《自由中國》雜誌對司法制度主張之研究 - 政大學術集成

全文

(1) . 國立政治大學臺灣史研究所碩士論文. 政治大. 立《自由中國》雜誌對司法制度主張之研究 ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 指導教授：薛化元研究生：李承叡. i n U. v. 博士撰. 中華民國 107 年 6 月. . DOI:10.6814/THE.NCCU.Taiwan.002.2018.A04.

(2) . 摘要. 《自由中國》雜誌（以下稱《自由中國》）為 1950 年代台灣自由主義之代表刊物，其對民主自由的追求與捍衛人權的執著深深影響 70 年代以後的台灣民主運動。自由與人權的存在需要仰賴民主憲政體制的建立，而該體制若能有效運行，法治秩序的落實是必需具備的條件。基於這樣的因素，《自由中國》對我國的司法制度進行探究，司法制度的完善也意味法治社會的成熟，對台灣的民主化進程特別有利。然而當時在強人威權統治與戰時體制的雙重壟罩下，司法只不過是為. 政治大. 特殊政黨服務的工具，為行政權與軍權獨大的不合理現象賦予合法化事由。這樣. 立. 的氛圍無疑也使司法的尊嚴蒙上一層陰影，在蔣介石政權的高牆面前，為受制的、. ‧ 國. 學. 束縛的、附屬的、卑微的、體無完膚且滿身汙穢的，其與生俱來的超然獨立性只不過是一雙隱形的羽翼，在威權體制的時代裡無從彰顯，甚至折損。《自由中國》. ‧. 身為民主與人權的巨擘，如此晦暗的司法看在他們眼裡自然無法容忍，因而對時. y. Nat. sit. 下司法制度本身的種種缺陷與流弊提出非議，本文就《自由中國》所重視的司法. n. al. er. io. 議題面向進行深入研究，以洞悉其對制度本身的瑕疵與受到的威脅抱以何種觀點，. i n U. v. 並且提出何種改革的主張，以釐清《自由中國》的法律思想。. Ch. engchi. 關鍵字：司法獨立、司法院、法官、審判、法院改隸、檢察官、軍法. . DOI:10.6814/THE.NCCU.Taiwan.002.2018.A04.

(3) 謝辭台灣史，在時間的洪流之下日復一日地演變著，雖然每個台灣人都無法置身事外，但是對於我這個法律系畢業的傳統法律人而言，卻是一門生澀的學問。我抱持著從國中以來對歷史學門的熱愛來到政大台史所，面對眼前的學習雖然一心嚮往，但也始終抱持一顆忐忑不安的心。幸好在這將近四年的日子裡，一切都非常順利，從修課、找論文題目、簽指導教授、資格考、乃至這本論文的誕生，能夠度過這重重考驗，除了自身的努力之外，還有太多需要感謝的人。. 政治大. 首先要感謝我的論文指導老師薛化元教授，在為轉型正義奔波，忙碌的日子. 立. 裡，依然抽空為我的研究提供許多專業意見以及我未曾想過的面向。感謝許志雄. ‧ 國. 學. 大法官與國立台北教育大學的周志宏教務長願意擔任我的論文口試委員，為我的論文提供許多精闢的見解。感謝中央研究院近代史研究所的潘光哲教授，在百忙. ‧. 之中指引我論文的方向，也解決了當初遍尋不著論文題目時，極度徬徨的心境。. y. Nat. sit. 此外也特別感謝我在東吳大學法律系的同窗死黨陳奕翔檢察官、陳泓達律師以及. n. al. er. io. 林祐增律師，為我提供了許多專業法學知識，讓我得以在撰寫論文的過程中，克服一次又一次的研究困境。. Ch. engchi. i n U. v. 另外在政大台史所的研究夥伴中，首先感謝祖立和子杰讓我能夠順利融入群體，也因此在政大讀書的日子裡留下許多歡樂與難忘的回憶，儘管花了快四年的時間念研究所，但是我真心覺得不虛此行。感謝存信介紹我到中央研究院近代史研究所當助理，也改變了我往後整個研究生涯，我常常在想，如果當初沒去中研院工作，今天或許就沒辦法寫出這本論文吧！另外感謝育正在這段期間的相互砥礪，讓我一直對寫論文這件事保持正能量與新鮮感。也感謝嵐妮助教在我失意時的關懷與鼓勵。最後感謝郁雯曾經的陪伴，雖然短暫，但卻非常有份量。在往後說起這段從事研究的心路歷程時，我永遠不會忘記你們。最後感謝中央研究院近代史研究所的同事弘毅學長、鎧光學長、丕哥、順毅、. DOI:10.6814/THE.NCCU.Taiwan.002.2018.A04.

(4) 宜鑫、正瀛、俊彥、弘湧、建偉、瑞哲。我在碩二修完所上規定的課程之後，基本上就把生活重心移至中研院了，多虧有你們給予我工作上的協助與扶持，我才得以無後顧之憂地寫論文，並妥善運用中研院龐大的學術資源。特別是鎧光學長常以過來人的身份與我分享許多寫論文的經驗談，應該注意哪些的細節以及如何避免一般研究生常犯的錯誤。順毅是個很棒的上司，除了工作上會替大家分憂解勞之外，每次在我忘記還書的時候都會主動幫忙續借，讓我有足夠的時間閱讀這些論文所需的重要參考資料。另外正瀛也常與我分享許多寫論文的心得，也非常感謝在完成論文口試後為我舉辦的慶功趴。由衷感謝這些長年共事的好夥伴，點. 政治大. 綴了我的碩士生活，讓一切更加璀燦圓滿。. 立. ‧ 國. 學. 李承叡. 謹誌. ‧. 2018 年 7 月 10 日於台北. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.Taiwan.002.2018.A04.

(5) . . 目次第一章. 緒論..................................................................................................................1. 第一節研究動機............................................................................................................1 第二節文獻回顧............................................................................................................3 第三節章節架構............................................................................................................8 第四節研究方法與預期成果.....................................................................................11 第二章. 《自由中國》雜誌存續期間司法制度的重大問題.................................13. 第一節司法院職權的問題.........................................................................................14. 政治大第三節軍法機關與普通司法之衝突........................................................................32 立第二節法院與司法行政部隸屬爭議........................................................................23. ‧ 國. 第三章. 學. 小結...................................................................................................................36 對司法院體系衍生議題之討論.................................................................41. ‧. 第一節憲法對司法院職權之定位分析....................................................................41. sit. y. Nat. 第二節大法官的人選資格認定與行使職權問題...................................................46. al. er. io. 第三節違憲審查制度之探討.....................................................................................54. v. n. 小結...................................................................................................................67 第四章. Ch. engchi. i n U. 以審判權為中心論法院隸屬與司法獨立之問題...................................73. 第一節關於法院改隸之立場.....................................................................................74 第二節對司法獨立與法官貪腐之評析....................................................................81 第三節司法審判權受軍方侵犯之危機思考...........................................................95 小結................................................................................................................106 第五章. 對檢察機關之職權與定位探討...............................................................111. 第一節職權受他機關侵越之危機思考..................................................................113 第二節對國家行政干涉職權行使之態度.............................................................122 第三節檢察機關的「檢察一體」或「檢察獨立」.....................................................133 i . DOI:10.6814/THE.NCCU.Taiwan.002.2018.A04.

(6) . 小結................................................................................................................139 第六章. 結論..............................................................................................................143. 參考文獻...........................................................................................................................149. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. ii . DOI:10.6814/THE.NCCU.Taiwan.002.2018.A04.

(7) . . 圖表次圖一司法院現行制度（多元多軌制）............................................................................18 圖二一元多軌制..............................................................................................................19 圖三修正一元多軌制......................................................................................................20 圖四一元單軌制..............................................................................................................21 表一各屆大法官釋憲之情形.........................................................................................60. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. iii . DOI:10.6814/THE.NCCU.Taiwan.002.2018.A04.

