第二章 城鄉一體化－合併新型農村合作醫療與城鎮居民醫療保險 15
第二節 新農合現狀
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目前的試點地區大都傾向由人社部門管理。由人社部門管理醫保，將重心擺 在籌資和資金的管理，而衛生部門則負責醫療服務，這有利醫療供需雙方的平衡
（宋振、馬躍申、陳金彪等，2012），如重慶市的合川區和九龍坡區的城鄉醫療 保險制度銜接後，都成立了城鄉居民合作醫療保險管理中心，統一管理基金籌集、
基金結算以及對醫療機構的監管，他們的行政管理都歸人社部門管理（柴志凱，
2013）。也有少部分地區是將城鎮居民醫療保險制度整合到新農合中，是由衛生 部門主管，如浙江嘉興市、江蘇常熟市（熊先軍、孟偉、嚴霄等，2011）。
也有些試點城市是由人社和衛生部門合作管理，如鎮江市城鄉居民基本醫療 保險制度，其基本醫療保險由衛生部門和人社部門合作經辦，人社部門負責醫保 基金的籌資，衛生部門負責對醫療機構的監管和基金結算，兩部門發揮各自的比 較優勢，一般認為這樣的模式具有參考價值（柴志凱，2013）。
第二節 新農合現狀
2002 年 10 月《中共中央國務院關於進一步加強農村衛生工作的決定》中指 出，「逐步建立以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度」、「到 2010 年，新型農 村合作醫療制度要基本覆蓋農村居民」，「從 2003 年起，中央財政對中西部地區 除市區以外的參加新型合作醫療的農民每年按人均 10 元安排合作醫療補助資金，
地方財政對參加新型合作醫療的農民補助每年不低於人均 10 元」。2006 年 1 月，
《關於加快推進新型農村合作醫療試點工作的通知》17指出，從 2006 年起將調 整相關政策，加大力度，加快進度，積極推進新型農村合作醫療試點工作。
新型農村合作醫療制度的實施，主要目的是解決中國農村現存的看病難、看 病貴的問題，進一步確保農民的基本醫療權益，滿足農民的基本醫療服務需求。
最初，新農合的新型農村合作醫療制度由各級政府主導，籌資則由參合農民、地 方政府、中央政府進行資金統籌，將農村合作醫療從傳統的社區統籌保障制度，
轉變為國家社會保險福利制度，為農民醫療保障提供有效的社會保障制度的依靠，
有利於維護農村社會的穩定，促進農村經濟發展。
壹、新農合的概念及保障對象
新型農村合作醫療制度既吸取了傳統合作醫療制度的實踐經驗，同時也結合
17 2006 年 1 月 9 日，中共國家發展改革委員會、衛生部、民政部、財政部、農業部、國家食品 藥品監督管理局及國家中醫藥管理局發布《關於加快推進新型農村合作醫療試點工作的通知》， 提出高度重視新型農村合作醫療試點工作等十二項目標，
http://www.sda.gov.cn/WS01/CL0056/10761.html，檢索日期：2015 年 6 月 20 日。
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中國改革開放之後現階段經濟發展的現實面，以大病統籌為主保障農村居民，賦 予農民自由選擇參保與否的權力，明確政府的籌資責任，並由縣市為單位進行統 籌。
新農合制度的性質是以政府主導，農民自願參加，並多方籌資的農民醫療互 助制度，以縣級為單位進行資金統籌，主要目的是滿足中國農民的基本醫療保障。
其中政府為主導指的是政府負責管理、籌資、監督及宣傳，在制定新農合制度後，
將其進行試點運行和推廣，再由各級地方政府組織的衛生、財政部門組成農村合 作醫療協調小組，各級衛生部門又設置專門的農村合作醫療管理機構，負責組織、
協調、管理和指導，形成了多元合作的管理模式（滕萍，2014），一方面保障參 合農民平等、公平享有全部醫療資源和醫療衛生服務；另一方面考量各地農村經 濟發展不均，只能滿足農村居民的基本醫療衛生需求（李書紅，2014）。
新農合基金的籌資是新農合能運作的前提，基金管理和使用是核心，搭配監 管機制確保基金的運行（姚東明、陳紹輝，2012），原則上以縣為單位進行統籌，
由縣級人民政府成立「農村合作醫療管理委員會」，並在委員會下設經辦機構，
負責具體新農合的業務工作，部分地方也允許採取以鄉鎮為單位進行統籌，再逐 步過渡到縣市統籌（胡鵬，2014）。為提升覆蓋率，新農合兼具自願性和強制性 原則，農民可以自願參加新農合，但一旦參保，家中的其它成員就必須強制參加。
由農民及政府共同籌資，2015 年各級財政對新農合的人均補助標準達到 380 元，
全國平均個人繳費標準 120 元。
貳、新農合的現況
依《2013 中國衛生統計年鑑》18，至 2012 年底參加新農合的人數達 8.05 億 人，參合率 98.3%。
在籌資水準上，依《關於做好 2015 年新型農村合作醫療工作的通知》19， 各級財政對新農合的補助為 380 元，農民個人繳費標準為 120 元左右，其中中央 財政對 120 元部分的補助標準不變，對 260 元部分按照西部地區 80%、中部地區 60%的比例進行補助，對東部地區各省份分別按一定比例補助。在增強保障能力 方面，調整新農合統籌補償方案，將門診和住院費用報銷比例分別提高到 50%
