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第三節 《文化多樣性公約》與 WTO 相關協定之衝突與適用關
係
進入條約衝突分析前，本文擬先釐清國際條約司法管轄權之問題。國 際條約實踐遇有規範衝突或競合、而條約既無位階之分又未明定爭端裁決機 構的情況下，締約國面臨爭端解決將產生選擇有利法庭(orum shopping)的問 題。當事國進行條約適用與有利法庭之選擇所企求的不外乎該條約與裁判機 關能形成對己有利的裁決。68學者認為，除了國家政策迴異(diverging actor preferences)、國力強弱(power and capability)與政府機關之專業性(government agency specialisation)的考量外，當事國在選擇法庭時還會審酌規約在執行機 制上的司法化程度(differing degree of judicialization)。69所謂「司法化」
(judicialization)程度，依學者之見，包含裁決機關之管轄範圍、成員之獨立性、
其裁定與內國法體系之契合度(embeddedness)及補救或制裁措施之有無。若一 規約之裁決機關能透過制裁措施使其裁決具備法律強制性，則可視該規約具 一定的司法化程度。高度司法化之規約體系在規範之解釋與適用引發爭端 時，應確保不以政治-外交手段(因其中權力的不對稱性扮演著重要的角色)作 為解決機制，解決程序與結果皆以「規範」(rule-based)為本，而非「權力」
(power-based)使然70。《文化多樣性公約》與 WTO 規範二項條約皆設有爭端 解決機制，但《文化多樣性公約》設計之解決機制偏向外交導向性質。如上 節所述，公約與公約附件之調解程序規定並不具強制性，且允許公約締約國 聲明不承認該調解程序，這樣的規定不僅讓公約之爭端解決制度不如具制裁 效力之 WTO 爭端解決程序實用有效，且使得公約唯一的爭端解決機制形同 虛設。誠然，只要聯合國會員國之間產生爭端皆得根據國際法院規約第36.1
68 有學者認為選擇有利法庭的理由除了希望裁決對己有利之外，更希望該裁定能形成先例以對抗日 後類似的爭端。參閱Marc L Busch, Overlapping Institutions, Forum Shopping, and Dispute Settlement in International Trade, 61 INTERNATIONAL ORGANIZATION 735, 736 (2007).
69 Dirk De Bievre and Lars Thomann, Forum Shopping in the Global Intellectual Property Rights Regime, Arbeitspapiere - Mannheimer Zentrum für Europäische Sozialforschung / No 132., 1, 3 (2010), available at http:// www.mzes.uni-mannheim.de/publications/wp/wp-132.pdf, last visited: 2011/1/5.
70 Ibid. at 9-10.
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條規定尋求國際法院解決。71但國際法院審理效率不彰，且當事國之任何一 造不承認法院之管轄權，國際法院即無法取得管轄權而進行審理。是以，公 約與 WTO 規範產生爭端衝突時，因公約無法提供有效並具強制力之解決機 制，對締約國之法庭選擇較為不利，以致 WTO 爭端解決機構得以根據《爭 端解決規則與程序瞭解書》(Understanding on rules and procedures governing the settlement of disputes，簡稱 DSU)第 23 條對涉及內括協定之爭端取得當然 管轄權，在此情況下，多數涉及此二條約之爭端衝突將在WTO 機制下審理。
本章以下分析，即以衝突在 WTO 爭端解決制度審理的前提下，探討《文化 多樣性公約》與WTO 規範的適用與解釋問題。
簽訂《文化多樣性公約》並不立即違反 WTO 義務，文化表現多樣性 之保護與促進措施也不必然與 WTO 機制產生衝突。但文化措施若涉及文化 貨品與服務之跨國流通，則為WTO 多邊貿易協定所涵蓋，在此情況下，《文 化多樣性公約》與 WTO 貿易規範即有產生衝突或競合之可能。國際法中條 約產生衝突或競合除了檢視當時受檢視之條約是否皆為有效規約外，還必須 滿足以下條件：72
一、 兩條約必須就同一特定事務之規範有所重疊：如前所述，《文化多樣性 公約》將文化產業定義為從事文化貨品與服務之生產及銷售活動的產 業，而所謂「文化活動、貨品與服務」之概念係具特定性質、使用或 目的、體現或傳達文化表現之活動、貨品及服務，而不論有無商業價 值。在這樣廣泛而概括之定義下，幾乎沒有貨品或服務無法傳達特定 的文化表現。若以UNESCO 對文化貨品及服務之認定，文化貨品係指 傳達理念、象徵及生活方式之消費商品，例如書籍、報刊、影音製品、
電子產品等。文化服務係指滿足文化利益與需求之活動，為文化實踐 之一套措施及支持工具，具體而言，包含視聽、資訊服務、新聞代理 服務、廣告與建築服務、其他個人、文化與娛樂服務等。73以目前《文
71 Statue of International Court of Justice, Article 36.1 indicating ” The jurisdiction of the Court comprises all cases which the parties refer to it and all matters specially provided for in the Charter of the United Nations or in treaties and conventions in force.”
