新北市「四加一安心蔬菜營養午餐計畫」之政策評估─利害關係人的觀點 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系研究所碩士學位論文. 新北市「四加一安心蔬菜營養午餐計畫」之政策評估─利害關係人的觀點政治. 大. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：顏良恭博士. 研究生：張靜茹撰. 中華民國一百零六年八月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝誌碩士生涯，就像是一場看不見盡頭的接力賽，一關接過一關，一個接著一個，咬著牙持續地跑下去，直到獲勝的那一刻；而你們這些我所信任的夥伴，有了你們，我才能在這場賽事中出場並參與其中的酸甜苦辣。現今，我只是跑完我的棒次，我不是先下車，我正等著和你們一起迎向最後的勝利，我看著你為我們的勝利而努力，我會等你抵達終點，這樣才能一起舉起這座冠軍獎杯，加油，夥伴！記得，這是一場屬於我們的接力賽！要大家一起在終點，我們才能獲勝，我還在幫你加油著，等著你們讓這場接力賽畫下完美的句點，等著你們讓我的碩士生涯可以完整！讀碩士學位的這趟旅程，說長也不如讀大學那般長，但說短也似乎無時光飛逝般快速，老實說，於讀書的二十幾年間，碩士生涯是我過得最充實、最開心的一個階段了，有被報告追到幾夜無眠、有被研討會練到一張招牌笑臉、有被論文逼到一週趕出三十幾面、有被露營出遊 HIGH 到一夜睜眼。有人說明明努力一下. 政治大應該就可以兩年畢業了吧，為什麼要拖到三年，但我想說的是，這三年我得到很立多也學到很多，待人處事的圓融、一起淋雨的友誼、一起奮戰的會議，以及一同. ‧ 國. 學. 歡樂的出遊等，我覺得十分值得，再來一次我仍會做一樣的選擇。照慣例，差不多該開始感謝各位了，好想一句「要謝的人太多，那就謝天吧」. ‧. 做結尾，但這樣大概會被殺掉吧。首先，當然還是要最最感謝我的父母，讓我無後顧之憂地一直往上讀，也從不給我壓力和負擔，還會時時資助我，沒有你們也就沒有我，也要謝謝世界上最疼我的姊姊，有妳我才能一年出國兩次、吃好穿好，簡直再造父母來著，我最愛你們了，謝謝你們投資我這支不知是不是績優股的股票，現在我要開始漲股票了，請期待分紅吧！謝謝我的指導教授顏老師，謝謝您一直很包容我常常任性的要求，不管是在論文上或是 TA 課上，也都很照顧我、很疼我，就像個集嚴父慈母於一身的長輩，讓我能順利完成我的論文，是我的學習糧食亦是我的知識寶庫。謝謝認識快十年的小李老師，一直長久以來給我的鼓. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 勵和支持，總在我迷失道路的時候對我伸出援手，時而鼓勵安慰，時而指責開導，是我的亦師亦友，是我的航行燈塔，照亮我走向更為光明的道路，愛你以及謝謝您！碩士班的夥伴們，有好多好多我想感謝的好朋友，也許我無法一一向每一位感謝，但記住我還記得你們，心中還是有你的。謝謝最逗趣的安海飛輪之明倫，常常聽我訴苦，雖然絕大部分都是我聽妳講，哈哈，認識妳真的蠻開心的，無論什麼聚會永遠都離不開妳的話題，妳看我們多愛妳。謝謝我的枕邊人思涵，謝謝妳耐著性子認識最內心的我，開發波濤洶湧的我，讓我跟妳這 PPT 大師、辦活動超強、什麼都最罩的女人，睡在一起，妳是個溫柔又懂事的人，未來希望妳都能交一些像我們這些不會佔妳便宜又愛妳的好友喔。謝謝文青品諭，謝謝妳常常在適當的地方補槍，補的超好，又會常常適時地拯救夥伴，很會觀察人、體恤人，男友力 UPUP，是個充滿祕密的神祕女人，也是個不可或缺的好友，謝謝妳跟我.

(4) 當朋友。謝謝好媽咪莞婷，最照顧我們、最疼我們，莫過於妳了，人好到常常被欺負，讓我們氣得直跳腳呢，但妳的善良與幫助，我會一直謹記在心喔，感謝碩士能遇到像妳這樣的好朋友。謝謝威志常常很罩，謝謝你在班遊爬山的時候，幫助身體不舒服的我，讓我從此對你是既尊敬、感恩又欽佩。謝謝婉晴，謝謝在撰寫論文的過程中，時不時會交換一下情報，也謝謝我們這三年一同出遊、一起吃喝玩樂的時光。謝謝銘澤、宏暐、正源，有公務員同學 94 屌，也謝謝一起遊玩的旅程。謝謝盈霖、冠翰這對夫婦，讓我碩士生涯充滿歡樂，下次去台中請務必一定要賞臉陪遊喔。謝謝即使已經畢業仍相當照顧我的千文學長，謝謝你常常給我鼓勵，謝謝你真心疼我，在碩士過程能不迷惘地一路走下去，都要感謝你的金玉良言。謝謝怡樺學姊，謝謝妳在 TA 的合作過程中，一直很罩、很疼我，除了讓我工作輕鬆愉快之外，也常常給我很多有用的建議，能認識學姊妳，真的是我的榮幸，太感謝妳了！謝謝承訓學長，從我進到政大就一直很照顧我，之後成為同門子弟時，更是疼愛有加，謝謝學長一直以來的支持和鼓勵。謝謝我最要好、最知心的朋友校長，謝謝妳在我辛苦的時候，支持我、安慰. 政治大我，聽我訴苦、陪我吃飯、一起玩樂，讓我的人生因為有妳而不孤單，未來還要立一直一直走下去，當一輩子的知心好姊妹喔，愛妳！謝謝我前室友又萱，謝謝妳. ‧ 國. 學. 過去兩年的鼓勵和照顧，我終於跟上妳的腳步了。謝謝那些一直在背後鼓勵我、支持我的夥伴、朋友、姊妹、學長姊、學弟妹們，有妳們，我的人生才完整，感. ‧. 謝你們！最後，我想謝謝我自己，謝謝妳直到最後都沒有放棄，謝謝妳堅持下去，謝謝妳終於完成了，妳辛苦了！順道一提，我覺得碩士寫論文的過程中，充滿了艱辛和困境，絕對不是外人所想的毫無困難、十分順遂喔，啾咪！張靜茹 2017.09.06 筆. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(5) 摘要近年來我國因為食安風暴，使得民眾人心惶惶，然隨著國人生活品質的提高，以及對食品安全的重視度提升，有機農業亦有越來越被重視之趨勢；因此，新北市政府也開始著手推廣有機農業，並期望將之發揚光大並推往永續發展的方向。「四加一安心蔬菜營養午餐計畫」政策，乃是新北市政府透過國中小學之營養午餐和有機農業進行結合，利用廣大的營養午餐需求量，來拓展有機農業的供給平台。本研究的研究目的，乃是想瞭解四加一政策的執行成效如何，以及該政策是否有可以再改進的地方，並期望以訪談內容歸納、彙整之後，回饋給政府和政策. 政治大能性」、「充分性」、「回應性」立、「適當性」與「可行性」等五個指標，作為衡量該利害關係人；因此，本研究透過該政策的利害關係人之觀點，並以所選取的「效. ‧ 國. 學. 政策整體成效之基準。此外，本研究透過深度訪談法，共訪談了十二位受訪者，其中包含：新北市農業局、新北市教育局、新北市果菜公司、學校、農友及家長. ‧. 等六類政策利害關係人。. sit. y. Nat. 本研究之發現，大致是依據上述五個評估面向來分析內涵，其中包含：四加. al. er. io. 一政策對「推廣有機農業」和「為校園食安把關」有一定的幫助和成果，但在「建. v. n. 立永續經營之耕地環境」較無實際成效可循；政策的運輸機制、媒合制度和補助. Ch. engchi. i n U. 措施，可更加完善其內容等。而在政策永續發展的相關建議，則有：可透過提倡新教育理念，達到有機農業朝永續發展的方向推進；藉由提高投入有機農業的誘因，以利產能的增加；籌辦有機農業市集，以利有機產業的推廣等。最後的後續建議，本研究由於只透過深度訪談來分析四加一政策，因此未來可針對四加一政策之利害關係人，進行相關的問卷調查，使政策成效和受訪者觀點，得以被驗證；另外，更可對於桃園市所發展的三加二政策進行相關的比較研究，藉以瞭解該縣市是否有值得新北市政府未來多加學習、借鏡的地方，以利未來四加一政策發展、改進的更加完善。關鍵字：政策評估、政策利害關係人、有機農業.

