府、等先後輔導轉型。 而大湖草莓園區計畫政策主要目標是希望能吸引更多的遊客，次要的目標則 在於協助農會轉型。因此，苗栗大湖草莓園區結合草莓文化館，農村休閒酒莊及 整合週邊旅遊景點，成為草莓文化酒莊休閒園區，希望以創意產業之精神，為當 地造就休閒農業的新指標，使文化與產業相結合之永續經營。 但不可否認的，公共政策的目標很多都是抽象的，因為公共政策本身的專業 性與複雜性，所以目標的陳述通常不是很清楚，因此本研究將透過理論目標與官 方目標的結合，設計出適合本研究之評估指標，並加以評估﹔此外，官方目標經 常與實際目標有相當大的落差，對於本研究而言，官方目標的衡量價值仍嫌不 足，故須再對相關政策利害相關人做一評估。 2、政策利害關係人角度
將執行結果與那些在執行過程中擁有各種利益的不同行動者的利益互相比 較，只要政策執行結果讓多數的政策利害相關人得到好處，便是成功的政策執 行，反之，則為失敗的政策執行。從本研究之政策執行來看，政策利害相關人不 外乎有執行與經營機關、輔導機關、地方文化創意產業工作者及遊客。因此針對 本研究需要將針對相關政策制定者、政策執行者、經營機關、輔導機關、地方業 者及農民進行深度訪談，藉此了解政策利害關係人內心的感受和看法。 3、問題解決角度 將發生的社會問題與執行結果相比較，以問題解決與否做為政策成敗的標 準，就本研究之政策執行來說，苗栗縣大湖鄉發展休閒農業之政策不外乎希望能 帶動農業經濟，並把外來的觀光客能夠帶進來。最後，農會進行轉型。 (二)自變項-政策規劃過程 規劃過程對執行過程與結果的影響，可以從下列四項命題中加以觀察： 1、成功的政策執行與政策規劃階段的衝突成反比關係。衝突性越高的政策，由 於相關的政策利害關係人都必須投入妥協的過程，因此加深了政策本身的不確定 性，使失敗的可能性增加。 2、成功的政策執行與該政策奠基於有效因果理論的程度成正比關係。政策工具 與執行結果之間的因果關係越強，則政策決定就越可能受到支持，執行過程就越 順暢。 3、政策本身應讓執行者有投入該政策的現實理由。若政策的採納只是象徵性的 行動，則成功的政策執行將是不可能的。 4、成功的政策執行與規劃過程中受到支持者注意的程度成正比。政策規劃過程 中參與人數越多，參與時間越長，政策議程中互相爭議的議題越多，則政策執行 成功的機會就越大。 (三)中介變項-執行過程：組織與組織間的執行行為 每一政策都需要組織的參與，而政策執行相關組織之間的整合，包括如資 源、資訊與人員的合作是極為重要的，而欠缺協調行動則往往是政策執行失敗的 主要原因之一。換言之，在政策執行過程，雖然有從上而下、系統完整的執行系
統，如果事事都需要其他機關、單位或個人的同意才能貫徹，則政策的執行不可 能產生任何效果。 (四)中介變項-執行過程：基層官僚行為 根據 Lipsky(1980)的看法，基層官員才是真正的政策執行者，如果機關首長 未能將法律或計畫轉化為那些實際提供服務的基層官員所能確實執行的具體策 略，則所有的良法美意都將流於空談。由此可見基層官員的執行行為，乃是影響 政策執行成敗的關鍵，政策執行要成功，則必須注意基層官員的特性，如果工作 目標含糊、績效導向或成就目標不易測量等，以及其所可能採取的反制行為，如 保守主義、上有政策下有對策等，這些因素都會對政策執行的結果產生極大的阻 力。 (五)中介變項-執行過程：標的團體與社經環境 政策之標的團體，其人數多少與因政策執行而需要調適行為的程度，都會對 政策的成敗有所影響，政策涉及到的標的團體，其人數越少越肯定政策，則越有 可能動員政策支持來擁護政策，也較有可能達成政策目標，此外如果標的團體對 政府制定的法則或規定拒絕順服，或繼續以政府不期待的方式行動，則可能導致 政策失敗。 由上可知，在探究政策規劃到政策執行時，政策制定者的規劃、政策執行人 員的執行意向與執行人員和基層官員與標的團體的互動，為此模式的主要內涵， 因此作為本研究之參考理論之一。 三、政策執行總體分析：批判分析 所謂政策執行的總體構造考量，就字義而言，是指考慮政策執行時，應就總 體觀點，諸如國家運作基本原則(如它到底採行多元主義、統合主義或馬克思主 義)、利益結構、權力扭曲、階級意識與價值倫理等，來加以觀察，而非止於個 體面向的分析。（林鍾沂，1994：96）詳言之，也就是當我們從事圖書館活動政 策分析時，我們應就公共政策的運作，從大至國家的角色，小至執行人員的性格、 心理動機做一全面性的探索與觀察。其中如整個政治體制的基本運作為何？行政 組織的運作如何？將它運用到公共政策的規劃與設計及執行時，他和民眾的利益 表達有何關係？理性的界定標準為何？執行策略為何？何種政策較能反映社會