72 JOOST PAWELYN, CONFLICT OF NORMS IN PUBLIC INTERNATIONAL LAW:HOW WTOLAW RELATES TO
OTHER RULES OF INTERNATIONAL LAW 165-166 (2003).
73 UNESCO, Culture, Trade and Globalization: Questions and Answers, available at:
http://unesdoc.unesco.org/images/0012/001213/121360e.pdf, 13-14, last visited: 2010/12/8
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務」若無法同時履行即條約產生衝突，76WTO 爭端案件 Indonesia-Autos 之爭端解決小組即持相同的看法，認定二條約間之「義務」為互斥時 即為衝突。77但在其他案件中，如 EC-Banana III，78US-FSC
79與74 但國際法委員會研究小組曾就本議題提出報告指出，鑑於國際法之斷裂性，只要現時有效的兩項 規約產生不相容之決議，迫使締約國僅能擇其一實踐，則兩規約即產生規範之衝突。Conclusions of the Work of the Study Group of the International Law Commission, Fragmention of International Law:
Difficulties Arising from the Diversification and Expansion of International Law. A/CN.4/L.702, 8 (18 July 2006)，引自 Jan Wouters and Bart De Meester, UNESCO's Convention on Cultural Diversity and WTO Law: Complementary or Contradictory?, INSTITUTE FOR INTERNATIONAL LAW WORKING PAPER 73, 1, 33 (2007), available at https://www.law.kuleuven.be/iir/nl/onderzoek/wp/WP73ed2e.pdf, last visited:
2010/12/13.
76 Wilfred Jenks, Conflict of Law-Making Treaties, 30 BRITISH YEARBOOK OF INTERNATIONAL LAW 401, 426 (1953).
77 Panel Report on Indonesia – Certain Measures Affecting the Automobile Industry, WT/DS54/R, WT/DS55/R, WT/DS59/R, WT/DS64/R (23 July 1998), at note 649 indicating “In international Law for a conflict to exist between two treaties…[their] provisions must conflict, in the sense that the provisions must impose mutually exclusive obligations.. Technically speaking, there is conflict when two (or more) treaty instruments contain obligations which cannot be complied with simultaneously.”
78 Panel Report on European Communities – Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas, Complaint by Ecuador, WT/DS27/R/ECU (25 September 1997), para. 7.159 indicating “As a preliminary issue, it is necessary to define the notion of "conflict" laid down in the General Interpretative Note. In light of the wording, the context, the object and the purpose of this Note, we consider that it is designed to deal with (i) clashes between obligations contained in GATT 1994 and obligations contained in agreements listed in Annex 1A, where those obligations are mutually exclusive in the sense that a Member cannot comply with both obligations at the same time, and (ii) the situation where a rule in one agreement prohibits what a rule in another agreement explicitly permits.”
79 Appellate Body Report on United States – Tax Treatment for “Foreign Sales Corporations”, WTO Doc.
WT/DS108/AB/R (20 March 2000), para. 117.
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Brazil-Aircraft 案，
80小組與上訴機構則對採較廣義之觀點，認為衝突 不僅發生在二條約之「義務」間，也發生在「權利」與「義務」間，8180 Appellate Body Report on Brazil – Export Financing Programme for Aircraft, WTO Doc.
WT/DS46/AB/R (20 August 1999), para. 191.
81 亦有學者認為條約衝突應採廣義之定義，詳見 Erich Vranes, The Difinition of 'Norm Conflict' in International Law and Legal Theory, 17(2) THE EUROPEAN JOURNAL OF INTERNATIONAL LAW 395, 406-415 (2006); Joost Pauwelyn, The Role of Public International Law in the WTO: How Far Can We Go?
95 THE AMERICAN JOURNAL OF INTERNATIONAL LAW 535, 551 (2001), also available at http://www.asil.org/ajil/pauwelyn.pdf, last visited: 2011/1/5.