(6) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(7) 目錄第一章. 緒論 ............................................................................................................. 1. 第一節. 研究背景與動機 ...................................................................................... 1. 第二節. 研究目的與問題 ...................................................................................... 2. 第三節. 名詞界定 .................................................................................................. 3. 第二章第一節第二節. 文獻回顧 ..................................................................................................... 7. 政治大「四加一心蔬菜營養午餐計畫」政策相關文獻 ................................ 17 立「四加一安心蔬菜營養午餐計畫」政策介紹 ...................................... 7. 政策評估 ................................................................................................ 23. 第四節. 研究架構 ................................................................................................ 35. ‧ 國. ‧. 研究設計 ................................................................................................... 37. y. Nat. sit. 第三章. 學. 第三節. 第二節. 研究流程 ................................................................................................ 40. 第三節. 資料處理與分析 .................................................................................... 42. n. 第四章. al. er. 研究方法 ................................................................................................ 37. io. 第一節. Ch. engchi. i n U. v. 四加一政策分析 ....................................................................................... 43. 第一節. 效能性 .................................................................................................... 43. 第二節. 充分性 .................................................................................................... 58. 第三節. 回應性 .................................................................................................... 64. 第四節. 適當性 .................................................................................................... 70. 第五節. 可行性 .................................................................................................... 73. 第五章. 結論與建議 ............................................................................................... 77 I.

(8) 第一節. 研究發現 ................................................................................................ 78. 第二節. 研究限制 ................................................................................................ 87. 第三節. 後續研究建議 ........................................................................................ 87. 參考文獻...................................................................................................................... 89 附錄訪談提綱 ........................................................................................................... 95. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(9) 表次表 1 近十年營養午餐相關文獻 ................................................................................ 20 表 2 第四代政策評估相關之研究 ............................................................................ 27 表 3 受訪者相關資訊 ................................................................................................ 39 表 5 歷年有機蔬菜戶數統計 .................................................................................... 47 表 6 歷年有機蔬菜耕作面積統計 ............................................................................ 50. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i n U. v.

(10) 圖次圖 1「四加一政策」發展情形 ................................................................................. 10 圖 2 新北市營養午餐供應模式 ................................................................................ 14 圖 3 有機驗證流程 .................................................................................................... 16 圖 4 本研究架構資料來源：作者自繪 .................................................................. 35 圖 5 本研究流程圖 .................................................................................................... 41. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(11) 第一章第一節. 緒論. 研究背景與動機. 農業對於台灣而言，一直是不可或缺的產業之一，而在過去的農業社會中，為了要使農作物可以長得漂亮又無蟲害，總習慣使用農藥與化學肥料來增強作物的生長，以及抑制其相關病蟲害；然而，這些農藥或化學物殘留於食品且被食用之後，長期下來對人體難保不會產生影響，此外對於土壤更是一種不環保、無法永續發展的侵害。因此，在民國 75 年左右，我國便開始引進有機農業技術，這. 治政是一種對環境友善的耕種方式，除了可以使農產品供應市場更加安全及優質化之大立外，亦可降低因農業生產對環境污染之衝擊。我國有機農業發展至今已快三十年 ‧ 國. 學. 之久，隨著國人生活品質提高，以及對食品安全的重視度提升，有機農業有越來. ‧. 越被重視之趨勢；因此，如何讓我國有機農業能更發揚光大及永續發展，亦是政府一直致力於推廣的方向。約於民國 100 年時，新北市淡水區的一位有機農業農. y. Nat. io. sit. 民跟新北市長陳情，提到有機農業的產銷通路總是不容易，期望政府出面協助，. n. al. er. 而此更是成為推動「四加一安心蔬菜營養午餐計畫」政策的契機之一。. Ch. i n U. v. 新北市政府為拓展有機農業開始進行多方評估，最後選擇將有機農業與校園. engchi. 食安進行結合，基於新北市校園大量的消費需求，進一步帶動有機農業的產量及通路；於民國 100 年開始推行國中小學營養午餐，每週供應一次有機蔬菜之政策；至民國 102 年時，已推行至全新北市 283 所學校。而在民國 103 年 2 月，更進一步推動每週供應一次「有機蔬菜」，其餘四天供應有認證標章的「吉園圃蔬菜」之「四加一安心蔬菜營養午餐計畫」政策。此政策目標為：(一)推廣有機農業，穩定農民收入；(二)提供新北市國中小學生安全蔬菜，讓孩子健康的成長；(三) 藉由廣大的消費需求，提振有機農業的發展，建立永續經營之耕地環境。「四加一安心蔬菜營養午餐計畫」政策，新北市政府於民國 104 年為之編列 1 億 6,687 萬 6,000 元經費，由此可知，此政策投入如此雄厚的成本，亦是期待 1.

(12) 為我國國人帶來極大益處；因此，我們更應該深入去探討政策是否有如預期完成其目標，此為本研究動機一。其次，由於政策施行至今已快三年，目前我國對此政策所進行的相關研究甚少，乃吸引筆者就其政策規劃及執行層面加以分析探討，其為本研究動機二。最後，行政院農委會於民國 105 年 8 月提出，將於隔年 1 月全台六都國中、小學的營養午餐中，每週至少有一餐使用國產有機食材之政策提案，其突顯此政策未來將有擴大延伸之可能性，故值得好好深究政策持續推行的可行性，此為本研究動機三。. 第二節. 研究目的與問題. 政治大「四加一安心蔬菜營養午餐計畫」政策，首先，其積極目的係為藉由新北市立. ‧ 國. 學. 國中、小學廣大的營養午餐需求量，間接影響有機蔬菜的供給量，帶動有機農業的興起，除期望拓展有機農業市場、永續土壤之外，另一方面更結合了食品安全. ‧. 的概念，讓校園孩子吃得更加健康；其次，消極目的尚有防止弊端之可能，由於. sit. y. Nat. 該政策的機制，是由政府直接掌控、監督買賣蔬菜過程，並替新北市學校媒合合. io. er. 格、合法之契約耕作菜源(政策詳細內容，將於第二章文獻回顧統一說明)，此有. al. 別於過去讓團膳廠商自行購買蔬菜的機制，可有效降低資訊不對稱及道德風險所. n. v i n Ch 產生的弊病可能性，達到掌握菜價、穩定菜源及肯定品質之效果。 engchi U. 此政策推動至今已約三年的時間，惟過去其實並無相關的政策或計畫可以作為新北市政府籌辦該政策的借鏡，因此，從規劃至執行階段仍有若干作業方式、流程等進行調整，大致採一邊執行一邊改進的方式處理，使得政策推行初期，各界對此項政策即抱持諸多質疑之立場。譬如部分農民會擔心將成本投入有機產業之後，雖可擁有穩定的通路，但未來若是政策停止執行，則投入心血恐付之一炬，因此一開始即有不少農民抱持觀望而沒有與其他農民一同加入此項政策，導致政府在尋求蔬菜來源時，仍花費相當多的心力；然對於學校而言，整體的營養午餐機制流程也與過去有所不同，包含蔬菜來源的固定及蔬菜價格的綁定等，皆是政. 2.

(13) 府與各單位經過長期的開會與溝通與協調而促成。綜合以上所述，該項政策執行時間仍稍嫌過短，許多作業流程仍持續精進中，而對於政策成效是否有達到政府當初所預期的目標，目前並無相關的文獻佐證，故本研究對該政策未來走向實有其貢獻；此外，對於政策未來的改善方向，以及是否應持續推行抑或擴大執行，均有再深入檢討之必要。因此本研究之目的，乃期望透過對該政策規劃及執行等主要單位之調查，進行相關研究分析，以剖析該項政策的推動成效是否值得肯定，如已彰顯成效時，又可如何研議調整以利未來政策的拓展與延伸，並嘗試從訪談中歸納出具體之政策建議，俾供政府於未來精. 政治大等極度關注，各界對於此一政策實際成效如何？是否有達成政府所預期之目標？立進該項政策的參考之用。最後，該項政策已引起社會民眾、中央政府與民意代表. 相關配套措施是否有符合實際需要？政策執行層面有哪些仍需檢討改進之處？. ‧ 國. 學. 均有深入探討分析之必要。故，本研究將以政策評估的角度著眼，就該政策之執. ‧. 行過程與結果等進行評估，並深入瞭解政策之相關人對於執行內容的看法，以分. y. Nat. 析政策執行所產生之困境與問題為何，提出建議及解決之道。因此，本研究將對. er. io. sit. 該項政策提出以下三個問題：. 一、現行的「四加一安心蔬菜營養午餐計畫」政策實施成效如何？是否有達成新. n. al. Ch. 北市政府所預期的政策目標？. engchi. i n U. v. 二、從政策利害關係人的角度來看「四加一安心蔬菜營養午餐計畫」政策，該政策是否有任何問題或困難？而新北市政府針對該困境有何因應措施？三、未來該項政策可如何修正與精進，以利政策的執行與永續發展？. 第三節壹、. 名詞界定. 有機農業. 有機農業在各國法律及農業協會所使用的名稱與定義經常不同，其中包含生態農業、低投入農業、生物農業、動態農業、自然農法、再生農業、替代農業或 3.