情境？基層執行人員的特性如何？
當我們在分析公共政策之際，如能採用總體層次的觀點，則我們比較不會囿 於公共政策本身及其若干相關的狹隘範圍(如行政運作等)，而可從大處著眼。學 者 Christopher Ham 和 Michael Hill 在 1984 年出版的《現在資本主義國家的政策 過程》便是採用此種「總體層次的分析」，而且他們也相信公共政策的分析若以 底下三個分析層次來進行較為周延：（林鍾沂，2001：384） （一）組織決策：在組織中決策制定的個體層次 （二）政策規劃的中程分析 （三）政治系統的總體分析：其中包括國家角色的檢視 嗣後，他們更指出惟有透過結合「系統分析」和「系統性的分析」兩者，才 能提供對政策行動的適當了解，並且掌握政策運作中是誰統治、有誰獲利的基本 問題。 而 J. K. Benson 和 C. J. Weitzel 更在 1985 年的《組織間政策分析的社會結構 與社會實踐》中指出政策執行的研究若僅止於分工、權力困境、協調、行為態度 等因素的考量，並不能看出問題的底蘊，因此他們主張應基於總體的社會構造， 採用辨證的途徑和政治經濟分析，來補充說明在資本主義運作下的組織間的政策 網路。甚至他們更進一步指出若僅止於組織運作現象的表面分析，頂多只能達成 控制、理性技術效率的目標，而忘懷了應致力於促成結構的必要改變，藉以達成 社會實踐的目的。因此過去的執行研究和組織分析是保守的，是重秩序的，而今 我們所需要的執行分析，是要重視整體環境系絡的影響，力求解放性的實踐。（林 鍾沂，2001：384-385） 就個體面向分析而言，它受到行為主義的影響較強調執行面向的行為考量， 希望將種種面向化為指標，以方便政策執行的經驗性衡量，並作為政策分析的解 釋。就總體層面分析而言，它受到後行為主義的影響，主張以倫理道德、利益結 構和理念意識來考量政策執行的問題。然而要建構一個完整的政策執行分析，個 體面向與整體層次分析應同時考量，不可偏廢。因此，本研究將從個體面向分析 苗栗縣大湖鄉發展休閒農業之政策的執行過程，整個組織的運作過程，以及基層 人員的執行，以瞭解苗栗縣大湖鄉發展休閒農業之政策執行帶來何種效益與限制
之處？並以個體面向分析為手段來評估總體面向的價值理念以及核心理念。
肆、政策執行評估
至於評估的過程，美國學者 Guba and Lincoln（1989）依據時間的演進分成 四大階段（林枝炳，2002：36-40），可由表 2-2 之內容來得知政策評估發展的 歷程，其說明如下： 一、第一代的評估強調「測量」（measurement）：一九一 O 年〜第二次世界大戰 期間 「政策評估即實驗室實驗」是第一代評估的特色，此時期的評估研究都是在 實驗室內完成的，舉凡智商、學習成效等的測量，皆是此時期評估研究的典型代 表。析言之，第一代評估的重點，側重在技術性測量工具的提供，且是以實驗室 內的實驗為主。此點也正是第一代評估的限制，即過份強調測量角色的扮演，極 易導致評估的無效率。 二、第二代的評估著重「描述」（description）：第二次世界大戰〜一九六三年 第二代評估除了仍維持測量的律性外，轉而著重描述功能的發揮，認為測量 只是評估的手段之一，評估者更應扮演描述者的角色。因此，第二代評估主張「政 策評估即實地實驗」，強調現實生活實地調查的重要性。 三、第三代的評估重視「判斷」（judgment）：一九六三年〜一九七五年 由於受到六Ｏ年代行為科學主義發展的影響，第二代描述功能取向的評估研 究深受質疑，強調價值判斷功能的第三代評估研究乃因而崛起。除了維持過去測 量、描述功能的評估特性外，第三代評估研究將重點置於社會公平性的議題上， 因此特別強調「評估者即判斷者」與「政策評估即社會實驗」的要求。
四、 第四 代的 評估 主張 「 建設 性的 評估 回應 」（ the responsive constructive evaluation）：一九七五年迄今
自一九七五年迄今第四代評估與前三代評估研究的最大差異處，在於前者重 視一套多元風貌的回應性評估方法與典範的建構。第四代評估認為以往評估過於 簡化科學與真實世界的因果關係，忽視了社會科學不易測量的特性。其次，傳統 評估過於強調調查研究中描述與判斷功能的結果，已無法滿足複雜且多元社會問
