文獻回顧

(一) 國際人道援助

對外援助可分為：發展援助、軍事援助、人道主義援助…等。早期的援助著 重於救濟(relief)，是一種短期的幫助，與發展(development)無關。19 世紀末，災後 救助逐漸成為趨勢，並關注於援助戰時流離失所的民眾。另一方面，隨著殖民的 擴張，殖民者開始利用公共資金進行殖民地的建設，並關心殖民地的貧窮問題，

援助逐漸與發展議題連結。二次大戰後，為協助戰後復原，多項對外援助啟動，

如馬歇爾計畫、成立世界銀行…等，而許多原殖民者為保留對殖民地的影響力，

在其獨立後仍持續提供援助。冷戰時期是對外援助蓬勃發展的重要階段，基於外 交政治考量，雙方陣營大量提供外援，在軍備競賽外同步進行援助競賽，參與援 助的國家亦漸漸擴大到發展中國家。1970 年代起，受到政治、經濟、社會動盪的 影響，許多非政府組織(NGOs)紛紛誕生，專業的援助機構出現，多邊援助興起；

1990 年代，隨著冷戰結束，援助投入趨緩減少，並將目標轉而推動經濟與政治轉 型；2000 年後，援助單位、援助目標健趨多元，聯合國更發表了千禧年發展目標 (Millennium Development Goals)，明確指出減貧、教育、健康、環境、衛生…等發 展援助目標，成為全球眾多援助者工作指標。

本研究為災時緊急救援的時空背景，屬於人道援助範疇。關於人道援助的定 義，Riddell (2007) 提出一個廣泛的說法，認為災害發生時提供幫忙即為人道援助，

也可稱為緊急援助 (emergency aid) 或是救助 (relief aid) ；全球人道援助 (Global Humanitarian Assistance) 則指出，人道援助當務之急為緊急狀況發生期間與發生後，

挽救生命、減輕痛苦和保護人類尊嚴的援助與行動。兩者皆著重於災害發生時的 緊急狀況，而國際紅十字與紅新月聯合會 (IFRC) 則將災害做了廣泛的定義，無論 是自然、人為或科技造成為及人類生命的，都可稱為災害；聯合國人道事務辦公 室(OCHA) 則將這樣的危急狀況分為自然災害 (natural disaster) 以及複雜的緊急

狀況 (complex emergency) ，前者指的是颱風、地震、海嘯、火山等天災，後者則 如內戰、地方衝突等人為事件。

近年來，國際人道援助領域的工作與研究逐漸受到關注，也有越來越多的機 構投入人道援助工作，整體而言，人道援助的單位可分為四個類型：官方政府援 助者(official government donors)、政府間組織(intergovernmental organizations)、非 政府組織(non-governmental organizations, NGOs)以及與紅十字運動相關組織(the organizations associated with the Red Cross and Red Crescent Movement)。政府單位為 主要的援助資金的提供者，資助各種援助組織，另外必要時亦會提供軍隊作為人 道協助；各類型的國際或地方 NGOs 則是最主要的援助提供者，根據其機構性質，

分別進行不同的援助服務，而聯合國除了提供援助，亦扮演 NGOs 整合者的角色；

至於紅十字與紅新月會則是最早關心人道援助的機構，目前於全球共有 183 個國 家組織，以及負責戰時援助的國際委員會(ICRC)與負責災害援助的國際聯合會 (IFRC)等單位，除了致力於緊急援助工作外，並研擬相關援助準則。在紅十字與紅 新月聯合會與志願機構理事會(International Council of Voluntary Agencies, ICVA) 和機構常設委員會(Inter-Agency Standing Committee, IASC)共同努力下，將人道援 助工作標準化，於 1997 年制訂了第一部人道援助工作手冊－Sphere Project，並分 別於 2004 年以及 2011 年改版修訂，提供救災援助的基本準則和最低標準，並成 為相關 NGOs 組織的工作指南。