(14) 永續農業等各式各樣的名稱。有機農業依據我國農委會對之的定義1為：「有機農業是遵守自然資源循環永續利用原則，不允許使用合成化學物質，強調水土資源保育與生態平衡之管理系統，並達到生產自然安全農產品目標之農業」。聯合國有機標準(Codex Alimentarius)、國際農業運動聯盟(IFOAM)與美國國家有機農業標準小組對有機農業的定義2為：「有機農業是一種促進及加強農業生態系健康的整體系統管理方法，包括增加生物多樣性、促進生物循環，以及提升土壤生物活性。其管理作業應著重利用農場內部資源與物質(使用最少的農場外來物質)，以及適合當地區域環境條件的管理措施。有機農業生產系統中應排除化學合成物質. 政治大. 的使用(如化學合成肥料、農藥、動物藥劑、基因改造種苗、防腐劑、保存劑、放射線等)。」. 立. 因此，本研究中所提及的有機農業，即是一種以不污染環境、不破壞生態為. ‧ 國. 學. 目標，並能為消費者提供健康與安全農產品的生產方式，且視農業生產管理系統. ‧. 為整個生態系統的一部份，著重採用或使用可提升自然系統中生態平衡的物質及. y. Nat. 作業方法，進而達到促進土壤生物、植物、動物和人類等生命共同體，皆能相互. 台灣安全蔬果標章（或吉園圃標章） a. er. io. 貳、. sit. 依賴共存的基本目標。. n. iv l C n U h e n g c h i ，全名為「吉園圃台灣安全蔬吉園圃乃是我國最早開始的農產品認證標章 3. 果標章」，大約三十多年前的台灣，由於當時的蔬果殘留農藥之不合格比例非常高，因此省農林廳希望藉由推出吉園圃標章的方式，鼓勵農民栽培時安全使用農藥。「吉園圃」是由英文「GAP」(Good Agriculture Practice 優良農業操作)4音譯資料來源：有機農業全球資訊網 http://info.organic.org.tw/supergood/front/bin/ptlist.phtml?Category=100981 2 資料來源：臺灣寶島有機農業發展協會 FOA http://www.foa.org.tw/organic.html 3 資料來源：無毒農網站 https://greenbox.tw/Home/BlogPost/3079/%E5%90%89%E5%9C%92%E5%9C%83%EF%BC%9FC AS%EF%BC%9F%E7%94%A2%E9%8A%B7%E5%B1%A5%E6%AD%B7%EF%BC%9F%E8%A A%8D%E8%AD%89%E6%A8%99%E7%AB%A0%E6%90%9E%E5%BE%97%E9%A0%AD%E5 %A5%BD%E6%9A%88%E5%95%8A%EF%BC%81 4 資料來源：行政院農業委員會_台灣故事館 http://theme.coa.gov.tw/storyboard.php?web=S&parcat=2445801&id=2445805 1. 4.

(15) 而來，標章上的兩片綠葉代表農業，三個紅色圓圈代表產品經過「輔導」、「檢驗」和「管制」，而標章的下端編印的九個阿拉伯數字則是識別號碼，可以識別及追查安全蔬果的生產者。吉園圃標章的公信力建立在作物生產和農藥管理上，農民只需依照相關規定及原則以達到優良農業操作，而透過此制度，消費者則可藉此標章，認明市售蔬果是否為優良農業操作者之產品。因此，本研究於文中所提及或探討的「吉園圃蔬菜」，意旨經由優良農業操作所生產的優良農產品，農作物透過符合自然的耕作方式來進行種植，並於合理範圍內使用農業化學物，進而達到減少對自然環境的傷害，以及提高農產品品質之目的。. 參、. 利害關係人. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 利害關係人(stakeholders)一詞最早來自於企業界，學者 Freeman 在 1984 年《利害關係人的途徑》(A Stakeholder Approach)的著作中，利害關係人被定義為：. ‧. 「所有受到企業影響，或是能夠影響企業的目標達成之團體與個人」。爾後，此. sit. y. Nat. 一概念也被適用於公共政策領域，政策利害關係人意指「不論是受到政府決策所. al. er. io. 影響或是能夠影響政府決策的個人或團體，即為政策利害關係人」（Dunn, 2008；. v. n. Mitroff, 1983）。而本研究中的利害關係人，係指直接或間接受到「四加一安心蔬. Ch. engchi. i n U. 菜營養午餐計畫」政策的影響，或是能夠影響該項政策之個人或團體，包含：新北市教育局、新北市農業局、新北市果菜公司、有機農民、新北市學校營養師和家長等。. 5.

(16) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 6. i n U. v.

(17) 第二章. 文獻回顧. 本研究主要是針對新北市所推行的「四加一安心蔬菜營養午餐計畫」政策進行研究分析(以下皆稱該項政策為「四加一政策」)，即是從政策之利害關係人角度來探討該政策整體的實施成效，因此本章將從「四加一政策」與「政策評估」兩個面向進行檢視與探討。首先，將會詳細介紹該政策的背景與內涵，以利讀者在閱讀時可快速瞭解此政策的內容和資訊；其次，透過收集與彙整相關政策的研究資料，可清楚明白四加一政策與其有何不同之處；最後，則從政策評估層面著手，收集不同學者對於政策成效評估所做之各類研究，於整理分析後，依據四加. 政治大. 一政策的性質選出最合適該項政策之評估方式，並進一步檢視其施行成效。. 立. 「四加一安心蔬菜營養午餐計畫」政策介紹. ‧ 國. 學. 第一節. ‧. 本節將依據新北市相關的資料對「四加一政策」個案進行說明，首先介紹該項政策形成背景與歷程，復就政策內涵等相關內容，詳加說明，俾利後續客觀、. y. Nat. 「四加一政策」形成背景與歷程. al. er. io. 壹、. sit. 真實、系統化的呈現評估結果。. n. v i n Ch 延續第一章節的研究背景，可知「四加一政策」之所以被推行，乃是新北市 engchi U. 政府為協助農民拓展有機農業通路、提高農民收入，以及提供新北市國中小學生優良無害的安全蔬菜，並藉由新北市廣大消費需求，帶動有機農業發展，最後以友善環境之耕作方式，建立永續經營之耕地環境。然而，在民國 100 年之前，有機農業於我國並不十分受到重視，導致有機農業的銷貨通路亦不順遂，因此新北市政府則開始著手想辦法解決此問題。民國 100 年，新北市政府欲執行的策略，是以新北市國中小學校大量的營養午餐需求面，帶動有機農業產銷量的供給面，達到「有人吃則有人種、有人買則有人賣」的現象，雖然從此出發點來看似乎容易推行，但實際上並非如此簡單。. 7.

(18) 「四加一政策」大約可追溯至民國 100 年，當時政府所推行的內涵為「新北市國中小學學生每週可食一日的有機蔬菜」，該項政策主要由新北市農業局進行籌劃、推動與執行，但由於新北市的所有有機蔬菜產量，亦不足以供應全新北市所有的國中小學學生之營養午餐，故農業局則開始向全台各地的有機農民尋求有機蔬菜菜源，且每月皆須至有機農地抽檢有機蔬菜，以確保蔬菜的品質及安全無虞。對於農業局而言，政策從計劃到推行上路仍經歷與克服了許多問題，例如： (一)到全台各農產地舉辦多場政策座談會，讓農民瞭解其內涵以提升與政府合作的意願；(二)親自接洽有機農民，一方面說服農民加入，另一方面亦可相互交流. 政治大有受到化學物汙染；(四)設置專屬處理有機蔬菜的全程無汙染截切中心；(五)聯立農業技術與資訊；(三)固定前往已經合作農民的農地進行蔬菜抽樣，確認蔬菜沒. 繫各新北市學校，進行政策說明與合作，雖然一開始只有個位數的學校與政府合. ‧ 國. 學. 作執行四加一政策，爾後，學校數量則為逐年上升；(六)扣除校園有自設廚房的. y. Nat. 大致是由該單位全權負責，掌握每個政策流程與環節。. ‧. 學校，團膳廠商則由政府選擇並簽約。由此可知，新北市農業局於一開始推動時，. er. io. sit. 政策推行至民國 101 年時，政策內涵的各流程和細節已慢慢步上軌道，因此農業局也依據政策權責劃分，逐漸將部份業務承接給其他單位，例如：接洽學校. al. n. v i n 層面，轉接至新北市教育局；有機蔬菜的通路及運送等相關業務，轉至新北市果 Ch engchi U 菜公司；而各局處的接洽、業務的轉承等，仍是經過一再的溝通與協調，才成功. 達成共識。從民國 102 年 9 月新學期開始，新北市政府所執行的每週食一日有機蔬菜政策，已擴大推行至全市 283 所5國中小學校；民國 103 年 2 月起，開始正式起辦「學校每週供應一天有機蔬菜，其餘四天供應吉園圃蔬菜」的「四加一政策」，當時已有 109 所自立午餐學校參與；時至民國 103 年 9 月，全新北市 286 所國中小學，則全面實施「四加一政策」，四天食用吉園圃、一天吃有機蔬菜，共計 34.6 萬名學生受益；民國 105 年 2 月更是將政策推行至全新北市幼稚園實資料來源：新北市農業局網站 http://www.agriculture.ntpc.gov.tw/website/cht/index.php?code=list&flag=detail&ids=64&article_id=1 715 5. 8.