(8) 第一章：緒論 . . 第一章緒論第一節. 研究動機. 《自由中國》創刊於 1949 年 11 月 20 日，被視為 1950 年代台灣自由主義之代表刊物。1早期《自由中國》與國民黨政權之間曾經有過一段水乳交融的蜜月期，當時國府甫撤退來台，蔣介石政府為了贏得美國支持，使國際相信中華民國乃是代表中國的唯一合法政權，除了任用孫立人與吳國楨等親美派人士之外，2並. 政治大. 與雷震這群從中國撤退來台的自由派分子維持良好的關係，這些自由派分子並不. 立. 是無條件支持蔣介石，而是認為相對於共產黨，中華民國政府較有實行自由中國. ‧ 國. 學. 理想之可能，胡適亦倡導台灣須落實完全的言論自由，《自由中國》雜誌社也是在這樣的環境下創立。3然而自從韓戰爆發以後，美國實施台灣海峽中立化政策，. ‧. 在國際情勢對國民黨當局越趨有利的狀況之下，蔣介石政權不需要落實民主自由. y. Nat. sit. 也能得到美國的支持，並且被納入美國所領導的民主陣營之中而得到保護，因此. n. al. er. io. 在這樣的氛圍下除了前述親美派人士遭到疏遠，蔣介石與雷震等自由派分子的關係也逐漸產生微妙的變化。4. Ch. engchi. i n U. v. 《自由中國》特別重視宣揚民主自由與人權保障的理念，為此甚至不惜牴觸蔣介石為首的國民黨政權，認為其獨裁之手段是違反民主，並且侵犯人權的作法。 5. 《自由中國》始終認為落實民主憲政是實現自由與維護人權的基礎，而民主憲. 政之推行，則須有賴於健全的法治秩序。正所謂「民主而不法治，是暴民政治；                                                         1. 薛化元，〈司法獨立與人權保障──司法與人權導論〉，收入於《《自由中國》選編選集 2－司法與人權》（台北：稻鄉出版社，2003），頁 IX。 2 薛化元，《自由中國與民主憲政－1950 年代台灣思想史的一個考察》（台北：稻鄉出版社，1996）， 1996，頁 42。 3 薛化元，《自由中國與民主憲政－1950 年代台灣思想史的一個考察》，頁 55‐57。 4 薛化元，《自由中國與民主憲政－1950 年代台灣思想史的一個考察》，頁 60‐72。 5 吳乃德，《百年追求：臺灣民主運動的故事．卷二，自由的挫敗》（新北：衛城出版社，2013），頁 14。 1 . DOI:10.6814/THE.NCCU.Taiwan.002.2018.A04.

(9) 《自由中國》雜誌對司法制度主張之研究 . 法治而不民主，是專制暴政」。6法治按字面解釋就是「以法律為最高準則的政治」，法律應該為人民與政府所共同遵守，無論是黨派抑或人民的紛爭，均須在法律範圍之內尋求解決，不得依賴陰謀或暴力。7而法治的主要條件為司法獨立，任何的權勢皆不能干預司法，以維護司法權，否則法治的條件將無法成立。8另外憲法第 80 條：「法官須超出黨派以外，依據法律，獨立審判，不受任何干涉。」為司法獨立精神的靈魂核心，非但關係於司法的地位，而且關係人權保障及法律尊嚴。9 民主憲政、法治以及司法獨立三者之間環環相扣，缺乏其一則其餘二者皆難. 治政大官之司法獨立原則，乃是使司法制度得以公正運行的決定性因素，法官若能夠依立以成立。若要有效維繫，則須仰賴完善的司法制度。根據憲法第 80 條所賦予法. 此原則，本其所持之法律確信行使審判權，不受任何外界力量所干預影響，人民. ‧ 國. 學. 的基本權利將藉由訴訟權的行使而受到妥善之保護。10然而憲法雖然規定了人民. ‧. 的基本自由權利，但是這些權利卻極有可能受到不成熟的法治秩序所衝擊，例如. y. Nat. 刑事訴訟法上的許多國家行為，如拘提、逮捕、搜索、羈押與監聽等，都有造成. er. io. sit. 憲法上人民的基本權利受到嚴厲干預的疑慮。因此如何維繫刑事訴訟法與憲法基本人權之間的合致性與特殊關聯，遠比其他法律領域更為急切且嚴重。刑事訴訟. al. n. v i n 的立法及實務如何去因應與實踐憲法的抽象規範，將是檢驗一個國家憲法施行實 Ch engchi U 情的關鍵指標；反之，國家機關若得以在刑事訴訟程序上恣意濫權，將可能導致憲法所保障人民的基本規範淪為具文，成熟且健全法治秩序也因此受到破壞。故刑事訴訟法常被稱作憲法之測震儀。11 故司法制度是否完善也將決定法治國家的民主憲政體制之命運能否落實，因此《自由中國》對此甚為重視，乃至著手對於我國現行的司法制度問題進行探究。                                                         6. 楊金虎，〈倡導護憲運動〉，《自由中國》18 卷 2 期（1958 年 1 月 16 日），頁 17。龍運鈞，〈如何建立法治的社會基礎？〉，《自由中國》9 卷 12 期（1953 年 12 月 16 日），頁 9。 8 社論，〈建立法治〉，《自由中國》15 卷 4 期（1956 年 8 月 16 日），頁 5。 9 傅正，〈關於反共團結運動〉，《自由中國》15 卷 12 期（1956 年 12 月 16 日），頁 12。 10 根據憲法第 80 條意旨所得之推論。 11 林鈺雄，《刑事訴訟法（上冊）－總論篇》（台北：元照出版有限公司，2010），頁 20。 2 7. DOI:10.6814/THE.NCCU.Taiwan.002.2018.A04.

(10) 第一章：緒論 . . 由於其本質上為一本政論雜誌，因此關於司法制度的討論時常也伴隨著政治時事所一併進行，按當時蔣介石政權所建立的強人威權體制，致使行政權獨大，乃至於有吞噬立法權與司法權的跡象，嚴重違反權力分立精神。12行政權過於專擅的結果，司法制度遭其染指而導致種種司法亂象的出現，弊端叢生，甚至進而侵犯憲法所保障之人權，為《自由中國》所詬病，故對此進行不少的評論。其中也曾觸怒當權者，因而造成與執政當局關係之間一步一步地走向決裂。本文將以《自由中國》所曾經針砭的司法議題進行研究，以釐清其對於相關制度之立場、所重視的議題面向、改革的主張以及思想上的軌跡，藉此瞭解司法體制的完善在這些. 政治大. 自由主義思想者心目中的重要性。 . 立. 學. 第二節文獻回顧 . ‧. . ‧ 國. . sit. y. Nat. 由於先行文獻較缺乏《自由中國》對司法相關議題直接的研究，過去如魏誠. al. er. io. 〈自由中國半月刊內容演變與政治主張〉13或是顏淑芳〈自由中國半月刊的政黨. v. n. 思想〉14皆非以司法議題為研究重心，且未必以《自由中國》所有文章為探討對. Ch. engchi. i n U. 象。是故筆者所作的文獻回顧中，有必要將前手對「《自由中國》之研究」與「司法制度之研究」的著作分開討論，以擷取與本文相關之研究經驗。《自由中國》之研究中，薛化元刊登於《《自由中國》選編. 選集 2－司法. 與人權》的文章〈司法獨立與人權保障──司法與人權導論〉係屬於少數探討有關《自由中國》對司法議題相關看法與主張的研究。文中首先以西方思想定位司法與人權保障對於近代自由主義國家的重要性，接著以司法獨立與人權保障為前                                                         12. 王泰升，〈台灣近代憲政文化的形成：以文本分析為中心〉，《台大法學論叢》36 卷 3 期（2007 年 11 月），頁 23。 13 魏誠，〈自由中國半月刊內容演變與政治主張〉（台北：政治大學新聞研究所碩士論文，1984 年 1 月）。 14 顏淑芳，〈自由中國半月刊的政黨思想〉（台北：文化大學政治研究所碩士論文，1989 年 12 月）。 3 . DOI:10.6814/THE.NCCU.Taiwan.002.2018.A04.