然而，從國際政治的角度來看，即便是人道援助，對外援助也不是一個單純 的施予，其反應的是援助者的價值觀與企圖。就現實主義的觀點，以援助國本身 的利益為出發點，援助行為是受到援助國所驅動，意即以「利己」為導向，援助 只是其對外政策的工具之一；與之相反的是理想主義，從受援國的需求出發，認 為援助是一種「利他」的行為，以道德和人道主義為基礎，建立相互依存、相互 獲利的概念，期望能創造一個符合援助國價值觀的美好世界，並主張建立一個國 際援助的機制；第三種站在結構主義的觀點，批判現行援助行為是一種新殖民行

動，對外援助是資本主義生產方式的擴張，使受援國對援助國的依賴更加深化，

因此對外援助實為阻礙了發展中國家的發展，於是主張建立公正的對外援助機制 (劉麗雲，2005) 。

在對外援助的政策目標上，不同的國家、不同對象以及不同的時間，所關注 的目標各有差異，Hook (1995) 指出，美國多出於戰略與地緣政治的目的、日本則 以地緣經濟為導向、法國則強調文化利益、北歐國家則多主張人道與中立；Riddell (2007) 則歸納六個援助者決策的主要動機：幫助解決緊急需求、協助受援者達成 發展目標 (如：成長或減貧) 、展現團結、推展自己國家政治和策略性利益、幫助 推動援助國商業利益、歷史束縛。然而；若是援助國與受援國過去往來不密切，

則援助行為可作為建立雙邊關係的敲門磚，透過明確和即時的援助交換行為，逐 漸鞏固兩國的雙邊關係。

另外，傳統上的援助國為經濟合作發展組織 (OECD) 成員國，多具備共同且 相似的西方價值觀，而近年來加入援助行列且漸趨重要的新興援助國則為 OECD 以外的第三世界國家，如中國、阿拉伯聯合大公國、沙烏地阿拉伯、南韓、委內 瑞拉、印度、科威特、巴西…等 (Woods, 2008) 。其援助方式與傳統的 OECD 國 家大不相同，Naim (2007) 稱這類國家為「流氓援助 (rogue aid) 」，不論在債務減 免、借貸或資金投入的幅度都比聯合國、世界銀行來得大，且不考慮受援國的國 內政治情勢，使得受援國選擇性不接受聯合國、世界銀行，轉而接受新興援助國 的協助，造成這些多邊組織援助受阻；然而，Dreher et al. (2011) 利用 2001 年至 2008 年的援助統計分析來比較新舊援助國的行為，證明這些新興援助國反而涵蓋 更為廣泛的援助行動，且貼近千禧年發展目標 (Millennium Development Goals)，

並駁斥新興援助國提供流氓援助 (rogue aid) 的說法。但這些援助者是否因為曾經 受援而更懂得受援者的需求呢？在減貧的項目目標上，傳統援助國反而比新援助 國來得投入，該研究分析發現，新興援助者對於受援國若有與自己共同的需求，

反而不會列為需求目標，而是以自我商業利益為導向，將援助作為經濟工具。

近年來，關於援助的討論越來越著重於評估援助後的影響，平均來說，大多 對經濟發展有正面幫助，但健康、教育等項目則未必，而不好的援助則會破壞成 長，妨礙受援地的發展。受限於災後援助的時空壓力，援助機構常難以實踐 Sphere Project 所制訂的目標與方法，Arola (2007) 分析人道援助經常失敗的原因，包括：

缺乏完整的需求評估與工作整合、人道援助工作環境缺乏保護、沒有建立地方能 力以及缺乏對危機的準備。另外，災後的援助資源經常被視為天上掉下來的「禮 物(gift)」(Douglas, 1990)，其代表的不只是援助的物質，也是文化象徵、社會力量 和政治的體現。援助品透過一連串的傳遞，從捐助者(donor)到中介者(brokers)再交 到受援者(receivers)手上，在地方複雜的權力與社會網絡運作下，援助品往往已非 單純的「禮物」，而成為地方人士與民眾之間的一種社會交換工具(Korf et al., 2010)。