82 Tania Voon. UNESCO and the WTO: A Clash of Cultures, 55(3) INTERNATIONAL AND COMPARATIVE
LAW QUARTELY 635 (2006), available at: http://www.worldtradelaw.net/articles/voonunesco.pdf 1, 5-7, last visited: 2010/12/9; Michael Hahn, A Clash of Cultures? The UNESCO Diversity Convention and International Trade Law, 9 JOURNAL OF INTERNATIONAL ECONOMIC LAW 515, 534-546 (2006); 徐揮彥，
〈聯合國教科文組織「保障及促進文化表現多樣性公約」與世界貿易組織規範之潛在衝突與調和〉，
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況之認定要件及程序，也未規定緊急保障措施之內容，締約國依本款 採取適當措施之時機與權利可說毫無限制，若其採取之措施涵蓋補貼 與獎勵措施、本地製造率、配額及其他市場進入限制、內國法規與核 照程序、內國租稅措施與邊境措施等，則可能違反之 WTO 義務將包 括最惠國待遇、國民待遇、關稅拘束、禁止數量限制與防衛協定等。84
綜觀上述，《文化多樣性公約》與 WTO 相關協定確有規範衝突之可 能；然法理衝突若未落實在具體爭議中，其實並無規範適用或衝突調和之問 題。在具體案件上，爭議當事國必須在兩項條約中皆為締約國，才有法規範 取捨與適用之必要。依國際法原則「條約不使第三者負擔義務，亦不給予權 利」(pacta Tertiis Nec Nocent Nec Prosunt)，及維也納條約法公約(Vienna Convention on the Law of Treaties, 簡稱 Vienna Convention 即維也納公約)第 34 條規定，條約對於未表示同意受拘束之第三國，不創設權利與義務。85本 原則與規定主要源自於「國家主權的概念」(concept of sovereignty)，國際間 普遍主張不得在主權國家無意願或違反其意願下施行任何作為 (nothing can be done without or against the will of a sovereign State)，國際條約法既是國家主 權實踐與保護的場域，國家主權永遠是國際法的核心，而條約法自然不存在 妨害國家主權的條款。86 同時，維也納條約法公約第 30.4(b)條也規定兩當事 國中，若一當事國同為二條約之締約國，但一當事國僅為其中之一項條約之 締約國，則二當事國之權利義務僅能依據雙方皆為締約國之條約行使與履 行。87是以爭端當事國若有一方並未締結可能衝突之兩條約中之一項條約，
則其所產生之爭議，僅能依雙方共同締結之條約或應共同遵守之國際習慣法 與一般法律原則加以解決，而無法依據該國未締結之條約主張其違反任何義 務或授予任何權利。依此邏輯，縱使《文化多樣性公約》與 WTO 相關協定 有法規範衝突之可能，但我國因特殊之國際處境未加入《文化多樣性公約》，
84徐揮彥，〈聯合國教科文組織「保障及促進文化表現多樣性公約」與世界貿易組織規範之潛在衝突 與調和〉，政大法學評論第99 期，頁 203-204，2007 年
85 Vienna Convention on the Law of Treaties (23 May 1969) United Nations, Treaty Series, vol. 1155, p.
331. Article 34 indicating “A tready does not create either obligation or rights for a third State without its consent.”
86 Yubaraj Sangroula, International Treaties: Features and Importance 1, 2, available at http://www.ksl.edu.np/cpanel/pdf/International_Treaties.pdf, last visited 2011/1/5.
87 Vienna Convention on the Law of Treaties (23 May 1969) United Nations, Treaty Series, vol. 1155, p.
331. Article 30.4(b) stating “as between a State party to both treaties and a State party to only one of the treaties, the treaty to which both States are parties governs their mutual rights and obligations.”
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其實並沒有行使《文化多樣性公約》之權利或履行其義務之正當性。因此當 我國的文化保護或促進措施，與文化貨品或服務之流通與貿易有關，且涉嫌 違反 WTO 內括協定時，並無法援引《文化多樣性公約》作為政策措施正當 化之依據。
然而，除少數國家外，許多國家既是 WTO 之會員國，也是公約之締 約國，若發生文化貿易爭端，當事國極可能同為《文化多樣性公約》與WTO 多邊架構之締約國。在此情況下，被控訴之當事國是否能在 WTO 爭端解決 機制下，以《文化多樣性公約》做為辯護之依據? 此即涉及國際法規範衝突 法則之調和問題。
國際法規範之間的法律體系不如國內有明確之法律位階可資遵循，其
國際法規範之間的法律體系不如國內有明確之法律位階可資遵循，其