(11) 《自由中國》雜誌對司法制度主張之研究 . 提就《自由中國》對司法體制的設計與運作進行討論。15由於本文章為導論的性質，礙於篇幅限制，許多司法制度上的瑕疵與爭議僅能作基礎性及概念性的介紹，但是有助於充實筆者對《自由中國》觀點的認識。薛化元所著之專書《自由中國與民主憲政－1950 年代台灣思想史的一個考察》以雷震等人為首的《自由中國》雜誌社成員，對於與憲政相關主題之意見為探討中心，說明這些學者對民主憲政體制的重視，每當國民黨政府做了何等破壞民主憲政之行徑時，學者往往透過《自由中國》提出非議，此般非議的言論直接影響了這些人與執政當局之間的黨政關係，也改變當權者對《自由中國》本身的. 治政大緊張期、破裂期、對抗期，一個時期的開始與結束往往都由某個特定事件所導致。立. 態度。薛化元將《自由中國》與國民黨的關係分為五個階段，即交融期、摩擦期、. 16. 本文的研究以薛氏所歸納出的事件作為取鏡，以釐清《自由中國》在特定時期. ‧ 國. 學. 提出的司法制度主張，是否與執政當局之間關係的變化有關；此外其評論之內容. ‧. 及態度，在每個時期皆有不同，亦是筆者所重視，筆者因此也以薛化元之研究為. y. Nat. 鑑，謹慎觀察《自由中國》提出司法議題之相關言論的口吻，是否隨著與國民黨. er. io. sit. 關係之日趨惡化而愈加鋒利。. 吳乃德的專書《百年追求：臺灣民主運動的故事．卷二，自由的挫敗》主要. al. n. v i n 是以戰後知識份子因反對蔣介石的獨裁威權體制所策動的一波波民主運動做為 Ch engchi U 研究，《自由中國》事件則是其中最具代表性的民主運動之一。與薛化元所著《自. 由中國與民主憲政－1950 年代台灣思想史的一個考察》皆以《自由中國》與國民黨政權關係的分合聚散過程作為主要論述內容，此書較側重於人物的描寫，並以胡適在雜誌社中所居的地位以及胡適在《自由中國》與國民黨發生衝突時的反應作為主要論述之對象。17筆者以這些人物的思想觀察《自由中國》所重視憲法及人權的理念，以及這些理念與司法制度之間的關聯。                                                         15. 薛化元，〈司法獨立與人權保障──司法與人權導論〉，收入於《《自由中國》選編選集 2－司法與人權》（台北：稻鄉出版社，2003）。 16 薛化元，《自由中國與民主憲政－1950 年代台灣思想史的一個考察》（台北：稻鄉出版社， 1996）。 17 吳乃德，《百年追求：臺灣民主運動的故事．卷二，自由的挫敗》（新北：衛城出版社，2013）。 4 . DOI:10.6814/THE.NCCU.Taiwan.002.2018.A04.

(12) 第一章：緒論 . . 何卓恩的專書《《自由中國》與台灣自由主義思潮－威權體制下的民主考驗》則是以《自由中國》作為範疇，探討從中國移植至台灣自由主義思潮，其中討論到法治與民主憲政對於自由的重要性，《自由中國》以自由為其根本價值，但是若要落實自由主義的理念，則需要民主與法治的保障，而法治同時也是民主唯一的治理形式。此外，民主與法治的概念則需要以憲政作為基礎，最根本的民主制度與法治秩序就是憲法之治，而憲法並不等於憲政，這部憲法必須要是一部民主的憲法，對於基本人權賦予一定的保障，並且能夠有效地限制政府的權力。18 司法制度之研究中，雷震所著的《制憲述要》完整呈現了 1936 年五五憲草以來憲法制定的演變過程。19憲法為國家的根本大法，關於我國司法權的範圍與. 治政大基本定義，諸如司法院的定位與職掌、法官審判獨立的原則等，皆規範於憲法之立. 中；至於司法院與各級法院如何組織，則由憲法明文規定授權由立法者以法律的. ‧ 國. 學. 形式制定，因此若欲研究司法制度，必定要先探索制憲的原理。雷震在此著作中. ‧. 明確地交代我國憲法從五五憲草以降的幾次重要更迭，如 1940 年「國民參政會. y. Nat. 憲政期成會」針對五五憲草提出修正案，1943 年「國民參政會憲政實施協進會」. er. io. sit. 對五五憲草提出 32 點修正意見，1946 年政治協商會議提出憲法草案（簡稱為「政協憲草」），以至 1947 年制定的「中華民國憲法」。此外雷震也批判了行憲以後的. al. n. v i n 政治制度與行政措施中若干與制憲原意有所相異的地方，其中涉及司法制度的部 Ch engchi U 分為司法院之審判功能遭到剝奪以及司法行政權一分為二，被司法院與司法行政部所割裂的情形。林山田的專書《五十年來的台灣法制》則詳盡介紹國民黨政權接收之後的台灣司法制度。雖然已經進入憲政時期，然而受到戒嚴與動員戡亂的影響，導致制度上諸多瑕疵以及司法弊端的出現，如高等法院與地方法院隸屬行政院底下之司法行政部管轄，以及軍法機關的權力過度膨脹等不合理的現象，前者造成司法權.                                                         18. 何卓恩，《《自由中國》與台灣自由主義思潮－威權體制下的民主考驗》（台北：水牛出版社， 2008）。 19 雷震，《制憲述要》（香港：友聯出版社，1957）。 5 . DOI:10.6814/THE.NCCU.Taiwan.002.2018.A04.

(13) 《自由中國》雜誌對司法制度主張之研究 . 長期受到行政權之籠罩與控制，違反權力分立之制衡設計；後者則罔顧憲法所保障之基本人權，造成人民身體自由等權利受到直接的侵害，嚴重違反民主憲政之精神。20 雷震著、薛化元主編的《中華民國制憲史－政治協商會議憲法草案》，則以 1946 年的政協憲草作為對照，說明憲草將司法院定義為「最高審判機關」而非現行憲法「最高司法機關」之原因。21憲法第 77 條：「司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒。」雖然也賦予司法院審判的功能，然而行憲之後修訂的司法院組織法卻又在司法院底下另設最高法院、最高行政法院、公務員懲戒委員會，造成司法院的審判機能遭到取代。22這也是. 治政大幾十年來司法實務與學說爭論不休的議題，雷震也曾在《自由中國》中發表相關立. 有助於釐清司法院體制與職權地位的演變。. 學. ‧ 國. 之主張。23此書對於中華民國憲法之前身－政治協商會議憲法草案的研究，可以. ‧. 至於大法官的資格問題以及違憲審查制度的完善也是《自由中國》相當重視. y. Nat. 的議題。關於大法官的相關研究，翁岳生之論文〈大法官功能演變之探討〉，探. er. io. sit. 討大法官職權的沿革，《自由中國》存續時期為第一屆與第二屆大法官的任期，這個時期經歷了「司法院大法官會議規則」變成「司法院大法官會議法」的階段，. al. n. v i n 人民因而成為得向司法院聲請釋憲的主體。在經歷如此重大制度之更迭究竟促成 Ch engchi U 司法的革新，亦或是產生更嶄新弊端，此篇論文有詳細的研究，也藉此以理解《自由中國》對大法官議題評論的歷史背景。24 洪淑華的碩士論文〈台灣戒嚴時期大法官釋憲與人權發展〉則是以戒嚴的角度作為出發，全面探討非常時期大法官所作成與人權相關的解釋，這些解釋究竟                                                         20. 林山田，《五十年來的台灣法制（1945‐1995）》（台北：台大法學院，1995）。雷震著、薛化元主編，《中華民國制憲史－政治協商會議憲法草案》（台北：稻鄉出版社，2010），頁 267‐278。 22 按 1948 年施行之司法院組織法第 5 條第一項：「司法院設最高法院、行政法院及公務員懲戒委員會。」 23 雷震，〈各級法院應不應該隸屬於司法院？〉，《自由中國》20 卷 3 期（1959 年 2 月 1 日），頁 8‐14。 24 翁岳生，〈大法官功能演變之探討〉，《台大法學論叢》23 卷 1 期（1993 年 12 月），頁 25‐50。 6 21. DOI:10.6814/THE.NCCU.Taiwan.002.2018.A04.