(二) 中國對外援助

中國的對外援助始於 1950 年，以提供韓、越兩國物資為主；1955 年亞非會議 之後，中國開始向社會主義國家以外的發展中國家提供援助，期間並發表了對外 經濟技術援助八原則，強調平等互利、不附帶條件的援助方式；改革開放後，經 濟援助更加重視雙方的互利合作，援助方式亦更加多元；1990 年代，開始推動設 置援外合資合作項目基金，2004 年至 2009 年，援助資金年增長率達 29.4%，援助 模式除了雙邊合作外，並更加重視國際上和區域上的多邊關係，致力於參與國際 或區域會議，提高其參與援助的力度。

中國對外援助主要有 8 種方式：整體建設、一般物資提供、技術合作、人力 資源開發合作、援外醫療隊、緊急人道主義援助、援外志工以及債務減免。其中，

在緊急人道主義援助方面，中國政府於 2004 年 9 月正式建立人道主義緊急救災援 助應急機制，同年 12 月印度洋海嘯時，中國進行了其對外援助史上最大規模的緊 急救援行動，並提供了援助資金共 7 億多元人民幣。至今，中國政府累計進行了

200 多次的緊急援助行動，主要多為向亞、非、中南美各國提供防疫協助與天災救 援為主。

在資金方面，中國對外援助資金主要有 3 種類型：無償援助、無息貸款以及 優惠貸款，其中無償援助和無息貸款由國家財政項下支出，而優惠貸款則由指定 的中國進出口銀行提供。所有對外人道主義緊急救援皆屬於無償援助的部分³。 不同於傳統的 OECD 援助國，中國的援助模式雖然強調不附帶條件及不干涉 受援國的國內政治，如：要求制度改革、民主化…等；然而，卻常在其中偷渡著 經濟性的合約 (Tan-Mullins et al., 2010) ，如：大量採用中國的勞工與設備，並集 中在資源與建設項目。事實上，北京方面將援助綁在一些分散的目標上，包括：

推動中國公司向海外擴張、培養重要的政治要角及加強中國良好的區域形象 (Kurlantzick, 2006) 。從國際關係的角度來看，中國自冷戰時期即透過援助來展現 其不同於西方的取向，如今隨著經濟崛起，在援助上更是大力投入，對許多國家 地援助已超越美國，成為全球援助者的一份子，並希望透過援助的魅力攻勢 (charm offensive) ，增進與他國的關係。在非洲，中國長期的援助經營，加上不干涉其政 策，使非洲一方面與中美兩國維持著三角關係，一方面亦深受其吸引，試圖尋求 中國經濟發展模式的指導。在東南亞，中國援助菲律賓的金額是美國的四倍、援 助寮國是美國的三倍、援助印尼是美國的兩倍、援助柬埔寨則約同於美國；另外，

推動中國公司向海外擴張、培養重要的政治要角及加強中國良好的區域形象 (Kurlantzick, 2006) 。從國際關係的角度來看，中國自冷戰時期即透過援助來展現 其不同於西方的取向，如今隨著經濟崛起，在援助上更是大力投入，對許多國家 地援助已超越美國，成為全球援助者的一份子，並希望透過援助的魅力攻勢 (charm offensive) ，增進與他國的關係。在非洲，中國長期的援助經營，加上不干涉其政 策，使非洲一方面與中美兩國維持著三角關係，一方面亦深受其吸引，試圖尋求 中國經濟發展模式的指導。在東南亞，中國援助菲律賓的金額是美國的四倍、援 助寮國是美國的三倍、援助印尼是美國的兩倍、援助柬埔寨則約同於美國；另外，