第二章 文獻探討
第一節 教育政策執行的意涵及影響因素
基於此研究上的需要，首先就政策、政策執行、教育政策以及教育政策執行等概念，
從文獻研究中有關學者、專家之觀點論述，做歸納整理，進而探究教育政策執行的意涵，
期能對國內教育政策之執行有更進一步的暸解與掌握。
一、教育政策執行的意涵
（一）政策的意義
政策是導引政府或組織完成其任務的重要方針。社會大眾生活中無時無刻都會接觸到 政策或與政策有關之活動，以解決諸多公共問題。政策一詞起源於希臘文、拉丁文及梵文 的語根 Polis（城、邦），加上Pur（城）演變成拉丁字 Politia（邦），再演變成中古 世紀英文字Policia，（公共事務的處理或政府的管理），最後演變為 policy （吳定，1999）。
國內外學者在文獻上對於「政策」一詞做了諸多論述，以下分別就國內外學者相關研
Sharkansky（1972）認為，政策是政府的各項重要行動之指導方針，與民眾之福利相 關，且包含大量資源。政策制定包括了政策之形成，核准及執行的過程（引自朱似萼，2007）。
Dyke（1988）認為，政策應該具備三個要素：（1）目標；（2）為了達成目標所擬訂 的計畫或方針，以及活動的規範及程序；（3）實際的行動。
Colebath(1998)認為，政策是一個歷程，也是人工製品；政策不是一開始就明確和絕 對的界定，而是問題取向和逐漸形成的。（引自林嘉琦，2002）
Birkland（2001）認為，政策有五個定義：（1）政策的制定是以「公眾的」名義；（2）
普遍來說，政策是由政府提議制定的；（3）政策是經由公共部門或私人機關解釋與執行；
（4）政策是政府想要的作為；（5）政策是政府選擇的不作為。
2.國內學者的研究方面：
曹俊漢（1990）認為，政策應具備三種要素：（1）政策（治）單元的目標、目的與承 諾；（2）為了實現或達到此既定目標所選擇的方法；（3）方法使用後所產生之效果。
林水波、張世賢（1996）認為，政策是一個人、團體或政府為解決問題、達成目標，
經由政治過程所擬訂的行動計畫。是執行行動的指引方針、原則、策略、辦法及措施。
吳定（1998）認為，政策可同時適用於政府機關、私人企業機構及各種社會組織，是 為達成某一目標而被提議或接納的行動方案。就政府機關而言，政策的層次性最高，其次 為計畫、方案、行動。
張芳全（1998）認為，政策是政府部門為瞭解及解決公共問題，所進行的作為或不作 為的活動，這些公共問題之類型包括經濟、國防、政治、教育、失業、交通…等。這些公 共政策具有以下特性：（1）公共性；（2）團體性；（3）問題性；（4）程序性；（5）多 樣性；（6）服務性；（7）目標性。
王瑞賢（2000）認為政策是根據公眾所關注的事，確認問題、形成及說明目的性行動 方案，以達成想要的、意圖的目標。因此，政策是被發展成的立場以因應遇到問題及衝突 事件，並導向特定之目標。
吳政達（2001）指出政策有八種不同的觀點：（1）是一種目標的或意圖的宣示；（2）
是政府在一定權威範圍內，用來規範、控制及提供長期服務的標準化決策；（3）是活動的 指導方針；（4）是解決或改善問題的最佳策略；（5）是透過命令式決策或長時間、非正 式的期望贊同所授權的行為；（6）具有持續性與規律性的特定行為規範；（7）是科層組 織內所有人員的活動、決策與行為造成的影響整體政策系統的輸出成果；（8）是顧客或公 眾所認同的政策制定及實施的成果。
丘昌泰（2005）認為公共政策有下列四個觀點：（1）是公務當局(public authorities) 進行的活動；（2）是有意識、意圖行為的選擇行動；（3）包括公務機構的行動或不行動 的行為；（4）是問題為導向的。
綜合從上述國內外學者論述分析後，研究者認為「政策」是政府機關或私人組織為了 因應社會現況需求及解決現存多樣的公眾問題，以達成預期的公共利益目標，使國家未來 有更穩定的發展趨勢，透過立法或行政命令等合法程序，擬定行動之指導原則、方針或策 略、方案、措施，以作為執行機關與組織執行人員執行時的規準及依據。
（二）政策執行的意義
政策經合法程序公佈後，接下來就進入執行的階段，才能達成政策訂定之目標。以下 就國內外學者在文獻上對於「政策執行」一詞之論點分述如下：
1.國外學者的研究方面：
Sabatier和 Mazmanian（1980）認為，政策執行是將法規、行政命令或法院判決之政 策決策予以執行的活動或行動；政策執行的歷程應始於法規的通過，再由執行機關與人員 執行政策或法規的行動。
Barret and Fudge（1981）認為，政策執行被視為是政策與行動的連續體，政策執行 者與政策相關利害者的壓力及利益是經常變動的，通常透過政策－規劃與行動－反應的整
動最為重要：（1）解釋：政策執行機構或人員將政策內容轉換成眾人可以接受和瞭解的行 動指令或名詞；（2）組織：為達成政策目標而設立執行機關或單位及擬定執行的具體方案；
