第六章 保障無證移民的理論建構
第二節 無證移民的權利
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理。54就庇護爭議而言，減少申請者數量至可容忍之程度，似乎使該爭議較為緩 和。55
第二節 無證移民
一、數量
與美國不同，長期或永久非法居留在德國是非常困難的，因為德國比較小，
控制不僅更嚴格且被視為是正當的。因此，德國無證移民與居留的案例大部分是 暫時的。56德國無證外國住民的數量大約是 15 萬到 150 萬人。57此一廣大範圍反 映了德國境內不合法居留的外國人包含（1）非法入境；（2）使用偽造文件、未 核發的法律文件或基於非法目的的合法文件以表面上合法的方式入境；（3）合法 入境但違反工作期限或逾期居留等各種方式，如以觀光或學生簽證入境者。58無 爭議的是，無證移民的數量由於從東歐來找農業、建築業與服務業工作的工作旅 行，在夏天達到高峰，且該無證移民的數量自 1990 年代開始上升。59
二、管制
（一）國際合作與邊境安檢
入境以前的執行措施有執行上的困難是因為在該時點前並沒有人對目的國 進行違反行為。但目的國可在海岸邊境之前利用封鎖政策並與與來源國及中繼國 合作，例如提供合作、訓練、補貼及未來的政治經濟利益。相較於美國，德國更
54 Martin, supra note 5, at 237-38.
55 Id. at 239.
56 Friedrich Heckmann, Illegal Migration: What Can We Know and What Can We Explain? The Case of Germany,INTERNATIONAL MIGRATION REVIEW, Vol. 38 Num. 3, 1110(Fall 2004).
57 之所以會有一倍以上的差距，是因為對於無證移民的定義有所不同所致。有的僅基於居留身 分（residence status），有的還包含雇用身分（employment status），有的包含驅逐出境（deportable）
的但不包含被拘留的難民（detained refugees），有的則否等等。Holk Stobbe, Undocumented Migration in the USA and Germany. UC San Diego: Center for Comparative Immigration Studies(2000).
Retrieved from: http://escholarship.org/uc/item/4xq3c9vj
58 Heckmann, supra note 56, at 1105-06.
59 Martin, supra note 5, at 242.
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注重於加強中繼國的邊境控制，其補貼波蘭嶼捷克，協助建立邊境之控制。60德 國與波蘭對無證移民採取遣返政策，尤其是難民。任何無證移民由波蘭進入德國 會被遣返，而反之亦然。波蘭政府同意採用類似於德國邊境警察所用的邊境監視 程式。德國政府則提供金錢與訓練波蘭邊境警察作為回饋。波蘭政府亦允許德國 警察在波蘭邊境執勤。而兩國間的公民能不須簽證而基於旅行或經商之目的而往 返。61
據信大部分無證移民是以旅行或其他方式合法入境，因此邊境控制是防制非 法遷移的第一道防線。而國內控制部分，如同其他歐洲國家一樣，包含個別住居 與雇用控制系統，是德國對於非法居留與雇用的主要查驗。國境長且有顯著的觀 光與貿易產業的國家很難預防無證移民跨越綠色邊境（green border），且其亦不 希望對於經濟上具重要性的跨界交通造成妨礙。就此，德國與其他 12 個歐盟成 員國發展了一套對外邊境控制制度（申根協議62）與共同的資料庫（申根資訊系 統），藉此規範簽證的核發與監視外部邊境的移動。63
（二）身分比對與雇主制裁
德國個別的居留登記系統與勞動市場登記系統是為了防止外國人非法居留 與工作。外國人的集中登記與外國人主管機關隸屬於邦政府與聯邦內政部，而工 作許可登記與勞動檢查是邦政府與聯邦勞工部的責任。64德國雇主須將其勞工登 記在社會安全部門，不合資格的受雇人或許可以在登記過程中取得一有效的社會 安全號碼，但緊接著由電腦化的交叉比對錯誤的社會安全號碼，將不太可能會有 偽造的號碼且要偽造文件也很困難。每季全國雇用資料與全國勞動許可資料交叉 比對，可標示出社會安全號碼與工作許可不符的外國人，進而通知地方主管機