(14) 第一章：緒論 . . 是捍衛了憲法所保障之人權，抑或是與執政者一丘之貉，成為威權體制之下協助當權者公權力擴張之工具。此篇論文研究層面甚廣，從大法官資格之探討乃至於軍事機關職權不當侵犯普通司法之問題皆有相當程度之研究成果。關於軍事機關侵越本屬普通司法的職權，對人權保障議題的漠視，肯定是戒嚴與動員戡亂時期的一大特色。對此這篇論文除了以大法官解釋作為說明以外，亦輔以相當豐富刑事訴訟法的觀念，具有相當嫻熟之法學知識，對筆者瞭解及認識戒嚴時期的司法情狀，助益甚大。25 軍事機關侵犯司法問題，除了前述林山田與洪淑華的研究之外，傅正的文章. 治政大壯大其權力的過程。行政院雖然曾經為了杜絕爭端，先後制定了「臺灣省戒嚴時立. 〈軍事審判總檢討〉，陳述了國民黨政權統治之下，軍事機關是如何憑藉戒嚴法. 期軍法及司法機關受理案件劃分暫行辦法」與「臺灣省戒嚴時期軍法機關自行審. ‧ 國. 學. 判及交法院審判案件劃分辦法」來制約軍事機關的壯大，但是卻無功而返。此篇. y. Nat. 精神。26. ‧. 文章以人權保障的立場為出發點，認定戒嚴法是訓政時期的法律，不符合憲法之. er. io. sit. 由於當時非軍人身分的一般百姓被移送軍事審判的狀況，以政治案件為大宗，蘇瑞鏘的專書《白色恐怖在臺灣－戰後臺灣政治案件之處置》，即以政治事件為. al. n. v i n 研究中心，來探索強人威權黨國體制下人民受到不正拘捕與審判的情形。專書中 Ch engchi U. 鉅細靡遺地介紹軍事審判制度的演變與特色，執法之情治單位是如何發展及壯大，其拘捕與訊問人民的方式，所適用的法源依據，以及這些拘捕程序有何法律上之缺陷與人權保障之疑慮等。27可使筆者進一步理解在戒嚴時期軍事機關以軍事審判程序對一般人民進行拘束的細節方法。最後，1958 年轟動一時的「奉命不上訴」案，因為是由《自由中國》首度揭發，《自由中國》對此案的密切關注程度自然是不言而喻。惟檢察機關究竟是                                                         25. 洪淑華，〈台灣戒嚴時期大法官釋憲與人權發展〉（台北：政治大學歷史研究所碩士論文，2003 年 12 月）。 26 傅正，〈軍事審判總檢討〉，收入於《雷震全集 17－雷震與自由人權》（台北：久博圖書股份有限公司，1989）。 27 蘇瑞鏘，《白色恐怖在臺灣－戰後臺灣政治案件之處置》（新北：稻鄉出版社，2014）。 7 . DOI:10.6814/THE.NCCU.Taiwan.002.2018.A04.

(15) 《自由中國》雜誌對司法制度主張之研究 . 否屬於司法制度的一環，時至今日仍是司法界爭論不止的議題。為了瞭解檢察官之確切定位，林鈺雄的論文〈談檢察官之雙重定位－行政官？（司）法官？－〉引古今中外之情形互相比較，有將檢察官定位為行政官，亦有將檢察官定位為司法官者，然而這兩種說法都無法完全契合現況，因此有學者乃將檢察官定位為介於行政官與司法官之間的中介官署，也較接近於我國目前的現況。28筆者以此篇論文對檢察官定位的分析以及一般大眾對司法機關的認知，29最終決定將檢察機關納入司法制度的範疇一併研究。關於「奉命不上訴」案的研究，當事人之一的黃向堅檢察官在 2005 年《司. 治政大情說一段司法憾事〉，寫下對此案的回憶。對於此案的相關人等，包括前南投縣立法官訓練所五十週年紀念文輯》中，以〈「奉令不上訴」案紀實－以誠謹嚴肅心. 長李國楨所犯下的罪行經過，台中地方法院首席檢察官延憲諒出爾反爾的態度，. ‧ 國. 學. 黃向堅本身在承辦此案時的應變過程，以及事件爆發之後官方與有關單位的反應. ‧. 等。30對於整起事件的交代可謂非常詳盡完整，極有利於後人對此案進行相關的. y. Nat. 研究，筆者亦以黃向堅之回憶對照《自由中國》的文章內容，以瞭解釐清《自由. n. er. io. al. sit. 中國》所掌握的資訊與所持的立場。. Ch. engchi. 第三節. i n U. v. 章節架構. 本文所定義之司法制度，主要是指憲法第七章「司法」所涵蓋之機關，包括司法院與各級法院。檢察機關雖然非憲法所定義之司法機關，然而其設置於各級法院中，為刑事訴訟程序中為不可或缺的角色，並且與法院同受法院組織法之規                                                         28. 林鈺雄，〈談檢察官之雙重定位－行政官？（司）法官？－〉，《刑事法雜誌》42 卷 6 期（1998 年 12 月），頁 1‐51。 29 當檢察體系的風氣出現問題時，民眾通常也會將其渲染為司法風氣的問題。參見姜世明，《法院組織法》（台北：新學林出版股份有限公司，2014），頁 9。 30 黃向堅，〈「奉令不上訴」案紀實－以誠謹嚴肅心情說一段司法憾事〉，載於《司法官訓練所五十週年紀念文輯》（台北：司法官訓練所，2005），頁 99‐109。 8 . DOI:10.6814/THE.NCCU.Taiwan.002.2018.A04.

(16) 第一章：緒論 . . 範，若貿然將其分割，將無法窺得司法制度完整之面貌，因此本文亦將檢察機關定位為司法機關一併研究，同時輔以相關學說加以分析並說明當今檢察機關在性質上的爭議。至於其他非憲法第七章「司法」所涵蓋之機關，則非本論文之研究探討範圍。本文共分為六個章節，其中第一章為緒論，第六章為結論。第二章討論《自由中國》存續時期之重大司法制度問題，由於每道法規在制定時都有可能存在它的瑕疵以及不合時宜的部分，造成司法制度的紊亂，需要藉由不斷修法來使其立法更臻完善。若就這些枝微末節一一討論，除了曠日廢時，事倍功半之外，亦會. 治政大來詳加討論，以作為歷史背景。首先，在司法院的職權與功能方面，憲法第 77 立導致研究主題失焦，故無全盤探討之必要，因此本章僅就最具代表性的重大瑕疵. 條本有明確的規範，然而實務上的職務分工卻與憲法相違背，使最高司法機關之. ‧ 國. 學. 稱的司法院有被架空的疑慮。再者，職司審判的高等法院與地方法院竟歸由行政. ‧. 院底下的司法行政部管轄，使行政權凌駕於司法權之上，造成行政干涉司法的弊. y. Nat. 端。最後，軍事機關在戒嚴與動員戡亂體制下權力逐漸膨脹，進而僭越司法審判. er. io. sit. 權與檢察機關之職權，如此制度上的失控最終造成人民自由權利的受害。本文以這三個重大司法問題作為時代背景進行論述，有助於理解《自由中國》在各種司. n. al. 法制度上之主張。. Ch. engchi. i n U. v. 第三章至第五章將集中研究《自由中國》對司法制度的各項主張。第三章討論《自由中國》對司法院相關問題的看法，司法院為憲法所認定的最高司法機關，責司審判與公務員懲戒等職權，然而現行制度下這些權力卻交由最高法院與公務員懲戒委員會來執行，明顯與憲法規定不符，《自由中國》對此曾發表過相關評論分析現行制度的不妥。此外，1958 年第一任大法官的任期即將屆滿，新任大法官將準備交接上任，《自由中國》因此注意到大法官的任用資格與責任問題，對於一位適任的大法官究竟需要具備何種特質，成為了《自由中國》討論的焦點。而對於大法官失職的部分，《自由中國》也不吝於給予痛斥。至於違憲審查是大. 9 . DOI:10.6814/THE.NCCU.Taiwan.002.2018.A04.