(19) 施，不過當時在幼稚園所執行的內涵為五天吃有機蔬菜的部分；民國 105 年 9 月，政府評估之後，則將政策內容制定為一周食用一天有機蔬菜、四天食用吉園圃蔬菜，共計 286 國中小學及 297 所幼稚園執行該政策。「四加一政策」發展情形簡圖，請參閱圖 1。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 9. i n U. v.

(20) 民國100年. • 推行新北市國中小學學生「每週可食一日有機蔬菜」政策. • 每週可食一次有機蔬菜，已有103所自設廚房學校加入，供應人數達5萬7,716人，每週消費量約5.7公噸民國101年 • 新北市農業局開始承接業務至教育局與果菜公司. 民國102年. • 民國102年9月起，每週食一日有機蔬菜政策，已擴大推行至全市283所國中小學. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 2月. 學. • 民國103年2月起，開始試辦「四加一安心蔬菜營養午餐政策」民國103年 • 當時已有109所自立午餐學校參與. y. sit. er. io. 9月. Nat. • 全新北市286所國中小學，全面實施「四加一安心蔬菜營養午餐政策」民國103年 • 共計34.6萬名學生受益. al. n. v i n Ch • 於105年2月，開始在全新北市幼稚園推行四加一，讓 U i e h n c g 有機蔬菜也可被幼童們食用，可以吃得更健康. 民國105年 2月. 民國105年. • 自105年9月起，新北市286所國中小學及297所公立幼稚園學童，皆能吃一天有機四天吉園圃蔬菜. 9月. 圖 1「四加一政策」發展情形資料來源：作者自繪. 10.

(21) 貳、. 「四加一政策」措施內涵6. 一、政策目標「四加一政策」於民國 103 年正式推行上路，所謂的「四加一」乃是指新北市國中小學童每週的營養午餐，「可一天吃有機蔬菜，其餘四天吃有標章認證的吉園圃蔬菜」。該政策有以下政策三項目標： (一) 積極推廣有機農業，並建立有機農業之銷貨通路，使農民有更加穩定的收入，進而達成帶動有機農業發展及提升農民生活品質之雙重效果。 (二) 為新北市國中小學孩童的營養午餐進行蔬菜品質把關，期望提供安全蔬. 政治大 (三) 除了藉由廣大的消費需求，提振有機農業的發展之外，更期望我國的農立菜，讓孩子能更健康的成長。. ‧ 國. 學. 地於未來皆能以非汙染方式進行耕作，俾建立永續經營之耕地環境。二、具體措施及業務分工. ‧. 「四加一政策」實施的第一年，大致由新北市農業局全權負責，包含：. sit. y. Nat. 籌畫、推廣、執行與評估等事項，政策執行一年之後，整體模式皆上軌道，. al. er. io. 第二年農業局逐步將部份相關業務，轉至新北市教育局及新北市果菜公司。. v. n. 故，本研究以下敘述，將針對政策所執行之施行內涵，進行詳細說明。. Ch. engchi. (一) 積極宣傳四加一政策，並推廣有機農業. i n U. 四加一政策初期籌備和規劃時，新北市政府則開始至全台各地，舉辦多場政策之說明會，一方面希望吸引更多有機農民的加入，另一方面則期待越來越多人理解該政策推行之目的，並且對其理念認可。新北市農業局舉辦政策說明會之對象包含：全台各地的農民、新北市的各國中小學校。有了第一年的政策行銷與推廣，該政策的推行也逐漸步上軌道，願意加入合作的農民們也越來越多，而為使有機農業的栽種技術可蒸蒸日上，農業局甚至成為農友間的資訊平台，與農民們相互切磋琢磨、分享資訊。時至民資料來源：新北市農業局網站 http://www.agriculture.ntpc.gov.tw/website/cht/index.php?code=list&ids=171 6. 11.

(22) 國 103 年 9 月，全新北市共計 286 所國中小學皆已加入此政策，無一例外；此外，民國 105 年行政院農委會，更提倡全台皆應跟進此舉，並公開表示隔年該政策將先試實施於六都，由此可知，該項政策已受到中央單位的重視。而新北市農業局與教育局，為因應電子化世代，以及政府資訊透明之措施，亦有官方網站做詳細地政策介紹、說明與行銷等內容。 (二) 配合「四加一政策」執行之合作單位政策之第一年，主要是由農業局負責至全台各地，尋找能供應蔬菜之農民與貨源，並且逐步抽樣、化驗蔬菜的品質，之後則與抽驗合格者進行簽約，. 政治大合法與合格之專屬有機蔬菜截切中心，謹慎地讓有機蔬菜在零污染的管控下立. 其中包含有機農民以及種植吉園圃蔬菜之農民。除此之外，政府更開始設立. 被適當處理。然而，政策剛開始施行時，其實並無所有的新北市國中小學，. ‧ 國. 學. 皆參與、加入此政策，其主要原因，除了政府還未尋得如此多的菜量供應學. ‧. 校之外，更是因為當時學校和家長亦處於觀望之立場，並不輕易加入該政策；. y. Nat. 最後，經過局處評估、確認蔬菜量是在可供應之下，農業局才偕同教育局一. er. io. sit. 再與學校、團膳單位進行溝通與協調，要求學校加入政策，以利達成政策目標，於民國 103 年 9 月新北市國中小學則全數加入。. al. n. v i n 爾後，在政策執行時，仍是會產生相當多的問題與困境，但農業局與各 Ch engchi U. 單位局處亦會一再的溝通、開會和協調等，直到達成共識，例如：彈性調整蔬菜運送時間，協調退換貨之共識等事務。如上述所言，在第一年的時候，幾乎所有業務皆由農業局來承辦，但在接觸校園的部分，仍需教育局的協助。從政策第二年開始，業務分配則開始有清楚地劃分，例如：農業局負責尋找蔬菜來源，並委託果菜公司與農民購買蔬菜和簽訂契約；農業局和果菜公司除了負責與農民們進行溝通和協調業務之外，更要協助抽樣、化驗蔬菜之品質安全；而碰觸到學校或團膳單位的問題時，則主要由新北市教育局負責協調和解決困境，然關乎蔬菜品質等問題時，則會由果菜公司和農業局出面協助調解、處理；每學期四加一政策，都會遭遇不同的問題及困難，因此，教 12.

(23) 育局、農業局與果菜公司，則會跟農民或學校進行開會檢討，並依照討論後的需求，納入未來的政策契約中。三、執行方式 (一) 供應模式「四加一政策」中的安心蔬菜，其供應作業乃是由新北市教育局進行經費編列，新北市農業局進行單一行政作業執行，而新北市果菜公司則是受新北市政府委託成為一個平台，負責將撥補經費代表政府進行結算，並且支付給食材供應商或農友。. 政治大合作(以下皆簡稱為契作)農民將所種植的有機蔬菜，送至新北市果菜公司與立. 依據圖 2 可發現，校園營養午餐供應模式共有兩種形式，其一乃是契約. 有機蔬菜截切廠驗收，截切廠在無污染的情況下處理有機蔬菜，並送至與學. ‧ 國. 學. 校簽約合作的團膳廠商，最後再將完成的營養午餐送至新北市國中小學給學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 進行處理。. ‧. 童食用；其二則是農民直接將有機蔬菜送到設有有機截切廠的學校自設廚房. Ch. engchi. 13. i n U. v.

(24) 立. 政治大. ‧ 國. 學 ‧. 圖 2 新北市營養午餐供應模式資料來源：取自新北市農業局官網7. y. Nat. sit. (二) 供應流程. n. al. er. io. 蔬菜的供應模式，大致可分為有機蔬菜和吉園圃蔬菜兩部分。有機蔬菜. i n U. v. 的供應流程，係由學校與農業局評選合格有機蔬菜供應商或農友，與之簽訂. Ch. engchi. 供應契約後，再由果菜公司簽訂貨款代收、代付契約。學校先向簽約之農友或供應商訂購有機蔬菜，以每公斤二十元之價格，付款給新北市果菜公司，並由新北市果菜公司補貼簽訂之價格差額，付全額款項給農友或供應商。另一則是吉園圃蔬菜供應流程，主要是先由新北市果菜公司找到配合的吉園圃蔬菜供應商，之後再統一由學校向果菜公司進行採購。而吉園圃蔬菜的價格則會隨市價波動而上升或下降，雖然颱風來時，菜價飆漲，學校和家長付定額營養午餐費用，不受影響，但新北市教育局則會因菜價上漲，須付. 資料來源：新北市農業局網站 http://www.agriculture.ntpc.gov.tw/website/cht/index.php?code=list&flag=detail&ids=64&article_id=1 713 7. 14.

