第四章 四加一政策分析
第一節 效能性
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第四章 四加一政策分析
本研究欲瞭解政府政策執行之後，各利害關係人對於四加一政策的看法及意 見；因此，透過與政策利害關係人面對面地談話，並將蒐集的資料，分析、彙整 之後，作為評估、衡量該政策之依據。本章架構係以選取的效能性、充分性、回 應性、適當性及可行性等五項評估指標，作為各章節的討論主軸，再配合與受訪 者之訪談內容，細細分析「四加一政策」於這些面向，將可能產生哪些問題以及 影響。
第一節 效能性
本研究的效能性，係指於現行的四加一政策之中，政策的推行與實施，是否 有達成該政策所預計的政策目標。該政策共有三個政策目標，包含：(一)期望藉 由四加一政策來帶動有機產業的興起，並進一步使有機農友擁有更穩定的銷售通 路跟收入；(二)利用四加一政策的機制來把關新北市國中小孩童的營養午餐品質，
令孩子能健康地成長；(三)期待我國未來的農地能以非汙染的方式進行耕作，創 造永續經營的耕地環境。因此，針對以上的政策目標，將以「政策執行成效」以 及「政策之附加價值」兩大層面來檢視目標之達成程度。
壹、 政策執行成效
政策執行成效，主要是依據政府目前的作為，共可分為「穩定的有機農業銷 售通路」、「積極推廣有機農業」以及「把關校園營養午餐之食品安全」三個部分 來探討。
一、 穩定的有機農業銷售通路
1. 建置完善的有機農業之銷售管道
新北市政府推行四加一政策的初衷，乃是基於農友長期存在有機蔬菜銷 售量不穩定的問題，而政府期望能協助農友們解決有機蔬菜供應量、銷售通 路等困境；因此，打開有機農業的市場、給予農友們一個穩定的通路與平台，
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則是新北市政府之首要任務。政策初期，新北市政府農業局積極至全台尋找 有機蔬菜菜源，制訂完善的政策流程與契約，更向農友們大力推薦政策之中 所帶來的益處，例如：簽訂契約後，可擁有穩定的收益和固定的供應量，驅 使有機農友們因這些誘因對加入政策的意願更加提高。一開始，農友們對政 策是否能持續、永久地經營，抱持很大的疑慮和觀望態度，並不輕易的加入 其中，畢竟有機農業的投入成本是相當大的，例如D1、D2 與 D3 受訪者則 在訪談中表示，他們對政策其實是相當擔心和不安的，雖然有看見政策帶來 的商機，但仍害怕在購入種植有機蔬菜的機械設備，或是投入大量的資金、
成本之後，倘若遭遇政策停擺之類的狀況，其心血則將付之一炬。
「我們農民會比較擔心、有點不太願意跨進來有機產業或政策之 中，其中一個原因就是，覺得這東西可能做不久，政策有可能會 隨著政黨輪替一起下台；像我現在也會擔心我已經擴地種植了，
要是沒了，不知道要怎麼辦。」(D3：1438-1442)
然而，政府機關即使明白農友們的不安與不看好，但也瞭解政策的推行 是勢在必行，在訪談 A 和 C 受訪者的過程中，兩位受訪者皆表示，政策初 期的建置平台與媒合管道，是整體政策最為痛苦、也最為關鍵的階段。民國 100 年政策起步時，尋找穩定的有機蔬菜來源為政策之第一要件，由於新北 市的農地所種植出來的有機蔬菜量，並不足以供應全新北市的需求量，因此 新北市政府農業局必須去全台灣尋找蔬菜。所採行的作法是：(1)尋找各地 有機農友進行蔬菜抽樣與檢驗，進一步瞭解農友們的有機蔬菜是否真的安全、
有機；(2)多加認識有機農友，一邊博感情一邊順道推廣政策，更藉由有機 農友們之間消息的散播，讓其他農友們提升加入政策的意願。C 受訪者認為 與農友們接觸，有另一個更重要的意義存在，即是輔導農友，有時農友所種 植出來的蔬菜可能被驗出不合格，此時農友就會被停止送菜至學校，然而政 府並不會就此放棄該農友，而是會進一步去瞭解事情的緣由，並且解決農友
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所遭遇的困境，直到未來能再次回到政策的平台之中。
「一般縣市政府遇到不合格，就是發公文告知、停菜就不會再管，
可是我們會去農場看農友、想辦法讓他再恢復。」(C：660-661)
「你可能花十到三十年，才有辦法培育出一個有機農友，但要摧 毀他只要一個化學不合格，罰完、停菜不理他，他就可能倒了，
這真的很可惜。」(C：690-692)
就如同 C 受訪者所談論的，四加一政策能被順利地推行成功，是相當 重要且受政府所期待的，但政府所真正看重的事物，並非是這短期的政策目 標，而是有機農業該如何能永續地發展。例如，政府接洽農友時，可藉由緩 慢輔導農友轉型的方式，係指讓一般農友先轉型成有政府標章的吉園圃農友，