(17) 《自由中國》雜誌對司法制度主張之研究 . 法官的重要職權，這項制度在實務運用上出現了哪些問題，大法官又是否本其職責，公正地執行這項工作，也是《自由中國》所重視的議題。第四章討論《自由中國》對法院的看法與主張。由於前章已經討論過最高法院的定位問題，因此本章所探討的法院為高等法院與地方法院。法院最重要的工作為審理案件，由法官職司審判工作。法官為憲法第 80 條司法獨立之規範對象，然而負責審理大部分案件的高等法院與地方法院法官卻須由行政院之司法行政部來管轄，如此制度之設計明顯違反權力分立的原則，將造成司法權受到行政權凌駕並進行控制的危險，因此一直以來實務與學界都有將高等法院與地方法院改. 治政大法官受到國民黨當局的操控，是《自由中國》最感痛心疾首之事，對於法官如何立. 隸於司法院的聲浪，《自由中國》對此也有其獨到的見解。另外對於司法的黑暗，. 受到當權者的控制，《自由中國》曾刊登數篇著名的社論嚴加抨擊。至於軍事機. ‧ 國. 學. 關侵犯法院審判權的問題，《自由中國》則從法規及現實上的狀況對此進行了一. ‧. 系列的評論與觀察。. y. Nat. 第五章則是探討檢察機關的部分。由於檢察機關在職權上也有遭受軍事機關. er. io. sit. 侵略的情況，因此筆者將這個議題安排於第一節，以延續上章最終節關於軍事機關與司法審判權之間衝突的討論。《自由中國》對檢察機關議題討論最多的莫過. al. n. v i n 於「奉命不上訴」案，對於此案的發生經過以及相關涉案當事人所應負之責任， Ch engchi U. 《自由中國》都有非常精闢之分析。最後關於檢察機關之性質，檢察機關是否屬於司法機關，實務與學界一直有所爭論，筆者先介紹各家學說的主張，最後再導入《自由中國》的相關言論，以《自由中國》的觀點與學說兩相對照之下，以得證其是否支持將檢察機關視作司法體系之環節。. 10 . DOI:10.6814/THE.NCCU.Taiwan.002.2018.A04.

(18) 第一章：緒論 . . 第四節. 研究方法與預期成果. 本文以文獻分析法進行研究，筆者先將司法制度按單位拆解成司法院、一般法院、以及檢察機關，以這些司法機關相關的人事物作為主題，再依據這些主題從《自由中國》中找出相關的文章，從中分析其所重視的面向，鎖定其聚焦的議題，並且輔以相關的法學知識與史料進行佐證，最後推演出《自由中國》在這些議題中所持的定論，以釐清其主張。至於預期成果，由於先前較缺乏專門就《自由中國》對司法制度的相關研究，. 政治大. 本文乃以戒慎恐懼的心情，先就《自由中國》對司法制度的觀點進行統整分析，. 立. 並從中歸納出專屬其特有的觀點與立場。然而畢竟《自由中國》係屬政論性質的. ‧ 國. 學. 刊物，攸關黨政關係方面的政治時事議題是他們較感興趣的板塊，因此關於司法的議題上或許會有較多疏漏與不足之處，這也是筆者想藉由本文之研究加以探索. ‧. 發掘的地方。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 11 . DOI:10.6814/THE.NCCU.Taiwan.002.2018.A04.

(19) 《自由中國》雜誌對司法制度主張之研究 . 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 12 . DOI:10.6814/THE.NCCU.Taiwan.002.2018.A04.

(20) 第二章：《自由中國》雜誌存續時期司法制度的重大問題 . . 第二章《自由中國》雜誌存續時期司法制度的重大問題《自由中國》創刊於 1949 年 11 月 20 日，發行的最後一期則是 1960 年 9 月 1 日，這段將近 11 年的期間已經是中華民國行憲時期，只不過受到戒嚴與動員戡亂的戰時體制所影響，憲法第 77 條以下所規範的司法制度也受到一定程度之波及。1 筆者認為 1950 年代司法體系最大的爭議有三，首先是司法院本身職權定位. 政治大. 的問題。此問題無關乎上述之戰時體制，而是在中華民國憲法制定之初就已存在，. 立. 憲法第 77 條雖然明確給予司法院審判及公務員懲戒之權力，然而行憲之後的司. ‧ 國. 學. 法院組織法卻又在司法院底下另設最高法院、最高行政法院以及公務員懲戒委員會，如此的設計除了與憲法的本意不符以外，也架空了司法院身為最高司法機關. ‧. 的地位，此一嚴重的爭議將在第一節討論。再者，憲法第 82 條雖然以司法院底. y. Nat. sit. 下各級法院組織的規定由法律定之，2但是法院組織法卻將高等法院與地方法院. n. al. er. io. 劃歸行政院底下的司法行政部管轄，行政體系的介入導致司法系統的紊亂，此問. i n U. v. 題將於第二節加以討論；最後，台灣地區在 1947 年 7 月進入動員戡亂時期，隨. Ch. engchi. 後又在 1949 年 5 月 20 日正式進入漫長的戒嚴階段，3基於戰時體制的需要，戒嚴法與特別刑法的相關規定使軍法機關有權力審判一般人民，使得普通司法機關之權限與地位受到壓縮，有司法人權受到侵害的可能，該問題將在第三節加以論述。                                                         1. 憲法第 77 條：「司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒。」 2 憲法第 82 條：「司法院及各級法院之組織，以法律定之。」 3 薛化元，〈司法獨立與人權保障──司法與人權導論〉，收入於《《自由中國》選編選集 2－司法與人權》（台北：稻鄉出版社，2003），頁 X。 13 . DOI:10.6814/THE.NCCU.Taiwan.002.2018.A04.

(21) 《自由中國》雜誌對司法制度主張之研究 . 第一節司法院職權的問題我國憲法對於司法制度的相關條文，主要是規定在第七章的「司法」中，而其規範的主要對象機關為司法院。第 77 條開宗明義地說：「司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判，及公務員之懲戒。」第 78 條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」由以上可知憲法體制之下司法院應該具備以下三大功能： 1. 掌理民事、刑事、行政訴訟之審判權。 2. 公務員懲戒權。 3. 解釋權。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 我國的法院審判原則上採三級三審制，事實審部分通常交由一審及二審法院負責審理，即地方法院與高等法院。4憲法第 82 條規定：「司法院及各級法院之. ‧. 組織，以法律定之。」地方法院與高等法院的相關設置規定在法院組織法。因此. y. Nat. sit. 在憲法體制之下司法院本身所掌理的審判權應為法律審之部分，在憲法第 77 條. n. al. er. io. 的規範上，司法院應為最高的司法審判機關。然而儘管 1947 年 3 月 31 日政府公. i n U. v. 布的司法院組織法第 4 條第一項規定：「司法院設民事庭、刑事庭、行政裁判庭. Ch. engchi. 及公務員懲戒委員會。」來表示司法院是最高的司法審判機關，但是行憲以後的司法院組織法第 5 條卻又在司法院轄下另外設置了最高法院、最高行政法院以及公務員懲戒委員會。5是故現行體制中司法院以其轄下的最高法院、最高行政法院以及公務員懲戒委員會，來分別掌理所謂「民事、刑事、行政訴訟之審判，及公務員之懲戒之權」。這樣的話，司法院本身由憲法所賦予的審判權與公務員懲戒權即遭到剝奪，不再具備最高司法審判機關的機能。我國憲法的制定幾經轉折，現行中華民國憲法的精神與形式基本上以 1923                                                         4 5. 趙琛，〈憲法中之司法制度〉，《法令月刊》2 卷 10 期（1951 年 10 月），頁 6。趙琛，〈憲法中之司法制度〉，頁 6。 14 . . DOI:10.6814/THE.NCCU.Taiwan.002.2018.A04.

