第二章 《自由中國》雜誌存續期間司法制度的重大問題
第一節 司法院職權的問題
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第一節 司法院職權的問題
我國憲法對於司法制度的相關條文，主要是規定在第七章的「司法」中，而 其規範的主要對象機關為司法院。第 77 條開宗明義地說：「司法院為國家最高司 法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判，及公務員之懲戒。」第 78 條規定：
「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」由以上可知憲法體制之下 司法院應該具備以下三大功能：
1. 掌理民事、刑事、行政訴訟之審判權。
2. 公務員懲戒權。
3. 解釋權。
我國的法院審判原則上採三級三審制，事實審部分通常交由一審及二審法院 負責審理，即地方法院與高等法院。4憲法第 82 條規定：「司法院及各級法院之 組織，以法律定之。」地方法院與高等法院的相關設置規定在法院組織法。因此 在憲法體制之下司法院本身所掌理的審判權應為法律審之部分，在憲法第 77 條 的規範上，司法院應為最高的司法審判機關。然而儘管 1947 年 3 月 31 日政府公 布的司法院組織法第 4 條第一項規定：「司法院設民事庭、刑事庭、行政裁判庭 及公務員懲戒委員會。」來表示司法院是最高的司法審判機關，但是行憲以後的 司法院組織法第 5 條卻又在司法院轄下另外設置了最高法院、最高行政法院以及 公務員懲戒委員會。5是故現行體制中司法院以其轄下的最高法院、最高行政法 院以及公務員懲戒委員會，來分別掌理所謂「民事、刑事、行政訴訟之審判，及 公務員之懲戒之權」。這樣的話，司法院本身由憲法所賦予的審判權與公務員懲 戒權即遭到剝奪，不再具備最高司法審判機關的機能。
我國憲法的制定幾經轉折，現行中華民國憲法的精神與形式基本上以 1923
4 趙琛，〈憲法中之司法制度〉，《法令月刊》2 卷 10 期（1951 年 10 月），頁 6。
5 趙琛，〈憲法中之司法制度〉，頁 6。
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2010），頁 65。
7 雷震，《制憲述要》（香港：友聯出版社，1957），頁 5‐15。
頁 267‐268。
12 法治斌，〈司法行政與司法審判之分與合－評司法院釋字第五三Ｏ號解釋之功與過〉，收入於
《當代公法新論（上）－翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集》（台北：元照出版有限公司，2002），
頁 777‐779。
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法改革委員會」，希望以一年為期的方式，設置四個小組，其中第一組負責研議 司法制度、第二組負責研議訴訟制度、第三組負責研議司法獨立與監督、第四組 負責研議法曹養成與法學教育，分別就各議題研擬改革之建議。13該委員會於 1995 年提出總結報告，其中對司法院之定位問題提出三項改革方案：1.一元多軌 制（司法院最高審判機關化）；2.二元雙軌制（司法院憲法法院化）；3.一元單軌 制（司法院最高審判機關化）。然而司法改革委員會結束後並無對此作出具體的 結論。14
1995 年司法院另外成立「司法院定位研究委員會」，繼續針對司法院之定位 問題進行研究，在參考德國與奧地利的制度後，過半數的委員支持「多元化多軌 制合併現制改良案」（簡稱現制改良案）。15其中的原則為：「1.司法院保留，大法 官會議憲法法院化，掌理釋憲權。2.最高法院、最高行政法院與公務員懲戒委員 會均維持現制，分掌審判權。3.司法院仍執掌司法行政權。4.司法院之決策組織，
以常設之司法院會議為之。」16惟此想法並未成為全國司法改革會議的最終方案，
該會議對此議題又作出了其他的結論。
1999 年 7 月 6 日召開集合審判、檢察、辯護、學界與社會賢達的「全國司 法改革會議」，各方經過多天的討論，確立了各項司法改革的目標。其中關於「司 法院定位」的議題，「司法改革委員會」最終作出「司法院定位三階段變革」的 結論。17將目前現狀的「多元多軌」制（如圖一所示）改革為「一元多軌」制，
此為進程改革目標，而終極改革目標則為「一元單軌」制。18這段過程共分成三 個階段：
第一階段是所謂的一元多軌制（如圖二所示），是指在司法院內設立各庭來
13 周志宏，《司法制度的設計與選擇》（台北：行政院研究發展考核委員會，2006），頁 3。
14 程明修，〈司法院之組織定位〉，《法學講座》創刊號（2002 年 1 月），頁 11。
15 周志宏，《司法制度的設計與選擇》，頁 4‐5。
16 程明修，〈司法院之組織定位〉，頁 11。
17 法治斌、董保城，《憲法新論》（台北：元照出版有限公司，2014），頁 401。
18 湯德宗，《權力分立新論 卷二：違憲審查與動態平衡》，頁 180。
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第二章：《自由中國》雜誌存續時期司法制度的重大問題
分別行使「釋憲權」與「審判權」。19「釋憲權」方面，以大法官組成「憲法法 庭」來行使釋憲權、政黨違憲以及政務官懲戒權。「審判權」則是將目前的終審 法院最高法院、最高行政法院以公務員懲戒委員會歸併至司法院，改設民事訴訟 庭、刑事訴訟庭、行政訴訟庭與公務員懲戒庭數庭，來分別掌理民事訴訟、刑事 訴訟、行政訴訟與公務員懲戒。20（民事訴訟庭 6 庭、刑事訴訟庭 10 庭、行政 訴訟及懲戒庭 5 庭）這個階段計畫於 2003 年 10 月 1 日以前完成。21