60 Dita Vogel, Migration Control in Germany and the United States, INTERNATIONAL MIGRATION REVIEW, Vol.
34, No. 2(Summer 2000), 399
61 Stobbe, supra note 57.
62 申根協議在 1995 年生效，除了愛爾蘭與英國外，其包含所有歐盟會員國。
63 Martin, supra note 5, at 242.
64 Id. at 242-43.
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關。65
為了減少違法雇用，勞工局負責控制勞動市場。失業且領取社會保險給付的 住民會受到經常性的檢查，以確保其未非法工作。對無證移民而言，更重要的是 對工作場所的控制與臨檢，尤其是建築業或餐飲業，常常有非法雇用且已為大眾 所抱怨。66但警察與檢查員常抱怨其人力不足以防止無證移民的居留與雇用。
在德國，外國工人需要工作許可，若工人與其雇主沒有取得工作許可，會遭 受罰金或徒刑。1972 年，德國立法處罰雇用非法外國工人之雇主。自 1975 年起，
非經合法管道雇用外國工人者最高可處 5 萬馬克，且在 1982 年，雇主之制裁包 含 10 萬馬克或者 3 年徒刑。但事實上，大部分科處的罰金都很少，例如，1983 年時有 3800 件科處罰金案件，而其中 85%是不到 1000 馬克。1972 年該處罰提 出時，未產生政治上的爭議。主要的雇主與工會團體贊成制裁是基於，需要更多 控制以向大眾保證移民現象在控制之中。1970 年初期存在的少數移民團體並未 對歧視表示意見；某些團體支持透過制裁作為合法與非法移民的區分且避免反移 民情緒的高張。67
聯邦與邦部門的檢查員主要的任務是執行雇主制裁，但他們承認，縱使合法 外國工人的失業率高及有雇用客工之合法管道，罰金的設計仍無法防止 30 至 50 萬無證移民尋找工作。68由於 1990 年代德國政府不願對東歐人嚴格執法，因此 雇主制裁對於嚇阻無證外國工人較無效果；德國外交政策是不嚴格執行雇主制裁 以免危害東歐轉變中的經濟。69
65 Vogel, supra note 60, at 408.
66 Stobbe, supra note 57.
67 Martin, supra note 5, at 243.
68 德國雇主制裁的執行主要仰賴雇主、工會及工人的檢舉與受雇者清單的電腦比對。雇主必須 為其受雇人登記各種社會保險計畫，而這個清單可以與核發工作許可的清單相對比以標示出有問 題者。規避社會保險稅的罰金比雇主制裁的違反還高，最高可達薪資的 40%。但若雇主沒有為其 受雇人登記社會保險，電腦就無法在核對程序中找出非法的外國人。
69 Martin, supra note 5, at 244.
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三、生活條件
（一）居住
由於仇外情節與居住登記管制，無證移民幾乎不可能在德國購買不動產，也 很難租到房子。因此，無證移民多依靠其社會網絡尋求住所。有些人會使用朋友 的文件租屋，有的則是 9 個人擠進非公開出租的兩房公寓中。簽證逾期的居留者 通常會在簽證尚為有效時租屋，大部分不會再被受到檢查。再者，有的就和有合 法身分的親屬住在一起。無證移民為了不引人注目，通常會在移民人口稠密地區 租屋。有時住所則是由雇主所提供。70
（二）公共服務
無證移民無權取得健康保險與其他服務。縱使理論上雇主有義務為其繳納社 會保險費，但通常雇主不會這麼做，以免非法雇用被查獲。在柏林的建築工地的 工人若受傷，會用貨車載至波蘭邊境的醫院治療，以避免麻煩與高額醫藥費。其 他無證移民則是依賴其社會網絡及詢問熟識的醫生或借用家人與朋友的保險 卡。而缺乏社會網絡的無證移民則選擇忽視其病痛而經常病死於急診室。71 德國法律規定，協助、教唆、延續或支持無證移民者會受到處罰。其意謂醫 生、護士與其他醫院職員向主管機關通報尋求醫療的無證移民。醫療專業者反對 這個較其他歐盟國家嚴格的規定，其他國家給予外國人幫助不須揭露其身分。為 了避免這樣的困境且使無證移民能尋求醫療協助，2009 年 2 月，柏林政府提案 依個案給予無證移民「匿名保險證（anonymous insurance certificate）」，由該邦
