第三章 德國的移民控制
第三節 新移民政策
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的福利制度承擔該計畫的成本。72當然，這樣的措施會引起的質疑是，若其他邦 沒有採取相似的規定，德國其他地方的無證移民會湧入柏林，柏林高度負債的財 政是否能因應將近 100 萬德國的無證移民？
第三節 新移民政策
一、綠卡計畫
該計畫受到很大的注意，是由社民黨—綠黨聯合政府所提出，主要是強調外 國專業人士對德國的經濟利益，也是為了回應電腦公司 BITKOM 增加外國工人的 要求。總理 Schroeder 同意德國需要更多高科技工人，且其提出的計畫使在德國 居住及工作的非歐盟外國人每年可賺至少 4,5000 美元，最長可工作 5 年。基督 教民主黨反對該提案，主張德國應該提升出生率且訓練自己的高科技人才，而非 從印度進口高科技工人。但這個反對並未成功，2000 年 8 月，德國政府核發首 批綠卡，在 20,000 張許可中，約 12,000 張是在 2002 年 4 月核發，主要是給來自 印度與東歐的外國人（22%與 14%）。73
德國綠卡與美國的綠卡及 H-1B 簽證不同。美國綠卡是移民簽證，外國人可 以在美國境內居住與工作，且在 5 年後可申請歸化為美國公民。大部分美國雇主 只要證實其有需要，即可雇用獲得 H-1B 簽證的外國專業人士，且該外國人可以 將其家人帶到美國一起生活，最長 6 年。大部分持 H-1B 簽證的外國人都是買單 乘機票到美國，其希望美國雇主資助他們取得移民簽證，一旦取得移民簽證後，
大部分就會離職。74
72 Spotlight Berlin: Illegal Immigrants and the Health Care Dilemma, DEUTSCHE WELLE, 2009.02.26, at http://www.dw-world.de/dw/article/0,,4056861,00.html （Last visited: 2010.03.29）
73 Martin, supra note 5, at 241.
74 Id. at 241-42.
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二、新移民法（Zuwanderungsgesetz75）
（一）立法過程
2001 年 8 月，德國內政部長 Schily 依其所任命的移民委員會76之建議，提出 德國第一次控制移民制度的移民法草案。2002 年 3 月 1 日該案於眾議院通過，
隨後在參議院經過一番爭議投票後，於 3 月底通過。基督教民主黨主張該案的投 票方式違憲。77中間偏右的聯盟於總統 Johannes Rau 在 2002 年 6 月底簽署該法 案後，主張違憲者告上聯邦憲法法院。憲法法院在 2002 年 12 月 18 日以程序瑕 疵為由，宣告該法案違憲，但並未觸及法案中的實體問題。782003 年 3 月 13 日，
德國聯邦政府再次向議會提出移民法案，經與基督教聯盟達成協商，於 2004 年 7 月 9 日經參、眾兩院批准通過，2005 年 1 月 1 日實施。79
（二）特點
新移民法對現行的外國人法進行了全面的修改，分別對移民的居留許可、工 作移民限制、庇護申請、離境義務、家庭團聚、移民整合及成立聯邦移民局等議 題訂定詳細的規定。80
1、建構未來的移民政策
為簡化複雜的居留名義制度，將現行的 5 種居留許可方式81簡化為 2 種：限
75 德文”Zuwanderung”與”Einwanderung”在意義上有重要的差異，雖然都是翻譯
成”immigration”，但那是因為在英文中沒有與”Zuwanderung”直接相對應的詞彙。”Zuwanderung”
有表示暫時的意義，即指居住在德國一段時間然後會離開的人。其應被翻譯作”immigration to Germany”。而”Einwanderung”被理解為永久定居，即”nation-building”。Doris Schmidt, The New German Immigration Law, ERA-FORUM, Vol.4, Num.2, 21(2003).
76 該委員會是由 Schily 於 2000 年 6 月所任命對政策提出建議，其於 2001 年 7 月 4 日提出報告，
該報告就是德國議會於 2002 年 3 月批准的提案之基礎。Martin, supra note 5, at 247.
77 Schmidt, supra note 75, at 21.
78 Id. 22.
79 洪千雅，前揭書（見註 3），頁 56。
80 游茜荻，前揭書（見註 6），頁 95-6。
81 Aufenhaltsberechtigung(right of unlimited residence); Aufenhaltserlaubnis(residence permit);
Aufenhaltsbewilligung(residence title for specific purposes); Aufenhaltsbefugnos(residence title for
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期居留許可（befristete Aufenhaltsbefugnis, limited residence permit）與永久居留 許可（unbefristete Niederlassungserlaubnis, unlimited settlemet permit）。82
新移民法第 1 章83第 20 條規定競爭移民（Immigration by competition），此一 新概念係為控制與管理技術工人、專家之移民。其以積點制度選擇符合最低點數 要求的候選人。標準包含候選人的年紀與健康狀況、資格、工作經驗、婚姻狀況、
語文知識、與德國的關連性、原始國籍等。84
該章第 38 條對於德裔人有新的規範，該條第 2 項要求居住在第三國的德裔 人須滿足相當的德語程度始能獲得居留許可。這項對於德裔移民的新規定是根據 其整合潛力，只有能與德國社會整合者才能取得德國國籍。85
該章第 32 條第 2 項將原本外國孩童能來德國與在德國合法居住的父母親一 起生活的年齡從 16 歲降低到 12 歲，超過年紀的孩童須通過德語測驗。但第 4 項另規定，若家庭狀況確實需要團聚或為了孩童利益，18 歲以下未婚孩童能到 德國與父母一起生活。86
2、落實移民的整合
新移民法第 1 章第 43 至 45 條規範促進外國人與德國社會之整合。這是德國 歷史上全新的一頁。移民有權利也有義務參與整合課程。整合計畫提供密集的語 言課程、德國法律、社會、文化與歷史的研討。如有需要，國家將提供孩童照護 予課程參與者。這些計畫能使移民團體具備語言技術及德國文化的理解而快速整 合入德國社會。87
exceptional circumstances); Aufenhaltsgestattung(permission to reside).