第二階段為修正的一元多軌制（如圖三所示），預定的實施期間為 2007 年 12 月 31 日之前。22是承接第一階段的一元多軌制，將民事訴訟庭 6 庭、刑事訴 訟庭 10 庭、行政訴訟及懲戒庭 5 庭精減為總共 4 庭，即憲法法庭、民事訴訟庭、
刑事訴訟庭、行政訴訟及懲戒庭各一庭。23
第三階段為一元單軌制（如圖四所示），也是司法院組織改革的最終目標，
司法院設置大法官 13 至 15 人，不分庭而同時兼掌民事訴訟、刑事訴訟、行政訴 訟、公務員懲戒、憲法解釋與政黨違憲解散等職權，此階段預計在 2011 年 1 月 1 日之前完成。24
19 湯德宗，《權力分立新論 卷二：違憲審查與動態平衡》，頁 180。
20 法治斌、董保城，《憲法新論》，頁 401。
21 湯德宗，《權力分立新論 卷二：違憲審查與動態平衡》，頁 180‐181。
22 湯德宗，《權力分立新論 卷二：違憲審查與動態平衡》，頁 181。
23 法治斌、董保城，《憲法新論》，頁 402。
24 湯德宗，《權力分立新論 卷二：違憲審查與動態平衡》，頁 180‐181。
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圖一：司法院現行制度（多元多軌制）
（圖表來源：湯德宗，《權力分立新論 卷二：違憲審查與動態平衡》，台北：元 照出版有限公司，2005，頁 253。）
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第二章：《自由中國》雜誌存續時期司法制度的重大問題
圖二：一元多軌制（原預計 2003/10/1‐2007/12/31 實施）
（圖表來源：湯德宗，《權力分立新論 卷二：違憲審查與動態平衡》，台北：元 照出版有限公司，2005，頁 254。）
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圖三：修正一元多軌制（原預計 2008/1/1‐2010/12/31 實施）
（圖表來源：湯德宗，《權力分立新論 卷二：違憲審查與動態平衡》，台北：元 照出版有限公司，2005，頁 255。）
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第二章：《自由中國》雜誌存續時期司法制度的重大問題
圖四：一元單軌制（原預計 2011/1/1 起實施）
（圖表來源：湯德宗，《權力分立新論 卷二：違憲審查與動態平衡》，台北：元 照出版有限公司，2005，頁 256。）
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2001 年 10 月 5 日大法官作成釋字第 530 號解釋，對於司法院的審判權限做 出具體的解釋：
「憲法第七十七條規定：『司法院為最高司法機關，掌理民事、刑事、行政 訴訟之審判及公務員之懲戒。』惟依現行司法院組織法規定，司法院設置大法官 十七人，審理解釋憲法及統一解釋法令案件，並組成憲法法庭，審理政黨違憲之 解散事項；於司法院之下，設各級法院、行政法院及公務員懲戒委員會。是司法 院除審理上開事項之大法官外，其本身僅具最高司法行政機關之地位，致使最高 司法審判機關與最高司法行政機關分離。為期符合司法院為最高審判機關之制憲 本旨，司法院組織法、法院組織法、行政法院組織法及公務員懲戒委員會組織法，
應自本解釋公布之日起二年內檢討修正，以副憲政體制。」25
解釋文中明確指出司法院目前的司法審判與司法行政功能分離之不妥，既然 憲法第 77 條已經賦予司法院審判與懲戒公務員的權限，就不應該在司法院之外 另設機關為之，必須儘速修法讓司法院回歸以上之權力，如此才足以符合憲政體 制。另外，該解釋也肯定了政協憲草時期司法院定位的理念，認為司法院為我國 最高審判機關乃是制憲的本旨，此見解無異也為「全國司法改革會議」結論之「司 法院審判機關化」的司法改革方向，作了背書。26惟該解釋並未質疑司法院何以 掌有司法行政權的問題，對此部分學者曾提出非議。27最後，釋字第 530 號解釋 雖然也呼應了前述司法改革會議的訴求，然而在解釋文中所定的兩年期間屆滿，
立法院仍然無法通過相關的修正草案，28使司法改革的進程受到延誤至今，也使 得大法官的威信受到質疑與挑戰。
25 參見釋字第 530 號解釋。
26 周志宏，《司法制度的設計與選擇》，頁 8。
27 蘇永欽，〈憲法解釋方法上的錯誤示範〉，《月旦法學雜誌》第 81 期（2002 年 2 月），頁 50‐53。
28 如「司法院組織法修正草案」因為立法院朝野協商不成，彼此意見分歧，在無法達成共識的 情況下，導致司法院組織法未能依照釋字第 530 號解釋的意旨，於 2003 年 10 月 5 日之前完成 修法。參見郭怡青，〈司法院的權力，立法院的責任〉，《司法改革雜誌》第 47 期（2003 年 10 月），
頁 60。
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2. 1931 年 12 月 30 日國民政府組織法修正，該法第 24 條第五款規定：「薦 任以上司法行政官之任免，應經行政院會議議決」，第 35 條規定：「司法 院為國民政府最高審判機關。」第 36 條規定：「司法院設最高法院，行 政法院及公務員懲戒委員會。」既然薦任以上司法官員之任免需要經過 行政院會議議決，而司法院所設的直屬機關當中，司法行政部又並未規 定在內，因此，司法行政部改隸屬於行政院。35
3. 1934 年 10 月 17 日國民政府組織法再次修正，將第 24 條第五款修正為：
「薦任以上行政官吏之任免，應經行政院會議議決」，第 35 條改為：「司 法院為國民政府最高司法機關。」第 36 條改為：「司法院設司法行政部，
最高法院，行政法院及公務員懲戒委員會。」司法行政部於是重屬司法
最高法院，行政法院及公務員懲戒委員會。」司法行政部於是重屬司法