題的解決。在「政策評估即政策制訂」的主張下，第四代的評估研究著重概念性 認知與思考的探討，故特別著重政策利害關係人的內心感受，即利害關係人的 CCI 等回應性觀點的表達。易言之，第四代評估強調評估者應扮演問題建構者的 角色，透過與利害關係人的反覆論證、批判或分析的過程，建構利害關係人對問 題的共識。 表 2-2 政策評估研究演進表 第一代 第二代 第三代 第四代 主要 活動 測量 描述 判斷 協商 時間 二 十 世 紀 初 至 一 次 世 界 大 戰 後 一 次 世 界 大 戰 後至 1957 年 1957 蘇 聯 搶 先 發射人造 衛星 後 1980 年代以後 活動 實施 內涵 工具導向：運用 適 當 工 具 有 系 統 地 蒐 集 個 別 資料 目的導向：對已 執 行 之 政 策 的 方案，依預期的 特 定 目 的 描 述 其結果之優劣。 暫 時 性 的 決 策 導向：依被評估 者 之 內 在 本 質、外在前因後 果 兩 種 價 值 求 判 斷 被 評 估 者 之良窳。強調判 斷 乃 評 估 不 可 或缺的一部分。 整 合 性 的 決 策 導向：考慮到人 類全體，並綜合 考量政治的、社 會的、文化的和 前 因 後 果 相 關 之所有因素。強 調 結 合 評 估 者 和 利 害 關 係 人，並在彼此互 動 中 進 行 評 估。重視評估的 公平與公正性。 評估 者的 角色 技術人員 描述者 判斷者 技術人員、描述 者、判斷者、調停 者、協力者、變革 推動者
而苗栗縣大湖鄉發展休閒農業之政策發展過程來看，地方政府是扮演著輔導 的角色，強調地方自主性與主體性，因此，政策執行之相關看法與認知，應以基 層執行者為主，畢竟政策規劃與執行是由地方農會所主導，其民間機關團體成為 政策發展與執行之關鍵；因此，在參考政策評估的發展歷程後，本研究認為在檢 視政策執行時，應著重在建設性的評估回應，並從單面思考的角度跳脫出來，除 對政策過程之內外環境加以評估分析外，應再加入相關政策制定者、政策執行 者、經營機關、輔導機關、地方業者及文化創意產業工作者進行深度訪談，藉此 了解政策利害關係人內心的感受和看法，並透過相關受訪者的反覆論證、批判或 分析的過程，建構出對問題的共識而完成政策評估。因此本研究採取以下兩種評 估方法加以分析：利害關係人評估與批判評估。 一、利害關係人評估 根據政策學者 Willian N. Dunn(1994)的看法，政策系統包括三種要素：政策 利害關係人、政策環境與公共政策。其中政策利害關係人的型態會影響政策問題 的意義與範疇、政策方案的設計與解決，因而必須重視此一因素在政策系統中所 扮演的角色。Willian N. Dunn 認為：政策利害關係人是指受到政府政策影響或影 響公共政策，對政策下了「賭注」的個人或團體，如政府官員、公民團體、勞工 聯盟、政黨、民選首長，乃至於政策分析家皆是。而本研究之政策利害關係人則 有相關政策制定者、政策執行者、經營機關及輔導機關等皆是。 因此本研究希望透過下列設計，瞭解各利害關係人的想法，以達到政策評估 的目的： （一）了解各利害關係人之感受，而不是以自己的感覺或是某些團體(如中央政 府組織)的標準來控制政策評估。 （二）依不同的使用者設計不同的評估研究，從設計題目中得知政策利害關係的 需求。 （三）將不同使用者的價值和資訊的優先順序與已有系統的排列與涵蓋，使每個 成員或團體能夠了解他人的政策目標和價值進而達到政策學習。 二、批判評估 所謂批判評估，是指針對政策行動的價值和政策的成敗，透過一系列論證來
做廣泛而審慎的判斷與分析。意即就整個政策目標做合理性、正當性、公道性提 出深入的檢討和有利的論證，以期國家能因推斷「正確的」政策而實現「正確的」 目標。就苗栗縣大湖鄉發展休閒農業之政策之官方目標而言，不外乎是希望能吸 引更多的遊客，次要的目標則在於協助農會轉型。因此，苗栗大湖草莓園區結合 草莓文化館，農村休閒酒莊及整合週邊旅遊景點，成為草莓文化酒莊休閒園區， 希望以創意產業之精神，為當地造就休閒農業的新指標，使文化與產業相結合之 永續經營。 然而，過去的政策評估僅圍繞於政策達成目標的效能、效率和管理的可行 性，其實這僅履行了一半，至於另一半，應再深入評估目標本身，就目標為什麼 會被採用並加以有力的辯護，讓被評估的政策不但反映了人們的需求，而且被認 為是公道與合理的，甚至更能照顧到社會上弱勢團體或族群，如此的評估工作才 算是完整。
第三節 評估標準之選擇