(22) 第二章：《自由中國》雜誌存續時期司法制度的重大問題 . . 年的「曹錕憲法」與 1936 年的「五五憲草」為架構。6之後 1940 年「國民參政會憲政期成會」針對五五憲草提出修正案，1943 年「國民參政會憲政實施協進會」再對五五憲草提出 32 點修正意見，1946 年政治協商會議提出憲法草案（又稱「政協憲草」），以至 1947 年的「中華民國憲法」。7其中 1946 年的「政協憲草」可說是「中華民國憲法」之前身，當今憲法的諸多理念都來自於此。8而政協憲草第 83 條卻將司法院定位為「最高審判機關」，9而非最高司法機關。而當時修訂政協憲草第 83 條的規定是根據政協修憲原則第四點而來，10把司法院視作國家的最高審判機關，只掌理民事、刑事、行政訴訟之審判以及憲法之解釋，不再. 治政大「最高審判機關」所牽制。憲法第 77 條與政協憲草第 83 條的差異之處在於將其立. 兼管司法行政等其他職責，惟獨如此才可以保持審判獨立而不至於受到別的力量 11. 改為「最高司法機關」，並且加入公務員懲戒權的規定。雖然沒有如政協憲草這. ‧ 國. 學. 般明確將司法院定義為審判機關，但是還是賦予其審判權限。至於司法行政方面，. ‧. 依據制憲的本旨，似乎無意賦予司法院掌理司法行政之權限，制憲國民大會在審. y. Nat. 查憲法草案時，雖然多數意見均主張「司法行政必須隸屬於司法院，以完成司法. er. io. sit. 權之統一」，惟最終並未獲得採納，現行憲法的理念乃貫徹政治協商會議的結論，也就是司法院為最高審判機關與解釋機關，至於司法行政則劃歸於行政院之下的. al. n. v i n 設計。然而現行體制下，司法院卻與制憲的本旨相左，本身既無審判權限之外， Ch engchi U 12. 竟又掌理司法行政，如此情形無非充滿極大爭議且有加以探討的空間。 . 這樣的問題自我國行憲以來一直懸而未決。直到 1994 年 10 月司法院成立「司                                                        . 6. 雷震著、薛化元主編，《中華民國制憲史－制憲的歷史軌跡（1912‐1945）》（台北：稻鄉出版社， 2010），頁 65。 7 雷震，《制憲述要》（香港：友聯出版社，1957），頁 5‐15。 8 雷震，《制憲述要》，頁 5。 9 政協憲草第 83 條：「司法院為國家最高審判機關，掌理民事刑事行政訴訟之審判，及憲法之解釋。」政協憲草完整條文參見雷震，《制憲述要》，頁 152‐173。 10 政協修憲原則第 4 點：「司法院即國家最高法院，不兼管司法行政，由大法官若干人組織之。大法官由總統提名，經監察院同意任命之。各級法官須超出於黨派以外。」 11 雷震著、薛化元主編，《中華民國制憲史－政治協商會議憲法草案》（台北：稻鄉出版社，2010），頁 267‐268。 12 法治斌，〈司法行政與司法審判之分與合－評司法院釋字第五三Ｏ號解釋之功與過〉，收入於《當代公法新論（上）－翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集》（台北：元照出版有限公司，2002），頁 777‐779。 15 . DOI:10.6814/THE.NCCU.Taiwan.002.2018.A04.

(23) 《自由中國》雜誌對司法制度主張之研究 . 法改革委員會」，希望以一年為期的方式，設置四個小組，其中第一組負責研議司法制度、第二組負責研議訴訟制度、第三組負責研議司法獨立與監督、第四組負責研議法曹養成與法學教育，分別就各議題研擬改革之建議。13該委員會於 1995 年提出總結報告，其中對司法院之定位問題提出三項改革方案：1.一元多軌制（司法院最高審判機關化）；2.二元雙軌制（司法院憲法法院化）；3.一元單軌制（司法院最高審判機關化）。然而司法改革委員會結束後並無對此作出具體的結論。14 1995 年司法院另外成立「司法院定位研究委員會」，繼續針對司法院之定位. 治政大「1.司法院保留，大法制合併現制改良案」（簡稱現制改良案）。其中的原則為：立. 問題進行研究，在參考德國與奧地利的制度後，過半數的委員支持「多元化多軌 15. 官會議憲法法院化，掌理釋憲權。2.最高法院、最高行政法院與公務員懲戒委員. ‧ 國. 學. 會均維持現制，分掌審判權。3.司法院仍執掌司法行政權。4.司法院之決策組織，. y. Nat. 該會議對此議題又作出了其他的結論。. ‧. 16 以常設之司法院會議為之。」惟此想法並未成為全國司法改革會議的最終方案，. er. io. sit. 1999 年 7 月 6 日召開集合審判、檢察、辯護、學界與社會賢達的「全國司法改革會議」，各方經過多天的討論，確立了各項司法改革的目標。其中關於「司. al. n. v i n 法院定位」的議題，「司法改革委員會」最終作出「司法院定位三階段變革」的 Ch engchi U. 結論。17將目前現狀的「多元多軌」制（如圖一所示）改革為「一元多軌」制，此為進程改革目標，而終極改革目標則為「一元單軌」制。18這段過程共分成三個階段：第一階段是所謂的一元多軌制（如圖二所示），是指在司法院內設立各庭來.                                                         13. 周志宏，《司法制度的設計與選擇》（台北：行政院研究發展考核委員會，2006），頁 3。程明修，〈司法院之組織定位〉，《法學講座》創刊號（2002 年 1 月），頁 11。 15 周志宏，《司法制度的設計與選擇》，頁 4‐5。 16 程明修，〈司法院之組織定位〉，頁 11。 17 法治斌、董保城，《憲法新論》（台北：元照出版有限公司，2014），頁 401。 18 湯德宗，《權力分立新論卷二：違憲審查與動態平衡》，頁 180。 16 14. DOI:10.6814/THE.NCCU.Taiwan.002.2018.A04.

(24) 第二章：《自由中國》雜誌存續時期司法制度的重大問題 . . 分別行使「釋憲權」與「審判權」。19「釋憲權」方面，以大法官組成「憲法法庭」來行使釋憲權、政黨違憲以及政務官懲戒權。「審判權」則是將目前的終審法院最高法院、最高行政法院以公務員懲戒委員會歸併至司法院，改設民事訴訟庭、刑事訴訟庭、行政訴訟庭與公務員懲戒庭數庭，來分別掌理民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟與公務員懲戒。20（民事訴訟庭 6 庭、刑事訴訟庭 10 庭、行政訴訟及懲戒庭 5 庭）這個階段計畫於 2003 年 10 月 1 日以前完成。21 第二階段為修正的一元多軌制（如圖三所示），預定的實施期間為 2007 年 12 月 31 日之前。22是承接第一階段的一元多軌制，將民事訴訟庭 6 庭、刑事訴. 治政大刑事訴訟庭、行政訴訟及懲戒庭各一庭。立. 訟庭 10 庭、行政訴訟及懲戒庭 5 庭精減為總共 4 庭，即憲法法庭、民事訴訟庭、 23. 第三階段為一元單軌制（如圖四所示），也是司法院組織改革的最終目標，. ‧ 國. 學. 司法院設置大法官 13 至 15 人，不分庭而同時兼掌民事訴訟、刑事訴訟、行政訴. n. al. er. io. sit. y. Nat. 1 日之前完成。24. ‧. 訟、公務員懲戒、憲法解釋與政黨違憲解散等職權，此階段預計在 2011 年 1 月. Ch. engchi. i n U. v.                                                         19. 湯德宗，《權力分立新論卷二：違憲審查與動態平衡》，頁 180。法治斌、董保城，《憲法新論》，頁 401。 21 湯德宗，《權力分立新論卷二：違憲審查與動態平衡》，頁 180‐181。 22 湯德宗，《權力分立新論卷二：違憲審查與動態平衡》，頁 181。 23 法治斌、董保城，《憲法新論》，頁 402。 24 湯德宗，《權力分立新論卷二：違憲審查與動態平衡》，頁 180‐181。 17 20. DOI:10.6814/THE.NCCU.Taiwan.002.2018.A04.

(25) 《自由中國》雜誌對司法制度主張之研究 . 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖一：司法院現行制度（多元多軌制）（圖表來源：湯德宗，《權力分立新論. 卷二：違憲審查與動態平衡》，台北：元. 照出版有限公司，2005，頁 253。）. 18 . DOI:10.6814/THE.NCCU.Taiwan.002.2018.A04.

(26) 第二章：《自由中國》雜誌存續時期司法制度的重大問題 . . 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖二：一元多軌制（原預計 2003/10/1‐2007/12/31 實施）（圖表來源：湯德宗，《權力分立新論. 卷二：違憲審查與動態平衡》，台北：元. 照出版有限公司，2005，頁 254。）. 19 . DOI:10.6814/THE.NCCU.Taiwan.002.2018.A04.

(27) 《自由中國》雜誌對司法制度主張之研究 . 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖三：修正一元多軌制（原預計 2008/1/1‐2010/12/31 實施）（圖表來源：湯德宗，《權力分立新論. 卷二：違憲審查與動態平衡》，台北：元. 照出版有限公司，2005，頁 255。）. 20 . DOI:10.6814/THE.NCCU.Taiwan.002.2018.A04.

(28) 第二章：《自由中國》雜誌存續時期司法制度的重大問題 . . 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖四：一元單軌制（原預計 2011/1/1 起實施）（圖表來源：湯德宗，《權力分立新論. 卷二：違憲審查與動態平衡》，台北：元. 照出版有限公司，2005，頁 256。）. 21 . DOI:10.6814/THE.NCCU.Taiwan.002.2018.A04.