18 2014 年 4 月 26 日，由中共國家衛生和計畫生育委員會出版，收錄全國及 31 個省、自治區、
直轄市衛生事業發展情況和目前居民健康水準的統計資料，以及歷史重要年份的全國統計資料。
網址：http://www.nhfpc.gov.cn/zwgkzt/tjnj/list.shtml ，檢索日期：2015 年 6 月 20 日。
19 2015 年 1 月 29 日，中共國家衛生和計劃生育委員會及財政部發布《關於做好 2015 年新型農 村合作醫療工作的通知》，要求提高籌資水準、增強保障能力、全面實施大病保險制度、完善支 付方式改革，推動建立分級診療制度、規範基金監管，建立健全責任追究制度等五項。
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和 75%，對於「以藥養醫」的狀況，制訂以省、區、市為單位統一的新農合報銷 藥品目錄和診療專案目錄，控制目錄外費用占比，並控制門診轉住院行為。將符 合條件的村衛生室、非公立醫療機構、養老機構內設醫療機構等納入新農合定點 範圍，滿足參合群眾多樣化需求。
個人繳費部分，新農合的經辦機構會在鄉鎮設立的派出機構，或委託有關機 構收繳農民的個人繳費，存入新農合的基金專用帳戶中；地方財政的支持資金，
由地方各級財政部門根據參合農民的實際人數，劃撥到新農合基金專用帳戶中；
中央財政補助則由財政部核定，依各地參加新農合的實際人數，然後向省級財政 劃撥。新農合基金的補助對象，主要是參加新農合農民的大病醫療費用或住院醫 療費用，但也有部分地區可以實行大額醫療費用補助與小額醫療費用補助相結合 的辦法，提高抗風險能力及農民受益面（胡鵬，2014）。
付費方式則由過去單純的按項目付費，改為依人頭付費、按病種付費和總額 預付等複合支付方式，將後付制轉向預付制，並將按病種付費的病種範圍擴大到 30~50 種，收費標準包括患者從診斷入院，到按出院標準出院期間所發生的各項 費用支出，原則上不得另行收費，費用超出部分由醫療機構承擔，結餘部分歸醫 療機構所有，藉此激勵各定點醫療機構醫療服務行為自我控制和調節，努力控制 參合患者住院費用不合理增長（張檸、馬騁宇，2014）。
在保障新農合基金安全上，依照《關於進一步加強新型農村合作醫療基金管 理的意見》20，加強新農合經辦機構內部監督，完善新農合基金監管責任制和責 任追究制度，以次均費用、住院率、目錄內藥品使用比例等作為主要考核指標，
定期開展對定點醫療機構的考核評價，考核結果與資金撥付掛鉤，並定期向社會 公佈，增強基金抗風險能力。
20 2011 年 7 月 4 日，中共國家衛生和計劃生育委員會及財政部發布《關於進一步加強新型農村 合作醫療基金管理的意見》，要求加強新農合基金管理，保障基金安全，並提出加強參合管理、
規範合理使用新農合基金、加強對定點醫療機構的監管、加快推進支付方式改革、嚴格執行新農 合基金財務會計制度、規範新農合經辦機構內部監督制約機制、加快推進新農合資訊化建設、嚴 格執行新農合三級定期公示制度、加強協調配合，嚴肅查處違法違規行為等九項措施，
http://www.nhfpc.gov.cn/jws/s6476/201107/21b0eddb55c64cd8b0ab3fe56e2588f6.shtml ，檢索日 期：2015 年 6 月 20 日。
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參、新農合的缺陷
（一）財政壓力
經濟發展直接影響新型農村合作醫療的運作。由於改革開放，東部沿海地區 經濟發達，人均工資較高，中西部地區整體經濟長遠來看，還是處於劣勢，人均 收入也比較低，擁有的農村貧困人口最多，也是新農合需求較大的地區，可是當 地政府由於財政能力有限，對新農合的補助資金很難及時到位。東西部明顯的經 濟差異，也影響新農合的籌資標準（崔彩豔，2014）。如果為了較好的醫療保障，
籌資水準必須提高，但是由於大量貧困農民的存在，就必然使得參合率下降，這 明顯與保障制度建立的初衷原則是相違背，而且不具有醫療保障制度建設的普遍 性；現狀是為了追求較高的參合率，籌資標準雖逐年上升，但依然維持在農民可 以接受的地步，因此也順利地提高籌資的覆蓋面，但較低的籌資水準就只能提供 較低的資金規模和較低端的衛生資源，這並不能解決農民看病的有效需求。
從 2006 到 2011 年，中央財政對新農合的補助合計 1879 億元，佔中央財政 累積收入的 0.89%；2012 年，中央財政補助新農合補助資金 825 億元，佔 2011 年 中央財政收入的 1.61%；2013 年，中央財政補助新農合資金為 970 億元，佔 2012 年中央財政收入的 1.73%，連續幾年，中央財政對新農的補貼佔比都極低，可見
從 2006 到 2011 年，中央財政對新農合的補助合計 1879 億元，佔中央財政 累積收入的 0.89%；2012 年，中央財政補助新農合補助資金 825 億元，佔 2011 年 中央財政收入的 1.61%；2013 年，中央財政補助新農合資金為 970 億元，佔 2012 年中央財政收入的 1.73%，連續幾年，中央財政對新農的補貼佔比都極低，可見