(25) 較多經費去負擔起伏的價格。 (三) 供應資格欲加入新北市四加一政策中的農民，其供應條件包含須通過檢驗，以及種植政府所要求之蔬菜種類。首先，農友須先向國內共十個驗證單位提出檢驗申請，然凡申請農產品驗證之農友，則需擁有一、依法設立或登記之農場、畜牧場、農民團體或農業產銷班；或二、領有營利事業登記證者；或是三、依法設立或登記之法人或團體等條件，才可申請檢驗，並進行供餐。如上所述，農民若是想要參與新北市的有機營養午餐契作，則需種植政. 政治大白菜與蚵白菜等多種蔬菜。而在通過有機驗證之流程部分，農友提出檢驗申立. 府所指定的有機蔬菜種類，例如：小松菜、油菜、皺葉白菜、黑葉白菜、小. 請之驗證流程，首先需要先填寫農糧產品驗證意願書，接下來是跟驗證單位. ‧ 國. 學. 報價、簽約、受理申請、文件審理，之後則會開始進行農場的稽核、抽樣等，. ‧. 但若是未通過檢驗則須矯正樣品重驗，最後通過檢驗之後，會發送證書並做. n. al. er. io. sit. y. Nat. 後續追蹤，有機驗證流程如下圖 3：. Ch. engchi. 15. i n U. v.

(26) 填寫農糧產品驗證意願書. 驗證單位報價. 簽約、受理申請. 文件審理. 政治大. 現場稽核、抽樣送驗，如第一次未通過，則矯正或樣品重驗，如再未通過，則需在六個月後才能提出申請。通過驗證. Nat. n. er. io. al. 後續追蹤. sit. y. ‧. 發送證書. 學. ‧ 國. 立. v i n C h 圖 3 有機驗證流程 engchi U 資料來源：取自新北市農業局官網. (四) 供應時間四加一政策有針對有機蔬菜，規定運送時間，其主要為每周二，運送有機蔬菜至新北市已設自立廚房之國小；每週四則是運送有機蔬菜至全新北市有設自立廚房之國中。然而，吉園圃蔬菜，則是利用其餘四天，來配送、食用吉園圃蔬菜。 (五) 供應規範在規範有機蔬菜的部分，新北市政府規定，農友不論是提供有機蔬菜給新北市國中小學校，抑或是提供給消費者，皆須符合「有機農產品及有機農 16.

(27) 產加工品驗證管理辦法」之有機農產品或有機轉型期農糧產品；而吉園圃蔬菜的部分，則是供應的蔬菜應遵守農藥安全使用規定，且農藥殘留量，不得超過行政院衛生署所公告之容許量。四、配套措施 (一) 風災緊急應變措施台灣一直是颱風興盛的國家之一，然而當每年颱風行經過後，除了民眾受菜價上漲之苦，農民也時常叫苦連天，更可能因蔬菜受災而全數報銷。而當風災來襲時，政府最頭痛的是學童恐面臨營養午餐無菜可吃的危機，由於. 政治大出貨時，農業局則要快速想辦法去各地調貨，以免孩童面臨無菜可吃的問題。立新北市的國中小學一週需吃掉三十三噸的蔬菜量，因此當有農民因災害無法. 然正因為政策上路的第一年即發生了相當多的風災，故農業局也在契約中另. ‧ 國. 學. 外要求，往後若發生類似狀況時，農民則須想辦法找到菜源補給。. ‧. (二) 退換貨機制. y. Nat. 有機蔬菜由於是在無使用農藥及化學物之下進行種植的，因此，一開始. er. io. sit. 農民送來的有機蔬菜總是免不了有些許的蟲洞，雖然可以明白蟲洞也意味著蔬菜是健康無毒的，但站在買方學校與孩童的眼裡，除了認為觀感不佳，影. al. n. v i n 響學童的食慾之外，更有「花一樣的錢，卻買到劣質品」的感覺。因此，新 Ch engchi U 北市政府也提出配套措施，當蔬菜送來時，檢驗發現蟲洞實在過多，學校則有退換貨的權利。一方面可彌補校方，另一方面亦是給農友有改善的機會與空間。. 第二節. 「四加一心蔬菜營養午餐計畫」政策相關文獻. 承上所述，本章節將回顧四加一政策之相關研究或文獻，惟該項政策於民國 100 年試辦、103 年正式實施，推行至今並無任何針對此政策進行探討之研究，故本研究無法從其他學者研究中獲取有關四加一政策的相關經驗。然而，雖無與. 17.

(28) 四加一政策直接相關之研究資料得以參閱，但本研究仍可間接從其他研究文獻中獲取有用的資訊。. 壹、. 桃園市「校園天天安心食材學童營養又健康」政策. 桃園市的「校園天天安心食材學童營養又健康」政策(以下簡稱「天天安心食材」政策)之緣起，依據桃園市政府為該項政策所撰寫的成效報告書 8中指出，過去十年來桃園市直結腸癌均高於全國，因此開始推動「食育」9的概念，藉由食品安全、健康飲食等觀念的推廣教育，期待桃園市民從小開始養成每天攝取蔬菜的健康習慣，避免現代文明病的產生；此外，桃園市政府亦有向於民國 103. 政治大爾後，桃園市政府於 104 立學年度正式開始實施營養午餐「天天安心食材」政策，年已開始推動「四加一政策」的新北市政府，學習政策籌劃、執行等相關內涵。. ‧ 國. 學. 在不增加學生家長負擔之原則下，由原先每週供應二天有機蔬菜的政策，增加到每星期供應三天，其餘二天則由在地吉園圃蔬菜及使用非基因改造食材供應。. ‧. 此外，桃園市政府於「天天安心食材」政策成效報告書中提及，該市府對於. sit. y. Nat. 政策整體的機制與流程等皆有完善措施，例如建置學校午餐食材登錄平台、成立. al. er. io. 「天天安心食材聯合稽查小組」、午餐菜單審核及驗收、要求農戶或供應平台提. v. n. 供農藥快速篩檢報告，以及於午餐採購契約中明訂相關罰則等。然市府用來評估. Ch. engchi. i n U. 該項政策成效的機制，乃是藉由收集相關政策數據以彰顯施政績效，例如市內農民有機蔬菜及吉園圃蔬菜供給量、學校開闢有機農田數量、學校午餐滿意度、學校午餐蔬菜攝取量、食農教育、參觀農場及校園小農夫活動場次、對農場的滿意. 資料來源：桃園市政府_校園食安管理業務「校園天天安心食材學童營養又健康」拔尖計畫成效報告書 http://www.tyc.edu.tw/files/20160229e/%E6%A0%A1%E5%9C%92%E5%A4%A9%E5%A4%A9%E 5%AE%89%E5%BF%83%E9%A3%9F%E6%9D%90%E5%AD%B8%E7%AB%A5%E7%87%9F% E9%A4%8A%E5%8F%88%E5%81%A5%E5%BA%B7%E6%8B%94%E5%B0%96%E8%A8%88% E7%95%AB.pdf 9 食育：在食育基本法中並未明確定義，但就其實踐而言，包含「飲食教育」及「食農教育」。食育指的是生存的基礎，也是發展智育、德育、體育的基礎，透過各種經驗，習得飲食相關知識及食品的選擇能力，以及培育國人實踐健全飲食生活之能力（食育基本法研究會，2006；轉引至張瑋琦，2014）。資料來源： http://163.26.191.188/classweb/UploadDocument/2418_%E9%A3%9F%E8%BE%B2%E6%95%99% E8%82%B2%E8%8B%B1%E6%97%A5%E5%8F%B0%E6%A1%88%E4%BE%8B.pdf 8. 18.

(29) 度，以及學生過重與肥胖比率等。但較為可惜的是，該項報告中並無顯現相關的數據資料，以佐證其績效。綜合以上所述可知，桃園市政府針對「天天安心食材」政策所進行的評估，其成效皆是以數據、量化方式來展現，與本研究要探究「四加一政策」的觀點及切入角度有所不同。本研究所要採取的評估方式，除了利用量化數據來佐證政策成效之外，亦會藉由訪談政策利害關係人，來瞭解其對此政策的觀點、想法及需求等，進而評估該項政策的整體成效與未來可能的走向。. 貳、. 營養午餐的相關文獻. 政治大否安全」、「食物把關是否嚴格」以及「如何吃得更健康」等層面。依據本研究所立. 近年來，由於我國食安問題層出不窮，政府與人民皆開始注重「食品來源是. ‧ 國. 學. 探討的「四加一政策」，校園營養午餐在該項政策中，不僅是政策機制中的一個環節，更是為學校孩童把關蔬菜安全、飲食健康的重要角色。於過去十多年間，. ‧. 關於營養午餐的政策與研究並不少，因此本研究將以「營養午餐成效」與「營養. sit. y. Nat. 午餐制度」為關鍵字蒐集近年來的相關文獻，並針對各篇研究面向進行整理。根. al. n. 「營養教育」等三個面向。. er. io. 據下表 1，營養午餐相關文獻大致可分為「營養午餐政策」、「營養午餐現況」及. Ch. engchi. i n U. v. 營養午餐政策面向的相關文獻共有五篇，其中包含：洪嘉仁、汪復進與王士榮（2009）的「台北市公立國小公辦民營午餐承包商招標評選之探討」、林明璋（2010）的「台東縣國中小學學校午餐辦理情形與相關問題之調查研究」以及徐慧芝（2013）的「英、美與臺灣中小學學校午餐供應模式、制度及定位之比較」等；所談及的內容大致與營養午餐的政策制度層面有關聯。此外，候金杏、徐光華、林世忠（2004）和張仙平的「台北市北投區幼稚園及托兒所膳食供應之營養現況分析」、朱啟華（2013）的「高雄市國民中小學午餐辦理現況及改進策略之研究」以及楊金桂（2013）的「國小、國中及高中蔬食營養午餐實施現況之探討」等三篇研究，則為營養午餐現況的面向，主要瞭解現行的營養午餐供應狀況、營. 19.

