研究背景與動機

第一節 研究背景與動機

自 1970 年代末起，由於全球化衝擊，造成過去的經濟、產業、區域發展等 政策失敗，一種不同以往運用全國一致經濟政策之做法「地方經濟發展」逐漸形 成，其強調地方異質性、透過公私合作，致力於地方經濟成長、生活品質追求與 失業問題解決，並著重地方產業多樣性、重視人才培訓，已成為各國政府近年來 促進地方經濟之凝聚，尋求適合地方發展之產業，作為達到促進經濟成長、生活 品質提升、就業機會增加等目的的策略（江彩禎，2002）。

在我國，「社區發展」此一名詞已推行近 40 年，依照聯合國的解釋係指「人 民與政府機關協同改善社區的經濟、社會及文化情況，把這些社區與整個國家的 生活合為一體，使他們能對國家的進步有充分貢獻的一種程序」。其乃是第二次 世界大戰後由聯合國所提倡的一項世界性運動（劉脩如，1986：405）希冀透過 政府機關及地方機構之合作以大型聯合行動協助開發中國家經濟及社會成長。在 聯合國積極的推動下，「社區發展」已成為世界各國普遍採行，用以促進國家邁 向進步的社會工作方法。我國亦於 1965 年經行政院正式頒布「民生主義現階段 社會政策」中確立社區發展在社會政策中的地位，並積極展開相關建設。

近幾年隨著國民所得與休閒消費提昇，各地方政府衡量本身資源與特質，紛 紛致力於區域內觀光產業的開發，希望能藉此振興區域，帶動地方經濟發展，並 達發展（謝淑芬，2005）。加上近年來，政府大力提倡「一鄉鎮一景觀一特產」

觀念，希望透過地方性產業活動來結合當地文化特色，以保留逐漸式微的傳統產 業，並養成愛鄉愛土的情操，地方產業的永續經營已成為重要的政策之一。莊淑 姿（2001）指出在資本主義社會中，隨著大眾休閒時代的來臨，休閒從個人行為 轉變成社會集體層次的現象，因應人們在觀光遊憩上的需求帶動地方經濟，滋養 地方特色，促使地方發展，如何有效的發展產業觀光，如今已成為地方發展重要 之決策。

然而在國家一系列相關文化政策的推行之下，全國各地皆積極找尋具有地方

文化特色之產業；而苗栗縣大湖鄉一向有「草莓王國」之美譽，雖然草莓早在 1958 年引進大湖，但是較為普遍種植則是在 1981 年以後，爾後，草莓的種植幅 員便與日俱增。草莓種植面積從最初的數公頃，增加到 1977 年的 50 公頃，75 年 則達到 130 公頃之多（大湖鄉誌編纂委員會，1999：525）。而自 1997 年到 95 年 這段期間，大湖鄉草莓的栽培面積在這近十年逐年不斷增加，由 305 公頃漸增 至 371 公頃（朱亭錚，2006：69）。由此可見形塑大湖鄉產業地景之核心，非草 莓莫屬。苗栗以農業立縣，在台灣加入世界貿易組織（WTO）後，農業產業將 面臨衝擊，有許多農業人口生計受到影響，而文化與觀光將是傳統農業轉型的方 向之一。2001 年 8 月，經農委會酒莊評審核定之後，於 12 月開始動工，並於 2002 年 7 月取得財政部－酒製造業許可執照，同年 12 月 21 日正式對外營運。除成立 農村休閒酒莊積極推動觀光休閒外，並動工興建草莓文化館，於 94 年初硬體設 施建設完工，草莓文化館內將大湖鄉多年來對草莓的栽種心得、人文史料、果園 發展等等最珍貴的文化資產放入草莓文化館中永久保存以供遊客參酌，成為一座 具有人文景觀與文化內涵的多功能主題文化休閒園區。因此，苗栗縣大湖鄉休閒 農業政策發展，於焉產生，而今（2011）年正屆滿 10 年，其執行過程與結果值 得作一深入探討。因此，本研究個案以苗栗大湖鄉為研究主體，從其主要政策目 的來看，選擇傳統休閒農業發展為研究方向，因而挑選苗栗大湖草莓園區為個案 研究對象。

另外，就政策執行來看，可分為三個角度：（一）由上而下觀點（二）由下 而上觀點（三）演進觀點，第一代強調上級政策制定者明確定義政策目標及規範，

嚴密指揮、監督執行者。下級執行者受制於層級節制，服從長官命令；第二代強 調上級長官為輔導者，授權給中下階層的行政人員自由裁量；第三代說明除了上 下層級的互動之內在因素外，重視次級團體、立法機關、利益團體、私部門行動 者、資源分配、法制、文化、社會等外在因素，強調各因素間的整合。而由苗栗 縣大湖鄉發展休閒農業之政策發展過程來看，地方政府是扮演著輔導的角色，強 調地方自主性與主體性，政策規劃與執行是由地方農會所主導，其民間機關團體 成為政策發展與執行之關鍵。因此，本研究採用第三代政策執行角度進行研究。

最後，就評估而言，第一代的評估重點，側重在技術性測量工具的提供，且 是以實驗室內的實驗為主。此點也正是第一代評估的限制，即過份強調測量角色

的扮演，極易導致評估的無效率；而第二代的評估著重「描述」，亦即著重描述 功能的發揮，認為測量只是評估的手段之一，評估者更應扮演描述者的角色。因 此，第二代評估主張「政策評估即實地實驗」，強調現實生活實地調查的重要性；

而第三代的評估重視「判斷」，重點置於社會公平性的議題上，因此特別強調「評 估者即判斷者」與「政策評估即社會實驗」的要求。政策評估的過程是個非常複 雜的過程 , 必須圍繞著公共策及其活動全過程的各個環節的結果的價值進行評 估，然而學者對於評估指標之見解大相逕庭，因此在整合官方目標、檢視各方學 者所強調的評估指標後，擷取適合本研究之評估指標，計有：效率性、效能性、

回應性及充分性。希望藉由效率性指標，了解苗栗縣大湖鄉發展休閒農業政策之 執行是否達到其目的並提高顧客到此觀光的次數，這些都將反應其效率性；藉由 效能性指標，了解苗栗縣大湖鄉發展休閒農業政策之執行是否達到其目的：能帶 動農業經濟整個輔導起來，休閒能夠帶動起來，農村經濟能夠繁榮？把外來的觀 光客能夠帶進來？藉由回應性指標，了解該政策的規劃與實施是否對農業經濟進 行輔導？其次，是否協助農會轉型？再其次，大湖草莓園觀光政策執行方面相關 配套措施上面是否完善？最後藉由充分性指標，以了解該政策在規劃層面是否周 延？其政策利害關係人皆受益了嗎？

總之，本研究係以檢視政策制定者之規劃及政策執行者之推行為主，希以苗 栗大湖草莓園區為個案研究，藉由利害關係人不同意見之發現，對當前苗栗縣大 湖鄉發展休閒農業之政策執行方向給予相關建議，此乃本研究動機。