有關評估指標方面，國外學者主張之政策評估指標如下表所示： 表 2-3 國內外學者主張政策評估指標一覽表 研究者 年代 論著 政策評估指標 Suchman, E. A. 1967 Evaluation Research ： Principles and Practice in Public in Public Service＆ Action Program 評估研究: 公共服務與公共行動計畫 的原則與實踐 投入(effort)、 效率(efficiency)、 績效(performance)、 充分(adequacy)、 過程(process) Poister, T. H. 1978Public Program Analysis： Applied Research Method 公共計劃分析: 應用研究方法 效能(effectiveness)、 效率(efficiency)、 適切(appropriateness)、 充分(adequacy)、 公平(equity)、 回應(responsiveness) Sabatier, Paul A. and Daniel Mazmanin 1979 The Implementation of Regulatory Policy ： a Framework of analysis 規範性政策的執行力，一 個架構分析 問題可處置性(tractability of the problem)、 法令規章執行能力 (ability of the statute implementation)、 影響執行的非法規變項 (non-statutory variables
affecting implementation)
Nakamura, R. T. and
Smallwood F.
1980
The Politics of Policy Implementation 政策執行的政治學 政策目標達成度(policy goal attainment)、 效率(efficiency)、 顧客支持度(clientele constituency)、 顧客回應性(clientele responsiveness)、 系統持續性 (system naintenance) Starling,Grover 1988
Strategies for Policy Making 政策決定的策略 產出(output)、 外部性(externalities)、 效率(efficiency)、 策略(strategy)、 順服(compliance)、 公平(justice)、 介 入 效 果 (intervention effect) Daft,Richard L. 1990
Organization theory and design 組織理論與設計 效能(effectiveness)、 效率(efficiency)、 適切性(appropriateness)、 產出(output)
Dunn,William N. 1994 Public Policy Analysis: An Introduction
公共政策分析:簡介 效率(efficiency)、 充分(adequacy)、 適切性(appropriateness)、 公平性(equity)、 回應性(responsiveness) Vedung,Evert 1997
Public Policy and Program Evaluation 公共政策與計劃的評估 效能(effectiveness)、 效率(efficiency)、 生產力(productivity)、 成本效益(cost-benefit)、 成本效能 (cost- effectiveness) Owen,John M. and Patricia J. Rogers 1999 Program Evaluatio-Form and Approaches 計畫的評估形式與取向 效用性(utility)、 可能性(feasibility)、 適當性(propriety)、 正確性(accuracy) 資料來源：作者自製 從上述評估指標的歸納不難發現大多數學者集中在以下兩方面： 一、目標達成度：相關指標如效率、效能、公平、充分、充足等。 二、顧客支持度：相關指標如顧客滿意度、回應性、外部性、順服性等。 而大湖草莓農業政策主要目標是希望能吸引更多的遊客，次要的目標則在於 協助農會轉型。因此，苗栗大湖草莓園區結合草莓文化館，農村休閒酒莊及整合 週邊旅遊景點，成為草莓文化酒莊休閒園區，希望以創意產業之精神，為當地造 就休閒農業的新指標，使文化與產業相結合之永續經營。 因此針對本研究之需要，在整合官方目標、檢視各方學者所強調的評估指標