(30) 養午餐的均衡程度等。最後一個則為探究營養教育的面向，共計六篇相關研究，包括劉貴雲、徐近平、黃巧燕、高儷玲與林薇（2000）的「國民小學學校午餐菜單修正及營養教育介入研究」、羅玉鎔和林慧生（2008）的「家長對學校午餐認知與態度之研究─以台北市士林區國民小學為例」以及翁玉青和張玉貞（2012）的「營養師於台灣學校營養午餐計畫中的業務及需求」等多篇研究，其主要以營養教育為主軸對台灣營養午餐進行探討。詳請參閱表 1。表 1 近十年營養午餐相關文獻作者詹勇雄. 日期類型. 文章標題. 研究面向. 2008 論文學校營養午餐. 註解以發放問卷的方式進行. 政治大研究，發現營養午餐秘書生產食材態度若是對地產地消的概念立意願之探討─以. 越強，則選用地產地消的. 中部縣市公辦. 意願就會越高. 學. ‧ 國. 秘書選用當地. 公營午餐學校. ‧. 為例. 汪復進、. 小公辦民營午. 度，並且建立出新的招標. 餐承包商招標. 評選表. 徐慧芝. 黃麗萍. 2010 論文. sit. a評選之探討 v l C 政策 n i 台東縣 h國e中n小g c h制度 i U 探討台東縣國中小學學. n. 林明璋. er. io. 王士榮. y. 探討目前的招標評選制. Nat. 洪嘉仁、 2009 期刊台北市公立國. 學學校午餐辦. 校午餐辦理之度之情. 理情形與相關. 形，並進一步瞭解午餐供. 問題之調查研. 應自評與午餐供應之間. 究. 的相關程度. 2013 期刊英、美與臺灣中. 整理美兩國中小學學校. 小學學校午餐. 午餐供應制度的相關文. 供應模式、制度. 獻，比較我國學校供餐之. 及定位之比較. 不同. 2014 期刊偏鄉學校營養. 分析偏鄉學校以公辦公. 午餐公辦公營. 營來供應營養所產生的. 之困境. 困境 20.

(31) 作者. 日期類型. 文章標題. 研究面向. 註解. 候金杏、 2004 期刊台北市北投區. 主要探討幼稚園膳食供. 徐光華、. 幼稚園及托兒. 應的營養狀況，發現正餐. 林世忠、. 所膳食供應之. 與點心營養素分配不均. 張仙平. 營養現況分析. 朱啟華. 2013 論文高雄市國民中. 以發放問卷的方式進行. 小學午餐辦理. 研究，分析現行高雄中小. 現況及改進策略之研究楊金桂. 營養午餐. 學的營養午餐狀況與困. 現況. 境，最後提出改進之建言. 2013 論文國小、國中及高. 以發放問卷的方式進行. 中蔬食營養午. 探討已實施蔬食營養午. 政治大餐學校之實施成效，結論發現若學生對蔬食知識. 餐實施現況之探討立. 越瞭解，態度也會越好，. ‧ 國. 學. 越能身體力行. 徐近平、. 午餐菜單修正. 的菜單會因是否為專業. 及營養教育介. 營養師的關係而有所差. 入研究. 異，若非專業營養師其午. io. 林薇. y. sit. 高儷玲、. 餐營養可能會有疑慮. al. er. 黃巧燕、. ‧. 研究發現學校營養午餐. Nat. 劉貴雲、 2000 期刊國民小學學校. 餐認知與態度. 以發放問卷的方式進行 v i n. 之研究─以台北. 餐供應以「強化衛生、營. n. 羅玉鎔、 2008 期刊家長對學校午林慧生. Ch. engchi U. 研究，發現家長對學校午. 市士林區國民. 營養. 養均衡、食物品質及對健. 小學為例. 教育. 康有益的食物」有很高的期望。. 楊小淇、 2009 期刊我國各級學校. 透過文獻分析發現現今. 劉貴雲、. 營養教育及飲. 國中小學生有營養不. 杭極敏、. 食環境探討及. 均、過重和過胖的情形，. 姜小敏、. 建議(二)：國民. 最後針對此些問題給予. 林薇. 中小學. 改善之建議方案. 蔡金蘭. 2011. 論文屏東縣國小六. 以發放問卷的方式，瞭解. 年級學童營養. 國小六年級學童廚餘知. 21.

(32) 作者. 日期類型. 文章標題. 研究面向. 註解. 午餐廚餘認知. 識的來源以及平日家中. 之研究. 廚餘回收的現況，並探討不同背景學生的廚餘概念的認知情形. 翁玉青、 2012 期刊營養師於台灣. 研究表示台灣因預算不. 張玉貞. 學校營養午餐. 足及缺乏整體組織規. 計畫中的業務. 劃，大部分的學校沒有專. 及需求. 職營養師，應該建立一個資源共享平台，將目前已聘任的營養師，透過研討. 立. 職營養師的學校，可以透. ‧ 國. 學. 過這個分享系統，改善學校營養午餐的品質. ‧. 教育對台中市. 研究對象，期望改善現代. 某國小五年級. 學童之癢攝取不足之情. 學童飲食營養. 形，藉由進行飯前五分鐘. io. sit. y. 以台中市某國小學童為. Nat. 2015 論文營養午餐飯前. er. 謝璿. 政治大會上課的方式將其專業傳遞出去，使沒有聘任專. n. 營養教育計畫，測量與瞭 a知識、態度與行 v i l n 解飯前教育介入前後之 C食h物攝取為及 U engchi 量改變之研究. 不同. 資料來源：作者自繪. 誠如表 1 所示，近年來針對營養午餐進行研究的文獻集中於三個面向：營養午餐政策、營養午餐現況及營養教育，與本研究所探討的方向並不一致，本文欲以政策利害關係人的回應作為評估政策成效之切入點，進一步瞭解政府於營養午餐這部份的政策成效是否有彰顯。. 22.

(33) 第三節. 政策評估. 依據前述可知，本研究將以第四代政策利害關係人的觀點，來評估「四加一政策」的成效。因此，本小節將先稍微介紹前三代的政策內涵，並以第四代政策評估為主軸，進一步探究其評估內涵與特點；爾後，則蒐集第四代相關文獻並加以彙整與分析。學者 Cuba 與 Lincoln(1989)將政策評估理論，依據時間前後順序，共分成了四個階段，主要為（轉引至丘昌泰，2013：458-467）：. 壹、. 第一代政策評估：實驗室實驗. 政治大第一代評估處於第二次世界大戰之時，其評估乃是受到兩個因素的影響，一立. ‧ 國. 學. 個是對社會現象研究之興起，另一個則是受到科學管理運動的影響。而此時期的評估特色為強調「測量」，主要在「控制實驗情境」之下進行實驗，期待控制所. ‧. 有變數，以達到誤差最小的成果；例如霍桑實驗。由於實驗所營造的封閉環境，. sit. y. Nat. 於現實生活中並不存在，此種不理想的狀況則被稱為缺乏外在效度，因此，第一. io. 貳、. 第二代政策評估：實地實驗 a. er. 代的政策評估最大缺點為欠缺外在效度，優點則為擁有內在效度。. n. iv l C n hengchi U 當實驗室實驗法的成果過於理想、欠缺外在效度時，則無法推論或適用於現. 實生活上，因此為了彌補這缺失，第二代政策評估則採取在現實環境中進行實驗；例如美國陸軍教育與資訊主席 Stoufler，即曾利用此種評估來分析軍中的宣傳政策對軍人士氣所產生之效果。此時期的評估存在於二次大戰至 1960 年代，著重以「描述」方式為主，用來分析跟政策目標有關之計畫發展等。而正好與實驗評估相反，第二代評估優點為外在效度較高，但內在效度不佳且不易控制，常因太多無法控制的內在變項而使實驗無法進行。. 參、. 第三代政策評估：社會或政策實驗. 第三代評估發展於 1960 至 1970 年代中期，由於受到行為科學主義發展之影 23.