（3）應用：政策執行機為達成政策目標所提供的例行性服務、設備與付與等相關活動」。
Dye（1995）認為，政策執行是藉由不同方法的一種政治的持續性，政策執行並不是立 法機關立法的結束，而是將法案或政策付之於行政機關執行。他指出執行是包括所有的設 計活動，以實現政策。這些設計的活動包含創造一個新的組織或單位，或在現存組織中分 配新的任務。而這些組織必須將法律轉換為運作的規則或方式。組織必須僱用人力、訂定 契約、支出經費和表現其任務。政策執行需要政府或行政組織發展出正式的規則。
2.國內學者的研究方面：
林水波和張世賢（1991）認為，政策執行是一種動態的歷程，在歷程中，負責執行的 專責機關與人員扮演管理的角色，將各種必要的要素組合後採取相關行動，經適當裁量後，
建立合理可依循的規範，從而共塑目標共識、激勵眾人士氣，協商化解衝突，以達成某一 政策目標。
吳定（1997）認為，政策執行是指某一項政策方案或計畫、行動、命令的實施，經過 合法化的程序、施行細則的擬定及專責機關或人員的推動，並配置必要的資源、採用適當 的管理方法及執行必要的行動，以達成預定目標的各種相關活動及過程。
李允傑、丘昌泰（2004）認為，政策執行是政策制定者基於對政策的企圖心，透過擬 定的政策目標與行動綱領的以付諸實現，並期許發生效果。政策執行常被視為政策制定過 程的最後階段。
李顯榮（2005）認為，政策執行的概念化定義為各層級政府實現政策的過程或一連串 的的決定與行動。廣義定義是由眾人、機關、技術及行政程序共同集結努力以達成政策的 目標。
從上述學者對「政策執行」的論點分析，研究者認為「政策執行」是指公私團體或個 人為瞭解及解決不斷發生的公共問題，以達成政策目標，執行由上而下整體連續的動態歷
程及方案。政策執行是一種階段性的任務，為了執行某項政策、方案，首先需透過合法化 程序公佈週知，再由政策執行的專責機關和人員透過有效的管理方式，運用各種策略、資 源與溝通、協調、控制與激勵的機制，以實施某些方案、計畫，執行多種活動和行動，以 達成政策制訂的目標。
（三）教育政策的意涵
政府或組織為因應國家教育發展需要，符應教育發展趨勢與學生教育需求，擬定諸多 教育政策，透過教育政策的前瞻、周延的規劃，期能達成教育目標與實現教育理想。有關
「教育政策」之意涵，相關學者之論述分述如下：
蔡淑萍（1992）認為教育政策是指政府相關權責部門，依據政策分析獲得的結果所做 的決策，目的在於發揮行政效能，以促進教育的發展與進步。
教育百科辭典編輯委員會（1994）指出教育政策是指政黨或政府在一定的歷史背景，
因應社會、政治、經濟和科技發展的需求，依據國情與國家性質，並參考國際發展趨勢，
而提出的教育發展的總方向，是國家教育的基本政策。
邱祖賢（1996）認為教育政策是教育行政當局對於社會需求問題及未來發展的趨勢，
根據國家教育宗旨和相關法規，確立工作目標及規範可行方案、實施要領，經由法定程序 公佈後實施，做為行政部門或教育機構行動依據準則。
陳文玉（1998）認為教育政策是教育主管部門針對教育問題，根據教育之原理原則並 考量國家及社會環境價值，所制定出的教育方案。
羅曉雯（2001）認為教育政策是國家為了達成教育目標所擬定之策略，主要任務是為 了達成政府教育方針及實現教育理想與目標。
吳政達(2001)認為教育政策是指政府機關為解決某種教育政策問題，或滿足某種公眾 的教育需求，考量此政策行動所產生的結果及對公眾的影響力後，展開作為及如何去作為
須思量產生的結果及對公眾的影響力。
羅能熙（2003）認為教育政策是指「政府選擇作為（to do）與不作為（not to do）
的教育事項。」
综合學者對「教育政策」的論點分析，研究者認為「教育政策」是政府為了達成其教 育方針及實現教育理想與目標所訂定的公共政策，透過法定程序公佈後實施，做為行政部 門或教育機構行動依據準則。教育政策的推動是為了解決教育問題、滿足受教主體的教育 需求及適應未來發展趨勢，再根據國家教育宗旨與相關法規，以確立工作目標及規範可行 方案、實施要領，及採行的相關作為行動，如教育政策的規劃、決定、執行、評估…..的 動態歷程，以陶冶學生人格，滿足學生學習需求滿足，使學生順利學習，提高學習成就，
综合學者對「教育政策」的論點分析，研究者認為「教育政策」是政府為了達成其教 育方針及實現教育理想與目標所訂定的公共政策，透過法定程序公佈後實施，做為行政部 門或教育機構行動依據準則。教育政策的推動是為了解決教育問題、滿足受教主體的教育 需求及適應未來發展趨勢，再根據國家教育宗旨與相關法規，以確立工作目標及規範可行 方案、實施要領，及採行的相關作為行動，如教育政策的規劃、決定、執行、評估…..的 動態歷程，以陶冶學生人格，滿足學生學習需求滿足，使學生順利學習，提高學習成就，