70 Stobbe, supra note 57.
71 Id. Frida 是非洲人，其在家鄉生活在奴隸般的條件下，2001 年，她逃到德國，與其姑媽住在一 起。她已經胃痛很長一段時間且都吃止痛藥止痛。有一天她昏倒在城市中，救護車送她到醫院。
醫生檢查出她有膽結石。兩天後她離開了醫院，因為她無法負擔 500 歐圓的醫藥費。她繼續與疼 痛生活在一起，直到援助組織為她安排手術。至此，她的膽囊已經穿孔，若再遲一些也就回天乏 術了。Frida 害怕的不僅是負擔不起手術費用，還有擔心警察的追查。Illegals in Germany Face Similar Problems as Those in US, DEUTSCHE WELLE, 2006.02.05, at
http://www.dw-world.de/dw/article/0,,1987607,00.html（Last visited: 2010.03.29）
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的福利制度承擔該計畫的成本。72當然，這樣的措施會引起的質疑是，若其他邦 沒有採取相似的規定，德國其他地方的無證移民會湧入柏林，柏林高度負債的財 政是否能因應將近 100 萬德國的無證移民？
第三節 新移民政策
一、綠卡計畫
該計畫受到很大的注意，是由社民黨—綠黨聯合政府所提出，主要是強調外 國專業人士對德國的經濟利益，也是為了回應電腦公司 BITKOM 增加外國工人的 要求。總理 Schroeder 同意德國需要更多高科技工人，且其提出的計畫使在德國 居住及工作的非歐盟外國人每年可賺至少 4,5000 美元，最長可工作 5 年。基督 教民主黨反對該提案，主張德國應該提升出生率且訓練自己的高科技人才，而非 從印度進口高科技工人。但這個反對並未成功，2000 年 8 月，德國政府核發首 批綠卡，在 20,000 張許可中，約 12,000 張是在 2002 年 4 月核發，主要是給來自 印度與東歐的外國人（22%與 14%）。73
德國綠卡與美國的綠卡及 H-1B 簽證不同。美國綠卡是移民簽證，外國人可 以在美國境內居住與工作，且在 5 年後可申請歸化為美國公民。大部分美國雇主 只要證實其有需要，即可雇用獲得 H-1B 簽證的外國專業人士，且該外國人可以 將其家人帶到美國一起生活，最長 6 年。大部分持 H-1B 簽證的外國人都是買單 乘機票到美國，其希望美國雇主資助他們取得移民簽證，一旦取得移民簽證後，
大部分就會離職。74
72 Spotlight Berlin: Illegal Immigrants and the Health Care Dilemma, DEUTSCHE WELLE, 2009.02.26, at http://www.dw-world.de/dw/article/0,,4056861,00.html （Last visited: 2010.03.29）
73 Martin, supra note 5, at 241.
74 Id. at 241-42.
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二、新移民法（Zuwanderungsgesetz75）
（一）立法過程
2001 年 8 月，德國內政部長 Schily 依其所任命的移民委員會76之建議，提出
2001 年 8 月，德國內政部長 Schily 依其所任命的移民委員會76之建議，提出