(34) 響，第二代描述性的評估則大受質疑，因此，注重價值「判斷」的第三代政策評估因而崛起。此階段的評估更將實驗設計原理從實驗室、田野，拓展至整個社會及政府的公共政策。然而，第三代的政策實驗由於太多因素皆會影響政策評估結果的準確性，故內在效度較低。. 肆、. 第四代政策評估：政策制定. 第四代政策評估亦可稱為回應性評估，發展時間為 1970 年代至現今。主要為學者 Cuba 與 Lincoln(1989)認為前三代傳統政策評估，過於強調研究中描述與判斷功能的結果，導致無法解決複雜且多元的社會問題，因此提出了以政策利害. 政治大利害關係人的感受與看法，並且期待他們對政策給予回應及回饋，此乃有別於過立. 關係人為評估重點的第四代政策評估；簡言之，第四代政策評估即相當重視政策. ‧ 國. 學. 去其他三代政策評估之特點，此外，其評估方式亦相當多元，不論是量化的問卷調查法，抑或是質性的深度訪談法，皆可在第四代政策評估中所使用。而第四代. ‧. 政策評估內涵為：相當重視對於政策利害關係人內心感受的回應，因此在評估之. sit. y. Nat. 前，必須先認定政策所涉及的利害關係團體有哪些；所謂內心感受，就是政策利. al. er. io. 害關係團體的要求、關切與議題；強調建構論者的方法論。換言之，第四代政策. v. n. 評估的出現，可謂是當代政策評估研究中的重要轉變，除了對過去的實驗設計類. Ch. engchi. i n U. 型作出反思與修正之外，更加強調對於利害關係人之回應性。綜合以上所述，我們可以知道即使是以第四代政策評估進行相關研究，仍會因探討面向不同、評估目標不同等因素，採用的研究方法也會有所差異。本研究將選擇第四代政策評估中的回應性評估來進行「四加一安心蔬菜營養午餐計畫」之政策評估。然本研究合適採用此評估方式的主要原因為：(一)回應性評估主張運用個案來進行研究分析，而本研究的「四加一政策」亦為新北市之個案；(二) 本研究相當重視政策利害關係人之內心感受與想法，而非只偏重某一面向進行研究；(三)本研究期望藉以利害關係人之價值觀表達他們對政策成敗的意見與態度，強調以回應性的模式進行分析。總而言之，本研究將藉由與政策利害關係人進行 24.

(35) 質化訪談，瞭解其對政策的看法及需求為何，並進一步分析評估政策的整體成效與未來的方向；此外，本研究相當注重被評估者的參與，因此比起前三代的政策評估或其他評估方式，其整體之研究與探討面向、方法更合適應用第四代政策評估中的回應性評估。從過去至現今針對政策進行相關評估之文獻可說是不勝枚舉，因此本研究彙整了近幾年來，以第四代政策評估為主軸的相關研究，作為本文研究理論的基礎。於下表 2 可以發現，諸多以第四代進行政策評估的文獻，即使所使用的研究方法和探討面向皆不一致，但其大多數仍以文獻分析法、問卷調查法及深度訪談法. 政治大務人員持用國民旅遊卡政策成效評估」、陳琇惠和林子婷（2012）的「台中市外立. 來進行研究，且會使用最合適的評估指標進行分析。其中許文壽（2005）的「公. 籍配偶福利服務措施之成效評估研究─第四代政策評估觀點」、顏國樑和宋美瑤. ‧ 國. 學. （2012）的「苗栗縣國民小學攜手計畫課後扶助執行成效之分析與建議」及殷錦. ‧. 娟和石振國（2013）的「多元就業開發社會型方案之回應性評估」等四篇研究，. y. Nat. 是本文認為與本研究相當相似的幾篇文獻。有以下幾個重點：(一)這些文獻皆是. er. io. sit. 在探討某一個政策的成效，與本研究想探究之目的一致；(二)欲透過政策利害關係人的回饋，得知目前政策的現況以及可改進之面向；(三) 研究方法皆為文獻. al. n. v i n 分析法與深度訪談法；(四)選擇用來進行政策評估的評估指標皆相當類似。因此， Ch engchi U 該四篇文獻對於本研究，不管是研究方法的應用或評估指標的選擇，皆有極大參考價值和貢獻。扣除以上四篇文獻可作借鏡之外，亦有其他研究文章可進一步學習，例如：金世仰（2009）的「網路交易課稅政策之執行評估研究」與金國誠（2010）的「我國居家照護政策執行之評估」兩篇文章，乃是採量化與質化兼備之研究，該研究先藉由初訪利害關係人，進而設計出完備的問卷，最後再發放問卷進行研究分析，此一作法確實可確保問卷的信度，相當值得學習。另在陳暉淵和胡嘉聖（2008）的「海軍國艦國造政策之研究—第四代政策評估觀點」文章中，特地訪談專家學者，以最專業的觀點來評析該政策。而在許文賓（2010）的「臺北市政府定額進 25.

(36) 用身心障礙者之政策評估」的研究中，雖談到將針對政策的執行結果與影響進行回應性政策評估，卻只有以「政策可行性、身心障礙者條件、用人機關特性、政策執行者特性及價值觀爭議」等面向來評估政策，並無明確、客觀的政策評估指標來對研究議題和訪綱問題進行操作化定義，因此訪談所產生的結果，可能會無法佐證其訪談內容的信效度。詳請參閱表 2。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 26. i n U. v.

(37) 表 2 第四代政策評估相關之研究日期/ 文章. 文章標題. 研究方法. 類型. 政治大適當性、完備性、成效的評估，以推動本項政策主要政策規劃機關及政. 2005/. 「公務人員持用國文獻分析法、效能性、回應性、該研究主要在探討「公務人員持用國民旅遊卡」政策. 論文. 民旅遊卡」政策成效深度訪談法. 立. 評估. 可行性. ‧ 國. 學. 以上政策利益關係人對本項制度的意見表達所獲結果，配合五項評估指標進行研析，以瞭解其影響及衍. ‧. 生的問題。主要研究目的為：針對政策實施的成效進. y. Nat. 行剖析，研議調整政策之相關配套措施；藉由回溯性過程評估研析結果，研提檢討政策之執行改進建議。. 2008/. 海軍國艦國造政策文獻分析法、專家評估. 胡嘉聖. 期刊. 之研究—第四代政深度訪談法. io. 陳暉淵. al. n. 策評估觀點. 策實際執行機關的相關承辦官員為研究調查對象，就. Ch. sit. 許文壽. 內容摘要. 評估指標/構面. 本篇論文的研究主要以國內軍、公、民營船廠與設計. er. 作者. iv n U 及海軍造艦專案管理及研發單位為研究範圍。並從第中心、經濟部工業局、國防部軍備局等政策指導單位. engchi. 四代政策評估之角度探討政策制定者、執行者、受益者等因素，探討國艦國造政策之重要議題，並分析現行政策利弊得失。. 27.

(38) 日期/ 作者. 文章. 文章標題. 研究方法. 內容摘要. 評估指標/構面. 類型金世仰. 2009/. 網路交易課稅政策文獻分析法、目標達成度、顧客該研究以回應性評估，就目標達成度、顧客支持度、. 論文. 之執行評估研究. 治政大評估指標，運用文獻分析法、深度訪談法及問卷調查態度與意向、法令. 深度訪談法、支持度、執行者的執行者的態度與意向及法令規章與稽徵技術等四個問卷調查法. 立. ‧ 國. 學. 一政策執行迄今的影響與面臨的問題，從而提出政策執行與修正的具體建議。. 我國居家照護政策文獻分析法、效能性、回應性. 該研究以我國十年長照中居家照護之執行現況為研. 論文. 執行之評估. 深度訪談法、. 究主軸，分析日本、瑞士、德國、美國等國家居家照護之執行現況為研究主軸，並分析國內居家照護相關. y. ‧. 2010/. 文獻，再利用深度訪談及問卷調查對政策利害關係人進行政策評估，分析我國與其他國家之差異。. n. al. er. io. sit. 問卷調查法. 許文賓. 法等研究方法探求利害關係人的想法與真意，評估此. Nat. 金國誠. 規章與稽徵技術. Ch. i n U. v. 2010/. 臺北市政府定額進文獻分析法、政策可行性、身心該研究針對機關執行定額進用身心障礙者政策時，人. 論文. 用身心障礙者之政深度訪談法、障礙者條件、用人員進用及管理兩部分進行探討，並且以第四代政策評策評估. 問卷調查法. engchi. 機關特性、政策執估進行探討，對機關內負責政策執行的人事主管及身行者特性、價值觀心障礙者的管理人員等利害關係人進行實證調查，找爭議. 出政策執行後對用人機關是否產生政策衝擊或影響。. 28.