之後再更進一步轉成有機農友，而不是讓一般農友直接進到有機農業之中，
這樣失敗的風險過大，且容易產生挫折感；由此可知，要設立一個較為完善 的機制和平台，其後續的輔導措施亦是一個重要的環節。此外，當政府成功 尋得穩定的蔬菜供應來源時，在與學校的媒合管道階段，B2 受訪者則表示，
學校的配合度是相當高的，若是於合作期間，與農友有任何蔬菜的問題，也 會及時透過各局處反應，雖然一來一往的溝通是繁瑣且辛苦的，但最終大致 皆能被順利地解決。
2. 四加一政策之有機農友戶數逐漸增加
在訪談機關受訪者時可以發現，對比於農友們的擔憂，政府單位的受訪 者對政策大多有著相當高的信心程度；例如A、B1、B2 及 C 受訪者大致都 表示，政策隨著政府積極地的推動、宣導後，不論是加入政策之中的學校或 農友數量，其實都有逐漸增加的趨勢。在政策一開始推行的時候，由於有機 蔬菜的供給量並不穩定，所以需求量也需要控制，是採供給量配合需求量，
學校是從三間、六間、九間慢慢增加的；而當新北市共計286 所的國中小學，
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皆加入四加一政策時，一週三十三噸的蔬菜量，使策略改成以需求量帶動供 給量。四位受訪者亦提及，其實農友們加入政策之後所帶來的效益很好，例 如銷售固定產量的蔬菜、擁有穩定的經濟來源，及生活品質提升等，而這些 亦是全台各地有機農友們，看見政策執行後的穩定度、需求量及益處等，積 極轉型成有機農友或加入四加一政策的理由之一，且不論是每年投入有機農 業市場的農友，或是與政府簽約的有機農友戶數，據受訪者表示皆有明顯增 加數值的跡象。
「這政策，不管是與農友簽約的戶數或是耕地面積數，數字都是 逐年上升的。」(B2：70-71)
「此外，一個禮拜要提供三十三噸的有機蔬菜給新北市國中小學，
對農友們來說，是固定的來源，也是一種保障，有穩定收入，生 活品質會更好，就更願意去推廣有機農業。」(B2：40-44)
依據農委會針對有機產業所進行的調查，數據顯示從民國100 年開始至 今，全台灣加入或轉型成有機農業的農友數量確實有逐年提升的趨勢。於表 4 中，可以發現在民國 94 年，一開始有機農友有減少的跡象，之後雖增加 數目並不多，卻仍以相當緩慢的速度增加，而至民國100 年時，有機農友增 加的數目更是到達十年間的最高峰，一年共增加了兩百一十一戶之多，民國 103 年，新北市的四加一政策上路之後，該年亦多增加了約一百五十戶左右。
歷年有機蔬菜戶數統計，詳如表 4。
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約的戶數持續增加，抑或是農友轉型、加入有機農業的數目提升，皆是政策 明顯的成果之一。
二、 積極推廣有機農業 1. 政策之能見度提升
新北市政府是全台最早開始推有機蔬菜與學校營養午餐合作計畫的城 市與機關，在民國100 年起，開始推「每週可食一日有機蔬菜」計畫，直到 民國103 年更正式執行「四加一政策」，一週四日吃吉園圃蔬菜、一日吃有 機蔬菜的計畫；雖然該政策將全新北市的國中小學皆納入，每週食用量大但 卻不曾出現過供應量不足的情況，因此執行之後，其他縣市則開始出現政策 學習與移植的現象。於訪談中，例如 A 受訪者提到，台北市政府其實很早 就看見新北市政府的作為和成效，並有請相關局處前來學習與討論，期望該 政策可透過學習，移植至台北市實施，雖然台北市政府評估之後，認為有推 行上的困難，就取消該想法並打退堂鼓了，但在桃園市則為完全不同的結果；
桃園市與台北市一樣看見了新北市四加一政策的運作模式，也相當地感興趣，
因此前來與新北市政府學習、探討，然目前桃園市已發展成「三加二政策」， 採吃三天有機蔬菜、兩天吃吉園圃蔬菜的形式。如 C 受訪者就提到，新北 市政府當初除了想嘗試北北基一同合作之外，更額外協助桃園市政策的推動，
主動擔起輔導桃園市該政策的重擔：
「當初我們其實想走北北基整個大台北地區生活圈的理念，那桃 園市也是我們有輔導他們，像他們現在是走三加二政策，不過量 一定是有評估過可以才做的。」(C：994-995)
可喜的是，新北市不只成功地輔導桃園市將該政策推起，更讓桃 園市從四加一政策走到三加二政策；然而，較為可惜的是，北北基跨 區式的合作計畫，後來並沒有成型，新北市政府雖無法將政策拓展至 北部三區，卻依舊獨自發展的很好。
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2. 全國有機蔬菜耕地面積增多
有機農業雖然在民國75 年開始引進台灣，但在過去也一直沒有一定程
有機農業雖然在民國75 年開始引進台灣，但在過去也一直沒有一定程