(29) 《自由中國》雜誌對司法制度主張之研究 . 2001 年 10 月 5 日大法官作成釋字第 530 號解釋，對於司法院的審判權限做出具體的解釋：「憲法第七十七條規定：『司法院為最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒。』惟依現行司法院組織法規定，司法院設置大法官十七人，審理解釋憲法及統一解釋法令案件，並組成憲法法庭，審理政黨違憲之解散事項；於司法院之下，設各級法院、行政法院及公務員懲戒委員會。是司法院除審理上開事項之大法官外，其本身僅具最高司法行政機關之地位，致使最高司法審判機關與最高司法行政機關分離。為期符合司法院為最高審判機關之制憲. 治政大應自本解釋公布之日起二年內檢討修正，以副憲政體制。」立. 本旨，司法院組織法、法院組織法、行政法院組織法及公務員懲戒委員會組織法， 25. 解釋文中明確指出司法院目前的司法審判與司法行政功能分離之不妥，既然. ‧ 國. 學. 憲法第 77 條已經賦予司法院審判與懲戒公務員的權限，就不應該在司法院之外. ‧. 另設機關為之，必須儘速修法讓司法院回歸以上之權力，如此才足以符合憲政體. y. Nat. 制。另外，該解釋也肯定了政協憲草時期司法院定位的理念，認為司法院為我國. io. sit. 最高審判機關乃是制憲的本旨，此見解無異也為「全國司法改革會議」結論之「司. er. 法院審判機關化」的司法改革方向，作了背書。26惟該解釋並未質疑司法院何以. al. n. v i n 掌有司法行政權的問題，對此部分學者曾提出非議。最後，釋字第 530 號解釋 Ch engchi U 27. 雖然也呼應了前述司法改革會議的訴求，然而在解釋文中所定的兩年期間屆滿，立法院仍然無法通過相關的修正草案，28使司法改革的進程受到延誤至今，也使得大法官的威信受到質疑與挑戰。 . .                                                         25. 參見釋字第 530 號解釋。周志宏，《司法制度的設計與選擇》，頁 8。 27 蘇永欽，〈憲法解釋方法上的錯誤示範〉，《月旦法學雜誌》第 81 期（2002 年 2 月），頁 50‐53。 28 如「司法院組織法修正草案」因為立法院朝野協商不成，彼此意見分歧，在無法達成共識的情況下，導致司法院組織法未能依照釋字第 530 號解釋的意旨，於 2003 年 10 月 5 日之前完成修法。參見郭怡青，〈司法院的權力，立法院的責任〉，《司法改革雜誌》第 47 期（2003 年 10 月），頁 60。 22 26. DOI:10.6814/THE.NCCU.Taiwan.002.2018.A04.

(30) 第二章：《自由中國》雜誌存續時期司法制度的重大問題 . . 第二節法院與司法行政部的隸屬爭議法院組織法自 1935 年 7 月 1 日正式施行時起即賦予司法行政部監督高等法院以下之各級法院的權限。29換句話說，將第一審及第二審法院置於行政院轄下，只有第三審法院由司法院管轄，如此的制度設計將導致三級三審制受到割裂，一般認為這是與憲法不符的違憲司法體制。30因此對於高等法院、地方法院以及司法行政部應該改隸於司法院的呼聲一直存在。司法行政部的隸屬憲法上並沒有明確之規定，其歸屬於行政院的法源依據乃. 政治大. 是行政院組織法。立法理由為：「1.政治協商會議修改憲草原則，明定為司法院. 立. 不兼管司法行政；2.英美民主國家之司法行政均屬行政首長管轄；3.憲法未明定. ‧ 國. 學. 司法行政屬於何院，現制無須變更故也。」31至於司法行政部由誰管轄，自民國初年就不斷有所更迭，隨著改革方式的不同，曾經由司法院管轄，亦曾經由行政. Nat. y. ‧. 院管轄。32司法行政部的隸屬經過主要共分為四個階段：33 . sit. 1. 1928 年 10 月 3 日所公布的國民政府組織法第 33 條：「司法院為國民政. n. al. er. io. 府最高司法機關，掌理司法審判，司法行政，官吏懲戒及行政審判之職. i n U. v. 權」。而 10 月 20 日所公布之司法院組織法，第一條即規定設置司法行政. Ch. engchi. 署。1928 年 11 月 17 日修正司法院組織法，遂改司法行政處為司法行政部。因此國民政府最一開始實施五院制度時，司法行政部是隸屬於司法院的。34                                                         29. 按 1935 年施行之法院組織法第 87 條第 2 款規定：「司法行政部長，監督最高法院所設檢察署及高等法院以下各級法院及分院。」此款規定直到 1980 年才修法廢除。 30 林山田，《五十年來的台灣法制（1945‐1995）》（台北：台大法學院，1995），頁 33 。 31 趙琛，〈憲法中之司法制度〉，《法令月刊》2 卷 10 期（1951 年 10 月），頁 6。 32 關於司法行政部隸屬過程之研究，請參見本刊（革命思想）資料室，〈司法行政部隸屬之沿革及其辯論經過〉，《革命思想月刊》6 卷 4 期（1959 年 4 月），頁 30‐33。管歐，〈司法行政部的隸屬問題〉，《法律評論》19 卷 9 期（1953 年 9 月），頁 5‐13。與吉見崇，〈中華民国国民政府の五院制と司法行政部の帰属問題〉，《アジア研究》60 卷 1 期（2014 年 1 月），頁 56‐71。 33 本刊（革命思想）資料室，〈司法行政部隸屬之沿革及其辯論經過〉，《革命思想月刊》6 卷 4 期（1959 年 4 月），頁 30。 34 本刊（革命思想）資料室，〈司法行政部隸屬之沿革及其辯論經過〉，頁 30。 23 . DOI:10.6814/THE.NCCU.Taiwan.002.2018.A04.

(31) 《自由中國》雜誌對司法制度主張之研究 . 2. 1931 年 12 月 30 日國民政府組織法修正，該法第 24 條第五款規定：「薦任以上司法行政官之任免，應經行政院會議議決」，第 35 條規定：「司法院為國民政府最高審判機關。」第 36 條規定：「司法院設最高法院，行政法院及公務員懲戒委員會。」既然薦任以上司法官員之任免需要經過行政院會議議決，而司法院所設的直屬機關當中，司法行政部又並未規定在內，因此，司法行政部改隸屬於行政院。35 3. 1934 年 10 月 17 日國民政府組織法再次修正，將第 24 條第五款修正為：「薦任以上行政官吏之任免，應經行政院會議議決」，第 35 條改為：「司. 治政大最高法院，行政法院及公務員懲戒委員會。」司法行政部於是重屬司法立法院為國民政府最高司法機關。」第 36 條改為：「司法院設司法行政部，. 院管轄。36. ‧ 國. 學. 4. 1942 年 12 月 12 日國民政府組織法再次修正，將第 24 條第五款的「行. ‧. 政官吏」上面增入「司法」二字，第 36 條刪去「司法行政部」五字，重. y. Nat. 新回復到 1931 年 12 月 30 日之修正原文，因此司法行政部又再次改隸回. er. io. sit. 行政院。37. 1946 年通過的「政治協商會議憲法草案」中的修憲原則第四點，確定「司. al. n. v i n 法院即國家最高法院，不兼管司法行政」，國民大會採納此原則，憲法對司法院 Ch engchi U 的職掌，並未將司法行政規定在內，司法行政部因而仍然隸屬於行政院。38. 由上述司法行政部之隸屬經過，可看出政府對處理攸關國政大事的法制機關隸屬問題的態度，竟然是如此地反覆不定，嚴重影響司法制度的運作與人權的保障。39按現行制度下，高等及地方法院隸屬司法行政部，間接隸屬於行政院，最高法院則隸屬於司法院，這樣的制度設計造成了三級三審制的系統遭到腰斬，形成兩階段的不合理現象；此外若法院由行政機關來掌理把持，法官的審判就很難                                                         35. 本刊（革命思想）資料室，〈司法行政部隸屬之沿革及其辯論經過〉，頁 30。本刊（革命思想）資料室，〈司法行政部隸屬之沿革及其辯論經過〉，頁 30。 37 本刊（革命思想）資料室，〈司法行政部隸屬之沿革及其辯論經過〉，頁 30。 38 管歐，〈司法行政部的隸屬問題〉，《法律評論》19 卷 9 期（1953 年 9 月），頁 5。 39 林山田，《五十年來的台灣法制（1945‐1995）》，頁 18。 24 36. DOI:10.6814/THE.NCCU.Taiwan.002.2018.A04.