(39) 日期/ 作者. 文章. 文章標題. 研究方法. 內容摘要. 評估指標/構面. 類型 2011/. 台北市公共自行車文獻分析法、政策設計妥適該研究期望訪談政策利害關係人，進而了解「YouBike. 論文. 「 YouBike 微笑單深度訪談法車」之回應性評估. 建議。. 2011/. 地方政府網咖管理次級資料分析效能性、充分性、該研究主要在探討臺北縣資訊休閒業管理自治條例. 論文. 政策之探討：以臺北法、問卷調查回應性、公正性、的管理政策之妥適性，以第四代政策評估為型模，企. ‧ 國. 圖透過次級資料分析法、問卷調查法及訪談法等研究. 法. 方式，以瞭解該條例於 2009 年 3 月 11 日施行後之產業現況及各政策利害關係人之感受，並提出政策改善. io. sit. y. ‧. 法、深度訪談適當性. Nat. 縣為例. 建議。. al. 2011/. 國民小學教育實習文獻分析法、目標達成度、政策該研究藉由回應性評估觀點，以及文獻分析出我國目. 論文. 與教師資格檢定制深度訪談法. n. 陳漢峻. 力、顧客滿意度. 學. 何明穎. 立. 性、計畫目標達成微笑單車」政策發展過程與目前執行狀況，並四個政治政大策評估指標分析出現況發展結果與未來發展之策略度、政策行銷能. er. 陳思嘉. 度回應性評估之研. iv 前國民小學教育實習與教師資格檢定制度的運作現 n C h內容適當性、執行 e n g c h i U 況和各項問題。主要期望瞭解利害關係人對於實習與能力. 究. 檢定制度的主張、關切與議題，並匯集利害關係人意見，瞭解政策規劃者的回應程度以及與利害關係人的意見落差有多大。. 29.

(40) 日期/ 作者. 文章. 文章標題. 研究方法. 內容摘要. 評估指標/構面. 類型 2011/. 臺灣身心障礙者經文獻分析法、發行制度、發行管該研究冀望達到的研究目的是從身心障礙者觀點，探. 論文. 銷電腦型彩券之回深度訪談法應性評估. ‧ 國. 及政策利害關係人如何回應此三面向。. 台中市外籍配偶福文獻分析法、充分性、效率性、該研究採用回應性評估法，對外籍配偶福利服務措施利服務措施之成效深度訪談法. io. 政策評估觀點. y. 換言之，即針對利害關係人的意見，作全面性及整體性評估，並以充分性、效率性及效能性為評估的指. al. 標，期以研究發現與建議，對未來外籍配偶福利服務. n. 顏國樑宋美瑤. 2012. 之制定者、執行者、受益者與受害者進行深度訪談，. Nat. 評估研究─第四代. 效能性. sit. 林子婷. 度、發行管理、經銷管理三構面之實際執行現況，以. ‧. 2012. 彩券發行政策的要求、關切與議題。分析彩券發行制. 學. 陳琇惠. 立. 理、經銷管理討臺灣公益彩券發行制度目前在執行上有何績效。應治政大用回應性評估理論與方法，探討政策利害關係人對於. er. 江嘉慧. Ch. engchi. iv 的推廣與精進，有所貢獻。 n U. 苗栗縣國民小學攜文獻分析法、效能性、充分性、該研究嘗試以利害關係人觀點，分別從四個評估指手計畫課後扶助執深度訪談法. 回應性、適當性. 標，評估苗栗縣攜手計畫補救教學實施方案執行之成. 行成效之分析與建. 效，運用文件分析及訪談研究方法，採立意取樣，探. 議. 求利害關係人，如教育人員、學生、家長、教師的訴. 30.

(41) 日期/ 作者. 文章. 文章標題. 研究方法. 內容摘要. 評估指標/構面. 類型求、關切與爭議。 2013. 型方案之回應性評深度訪談法. 立. 估. ‧ 國. 深入的瞭解。. 政策與行銷成效評問卷調查法、回應性、適當性. 該研究採用文獻分析、調查及訪談評估 2010 臺北市. 估之研究─以 2010 深度訪談法. 國假花卉博覽會政策及行銷成效。本研究有以下發. io. 覽會為例. Nat. 臺北市國際花卉博. y. 邊魯興. 訴求、關切、爭議等回應性觀點，以期對該方案有更. ‧. 2013. 學. 葉嘉楠. 政策制定者、執行機關及申請者等政策利害關係人的. 現：高達 86.46%的受訪者滿意花博整體政策成效；高. sit. 石振國. 政治大充分性度訪談等研究方法，探討「多元就業開發社會型方案」. 多元就業開發社會文獻分析法、效能性、回應性、該研究以回應性評估理論為基礎，透過文獻分析與深. 達 78.48%的受訪者滿意花博行銷成效；不滿意最高的是交通接駁及動線規劃 8.2％；深入訪談及文獻分析. n. al. er. 殷錦娟. Ch. engchi. iv n 結果與調查相同。 U. 馬財專. 2015/. 公立就業服務機構文獻分析法、目標達成度、政策該研究期望達到下列目的：瞭解促進就業政策對原住. 吳元凱. 期刊. 促進原住民就業之深度訪談法. 設計妥當、利害關民就業究竟有何的實質影響；瞭解原住民及相關單位. 執行成效評估─以. 係人回應性. 雲嘉南分署就業中. 對政府促進就業政策的看法；探討原住民求職過程遭遇的困境與對在地產業發展的期待。. 31.

(42) 日期/ 作者. 文章. 文章標題. 研究方法. 內容摘要. 評估指標/構面. 類型心為例我國公職人員財產文獻分析法、法規妥適性、目標該研究以回應性政策評估之質性研究方法，探討我國. 論文. 申報制度之回應性深度訪談法. 立. 評估. 向、政策配合度. 員、受處分人等利害關係人之認知與看法，透過文獻. ‧ 國. 學. 分析法、深度訪談法及蒐集整理回應性理論，推論各項執行要素與政策缺失的聯結關係。. 2016/. 從政策評估檢視社文獻分析法、效能性、回應性、該研究試圖以公行領域視角從政策面探討組織運. 論文. 區照顧關懷據點之深度訪談法. y. 作，釐清社區照顧關懷據點政策在長照領域之定位，並將該政策所評估之成效反饋至據點及政府。再者，. sit. io. 市為例. Nat. 運作功能─以新北. 公平性. ‧. 林靄伶. 政治大達成度、執行者意公職人員財產申報實施至今，適用對象、受理機關人. 2015/. 透過文獻分析法及深度訪談法，了解目前關懷據點在的運作功能及面對之困境，並檢視既有研究成果及政. n. al. er. 邱情余. Ch. engchi. iv n 策評估理論，建構出適合關懷據點政策的評估指標， U 進而與訪談結果進行對照，以對據點的運作功能進行評估。. 資料來源：研究者自繪. 32.

(43) 誠如表 2 所述，在以上十五篇文獻中，仍有九篇是以學者 Dunn 所提出的「效能性、充分性、回應性、適當性、效率性及公平性」等六項評估指標為基礎衍伸發展的，由此可知，此六項指標在公共政策領域中已被廣大適用與參考。而在前述中提及與本研究最為相似的四篇文章：「公務人員持用國民旅遊卡政策成效評估」、「台中市外籍配偶福利服務措施之成效評估研究─第四代政策評估觀點」、「苗栗縣國民小學攜手計畫課後扶助執行成效之分析與建議」及「多元就業開發社會型方案之回應性評估」，其所採納的評估指標包含：效能性、回應性、充分性、適當性及公平性。因此，本文將以學者 Dunn 的六項評估指標為基準，並透. 政治大適合的評估指標，包含：效能性、充分性、回應性與適當性等之四個評估指標，立過參閱該四篇研究的評估指標操作化方式，擷取本研究最想探討的面向，以及最. 來對「四加一政策」進行相關評估。. ‧ 國. 學. 整合以上四個評估指標之定義，本研究參閱後所研擬的操作化定義，詳細介. ‧. 紹如下：. y. Nat. 一、效能性(effectiveness)：由於該指標乃是用以評估某項政策達成預期結果或影. er. io. sit. 響的程度，且本研究想探討政策是否有被彰顯；因此以「四加一政策」而言，本研究欲瞭解「現行四加一政策之實施是否達成其政策目標」。. al. n. v i n 二、充分性(adequacy)：充分性指政策目標達成後，解決問題的程度，亦可衡量 Ch engchi U 政策產生期望影響的程度；因此，本研究欲瞭解「政策執行之後，問題解決之程度，並進一步考量是否有更合宜的建議措施或方案」。三、回應性(responsiveness)：簡言之，係指政策利害關係人對於政策產出，滿足其價值主張與需求之反應；因此，本研究欲瞭解「該政策執行之結果是否滿足農民及學生的需求、偏好或價值的程度」。四、適當性(appropriateness)：所謂適當性即指政策同時滿足其他指標，換言之，其亦可指政策目標的價值如何、對社會是否合適，以及目標的假設是否有穩當性（許文壽，2004：37）；因此，本研究欲瞭解「該項政策之目標是否適當，與預期價值目標是否一致」。 33.