82 Schmidt, supra note 75, at 23.
83 該章標題為「境內外國人之居留、工作與整合（Law of Residence, Employment and Intergration of Foreigners in the Federal Republic）」。
84 Schmidt, supra note 75, at 24.
85 Id.
86 Id. at 24-5.
87 Id. at 25.
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3、改進庇護申請程序
修法前，庇護程序須花上數年，庇護申請被拒者不會被遣返且停留下來濫用 社會安全制度。為了加速程序且避免濫用，有必要在簽證申請程序中強化個人身 分識別的確保。這必須結合更佳的資料蒐集與資料傳輸。另一方面，應受保護者 或無法驅逐之難民的處境應改進，基於人道義務給予入境並確保停留的權利。此 亦包含因特定性別或非政府的迫害而需要受保護的人。德國法首次同意保護因其 性別受到迫害之婦女。新移民法改善獲庇護許可者的居留及工作權利。88
4、組織、制度與法律條件的貫徹
新移民法設立聯邦移民局（Bundesamt für Migration und Flüchtlinge; Federal Office for Migration and Refugees）以管理永久移民與促進整合。該新組織內部成 立一獨立的學術機構。89
第四節 小結
在德國，開始有團體提案保障 100 萬無證移民的基本權利，但德國在處理這 個議題上，仍遠較其他歐盟國家落後。2005 年 1 月 1 日生效的新移民法所引起 的政治爭論中忽略了無證移民議題。但在移民議題稍微平息後，長期為無證移民 奔走的天主教會對此議題已經引發新的關注。2005 年 3 月初在柏林的天主教會 年度會議中，提出一份超過 370 位著名人士所簽署的聲明，希望喚醒公眾對此議 題的認知。致力於移民研究的社會學家 Jörg Alt 說：「非法移民在這個國家還不是 一公開的議題。直到現在，仍只是內部爭議且只受到社會工作的邊緣團體與教會 組織的關注。」90
88 Id. at 25-6.
89 Id.
90 A German Amnesty for Illegal Immigrants?, DEUTSCHE WELLE, 2005.03.10, at http://www.dw-world.de/dw/article/0,,1513837,00.html（Last visited：2010.03.31）
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員 Sabine Leutheusser-Schnarrenberger 即表示：「這對於那些急需醫療照顧但卻擔 心被查緝與驅逐出境的無證移民來說是一個很大的障礙。」9192 Willem Maas, Explaining Amnesty: Why States Legalize Illegal Migrants, Prepared for presentation at the American Political Science Association conference, Washington DC, 1(3 September 2005).
93 西班牙總理 Zapatero 主張，赦免能控制移民及使地下經濟浮上檯面，確保工人之納稅及受到 法律的保障。
94 Supra note 90.
95 At http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/08/st13/st13440.en08.pdf (last visited: 2010.05.07)
96 DIRECTIVE 2008/115/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 16 December 2008, at http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:348:0098:0107:EN:PDF (last visited: 2010.05.07)
97 在遣返無證移民採取兩階段方法，首先是在遣返決定前給予 7～30 天的自願離境期間（Article 7(1)），如果被遣返者不離境，就會以遣返命令強制其出境。本指令規定最長拘留 6 個月（Article 15(5)），在特定情況可以再延長 12 個月（Article 15(6)）。如果是自願離境期限逾期後被遣返者要 申請重入境會有最多 5 年的限制，如果對公共安全有威脅，期限會更長（Article 11(2)）。對於孩
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在強調 Frontex（歐盟外部邊境安全署）的角色，倡議在南歐與東歐各設一獨立 的常設指揮機構。Frontex 於 2005 年設在華沙，專責管理歐盟外部邊境安全，公 約建議在東歐與南歐成立專業辦公室，主要針對歐盟東境陸路與南境海路的不同 安全環境，同時希望在 2012 年歐盟對外發給簽證時能統一使 用人體辨識技術
（biometric visa）。歐盟目前對於合法化採取不鼓勵的立場，擔心某一會員國對 無證移民的合法化會鼓勵無證移民潮，且這些被合法化之移民，能夠遷徙旅遊至 歐盟各國，可能產生更大影響。
本章介紹首先敘述德國的移民過程，其次介紹德國關於無證移民的管制及無 證移民在德國的生活條件，接著指出在德國新移民政策中對於無證移民議題的忽 略及歐盟最近對於無證移民的立場。在在顯示出德國與歐盟在控制無證移民方面 的努力，但對於其權利保障卻實有不足，尤其是已經居留一段時間且已和當地社 群建立各種關係的無證移民，理論上是否及在何種程度上應受到什麼樣的保障，
將為本論文後續探討的重心。
童及家庭成員不能以強迫的措施，且拘留只能作為最後手段（Article 17(1)）。無依的未成年人只 有在其能回到家庭或接收國中的適當接待處所，才能夠遣返（Article 10(2)）。
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