(32) 第二章：《自由中國》雜誌存續時期司法制度的重大問題 . . 保證不受其干預，審判獨立的維繫堪慮。另外就司法行政系統而言，此般設計使得司法行政機關分為兩處：一為負責監督最高法院司法院；另一則為負責監督高等法院以下各級法院與最高法院檢察署司法行政部。40這種司法行政系統的不統一將造成以下兩種缺失： 1. 政令之不統一：司法院與司法行政部，由於各操一部分之司法行政權，難免造成彼此政令之間的牴觸，因此可能破壞司法行政的一元性。41 2. 司法考核之困難：一般而言，上級法院應該最清楚下級法院法官之學識與能力，因此由其掌管下級法院的人事考核應該最為妥適。但因為當時. 治政大最高法院，並非隸屬於同一行政系統，使得依法官之成績去進行法官之立的體制之下，職司高等法院以下法院考核的司法行政部，與職司終審之. 考核這件事在行使上出現困難。最高法院雖然深知下級法院法官之優劣，. ‧ 國. 學. 但對其卻無獎懲之權，反之司法行政部對於下級法院法官雖然有獎懲之. ‧. 權，然而卻甚難獲悉其辦案成績之優劣。42. y. Nat. 故如此的法院制度當然受到許多批評，認為應該將高等法院與地方法院改隸. er. io. sit. 至司法院為妥。而這樣的主張有兩種不同的作法，一種是直接將高等法院與地方法院改隸至司法院，司法行政部續留行政院；而另外一種則是直接將司法行政部. al. n. v i n 改隸至司法院，使其下級機關高等法院與地方法院也因此隨同一併改隸。實務與 Ch engchi U. 學界多數的爭議焦點是在司法行政部應否改隸這個層面上，也就是司法行政部究竟該屬於行政院或是司法院管轄的這個議題。主張將司法行政部改隸至司法院者，其立論的依據首先還是憲法第 77 條：「司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判，及公務員之懲戒。」他們認為憲法不像政協憲草那樣將司法院定位為一個專司審判的機關，儘管沒有明文規定司法院擁有司法行政的權限，但是司法行政本身應具有輔助司.                                                         40. 劉慶瑞，《中華民國憲法要義》（台北：三民書局，1957），頁 206。劉慶瑞，《中華民國憲法要義》，頁 206‐207。 42 劉慶瑞，《中華民國憲法要義》，頁 206‐207。 25 41. DOI:10.6814/THE.NCCU.Taiwan.002.2018.A04.

(33) 《自由中國》雜誌對司法制度主張之研究 . 法審判或司法審判的準備性質，因此應該也是屬於司法權的範圍。43就算將司法行政定義為行政權的一種，但是舉凡立法院、監察院、考試院中的許多事務也都有行政成份在，但是它們並沒有另外將其分割予行政院管轄，因此同理而言，司法行政也就沒有劃歸行政院管轄的道理。44此外，既然憲法第 77 條明確規定司法院有掌理民刑事等訴訟審判之權，但是實務上卻又讓行政院管轄高等法院與地方法院，將會使有些只有三級二審制的案件，因無法上訴至最高法院，而使司法院對這些案件，失去掌理之權，有違憲法第 77 條之精神，審級制度與司法權的完整性問題皆為堪慮。45而最重要的問題則在於，如此的設計將造成行政干預司. 治政大如此一來法院審判的品質一定會受到影響，司法也就無法完全獨立。立. 法的疑慮，司法行政部隸屬於行政院，由行政院來控制法院的人事考核等事項， 46. 至於行政. 院組織法立法理由中的「英美民主國家之司法行政均屬行政首長管轄」，學者認. ‧ 國. 學. 為這應該是英美三權分立憲法之下的產物，不應該沿用至我國的五權憲法的制度. ‧. 上。47. y. Nat. 至於主張將司法行政部留置在行政院者，主要是部分學者與政府官吏，他們. er. io. sit. 立論的理由，首先也是從憲法的原理下手，儘管 1936 年的五五憲草曾有司法院兼管司法行政的規定，但卻為 1947 年的政協憲草所否決。政協憲草十二項原則. al. n. v i n 中的第四項即規定「司法院即為國家最高法院，不兼管司法行政」，而後來的制 Ch engchi U. 憲國民大會依此略加修正，成為現今憲法第 77 條之原文。48也就是說，從憲法. 的制定過程中可看出，憲法的原理上司法院並無兼理司法行政權的意涵存在。49 第二，察歐美各憲政國家，無論是採總統制的美國，抑或是採內閣制的英國，皆.                                                         43. 管歐，〈司法行政部的隸屬問題〉，頁 6。師連舫，〈司法行政部隸屬問題與憲法解釋〉，《法律評論》23 卷 3 期（1957 年 3 月），頁 4。 45 管歐，〈司法行政部的隸屬問題〉，頁 12‐13。 46 國父遺教研究會學術座談會紀錄，〈從國父遺教看司法行政部隸屬問題〉，《革命思想》6 卷 4 期（1959 年 4 月），頁 25。 47 張鏡影，〈司法行政部應明定為司法院掌理〉，《中國憲法學會年刊》第 1 期（1952 年 8 月），頁 36。 48 本刊（革命思想）資料室，〈司法行政部隸屬之沿革及其辯論經過〉，頁 31。 49 管歐，〈司法行政部的隸屬問題〉，頁 10。 26 44. DOI:10.6814/THE.NCCU.Taiwan.002.2018.A04.

(34) 第二章：《自由中國》雜誌存續時期司法制度的重大問題 . . 是以行政首長與內閣來統轄司法行政權。50而我國之行政院與內閣之地位相當，依據憲法第 57 條規定，我國係採取行政機關對立法機關負責的制度，而司法院對立法院無責任可言，因此若司法行政部一旦不屬於行政院，該部即可不向立法院提出施政方針與施政報告。是故讓司法行政部隸屬於行政院，較符合歐美各民主國家之體制。51第三，司法行政部由行政院管轄，並無損司法獨立，所謂司法獨立依據憲法第 80 條規定，應該是指審判而言，不論司法行政部由何部門管轄，均不得干涉法官之審判。反過來說，如果行政院掌理司法行政部將會有干涉審判的情形發生的話，那由司法院來管轄一樣會有干涉審判的疑慮。因此不應以行政院管轄司法行政部來主張如此將損害司法獨立的可能。52第四，由行政院來統御. 治政大司法行政部，並不會破壞司法權的完整性。因為現制下司法院並非最高法院，因立此無論司法行政部隸屬於行政院或司法院，皆不會影響審級制度，就算司法行政. ‧ 國. 學. 部改隸至司法院，高等法院與地方法院仍受該部監督，而不是直接受到司法院監. ‧. 督，因此對整體司法權而言並無影響。53最後，司法行政部隸屬於行政院，較有. y. Nat. 利於司法行政與國策的配合，他們認為司法獨立是指法官依據法律獨立審判不受. io. sit. 干涉而言，並非是指司法行政必須分離於政治之外，司法行政方面必須留意政策. al. er. 的決定與實行，以求政策的貫徹，此即有賴司法行政的充分運用。54. n. v i n 針對此相關問題，1953 年監察院曾函請司法院解釋高等法院與地方法院之 Ch engchi U. 民事與刑事訴訟，併由行政院所屬的司法行政部主管，是否與憲法第 77 條規定相違背。551956 年 11 月，監察院復催請司法院對此案予以解釋，惟司法院卻對此一直沒有回應。56. 直到 1958 年「總統府臨時行政改革委員會」正式成立，由王雲五擔任主任委員，阮毅成兼任秘書主任，其他委員包括謝冠生、黃季陸、嚴家淦、周至柔、                                                         50. 管歐，〈司法行政部的隸屬問題〉，頁 10。本刊（革命思想）資料室，〈司法行政部隸屬之沿革及其辯論經過〉，頁 31。 52 管歐，〈司法行政部的隸屬問題〉，頁 11。 53 管歐，〈司法行政部的隸屬問題〉，頁 11。 54 管歐，〈司法行政部的隸屬問題〉，頁 11‐12。 55 監察院秘書處，《行憲監察院實錄第一編》，頁 2563。 56 本刊（革命思想）資料室，〈司法行政部隸屬之沿革及其辯論經過〉，頁 31。 27 51. DOI:10.6814/THE.NCCU.Taiwan.002.2018.A04.