第二章 日本型社區營造
第二節 日本型社區營造的概念與發展
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第二節 日本型社區營造的概念與發展
一、 日本型社區營造名詞探源
本研究所謂的日本型社區營造，是譯自日文「まちづくり」一詞。根據目前可知 的資料，「まちづくり」最早的文獻記錄，係出自於 1952年的《都市問題》期刊，該 辭彙被用來指涉針對第二次世界大戰造成日本各地嚴峻經濟與社會問題，「由地方居 民自主設法解決地域問題」之概念。9相異於以往由公部門直接判斷並處理區域問題的
「都市計劃」型態，主張藉由凝聚地域住民之力，共同改善居住地域之環境與生活品 質。依照日文漢字的表現形式，「まちづくり」也可寫作「町づくり」或「街づくり」，
因此中文也有「造町運動」與「造街活動」等不同的翻譯方式，但根據日文原意，寫 作「町づくり」或「街づくり」時，語意上比較強調道路整備、建築物更新等硬體建 設層面，而直接使用平假名表示的「まちづくり」則涵蓋較廣，凡舉強調市民參與的 實踐性綜合地域政策均包括在內，因此目前日本學界與民間多直接以平假名表示。10
在臺灣，與「まちづくり」意思最接近的詞彙為「社區總體營造」；1994年10月，
時任行政院文化建設委員會 ( 以下簡稱文建會 ) 主委的申學庸於立法院第二屆第四會 期教育委員會的施政報告中提出「以文化建設推動社區總體營造計畫」，「社區總體營 造」一詞在臺正式登場；文建會指出「社區總體營造」為「建立社區文化、凝聚社區 共識、建構社區生命共同體概念以作為文化行政」的政策思維，表述一種「由下而 上」的地域自主意識。11由此可知「社區總體營造」與日本的「まちづくり」同樣具
9内海麻利，ま ち づ く り 条 例 の 実 態 と 理 論 — 都 市 計 画 法 制 の 補 完 か ら 自 治 の 手 だ て へ （東京：
第一法規株式会社，2010年），頁 23。
10 中嶋大輔、松野光範、横山勝彦，「『多様性』と『共創』を核としたまちづくり－スポーツとアー ツの関係性を視点に－」，同 志 社 総 合 政 策 科 学 第 14巻 第 2号（2012年），頁 91-95。
11文化環境基金會編著，臺 灣 社 區 總 體 營 造 的 軌 跡 （台北：行政院文化建設委員會，1999 年），頁 19-20。
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有凝聚住民之力共創居住地域榮景之內涵，也有一說認為「社區總體營造」一詞即翻 譯自日文「まちづくり」。12
縱然概念接近，然而臺灣與日本在推行社區營造時仍有相異之處。日本社區營造 大師宮崎清表示臺灣普遍由國家去規劃並指導地方該如何推行社區總體營造；而日本 最初雖也是由國家訂定政策交由地方執行，但地方多扮演更為積極的角色，地方在推 行社區營造時會主動去接觸研究國外的實例，創造嶄新且因地制宜的觀點與方法，而 非全然接受國家的指導。13考慮原文的字義，本文不使用造町運動或造街活動等翻譯 方式，而直接以「日本型社區營造」代稱「まちづくり」，或依需求簡稱為社區營造。
原則上本文所有使用「社區營造」之處，均指日本型社區營造而非臺灣的社區總體營 造，特別標明者除外。
二、 日本型社區營造與日本型都市計劃之比較
打造一個良好的居住環境是日本型社區營造與日本型都市計畫的共同目的，但兩 者手法相差甚遠；日本型社區營造是以住民視角的「共有、共存、共榮」為地域治理 的出發點，強調所有住民都是居住地的主人，應共同決定該地之事務；日本型社區營 造的本質為一種主動性的「運動」，其主體即當地之住民團體，雖非專業人士，但他 們積極面對地域面臨的問題並謀求解決方法，他們不斷研究，為了給地域帶來更好的 發展前景而執行各種計畫，他們對地域發展懷抱熱情，追求「好還要更好」，期待為 所居住的地域帶來更多好的改變；為了達到因地制宜，日本型社區營造往往採取極具 彈性的手段，不求一次到位，而是設定階段性目標，且過程中重視溝通與透明公開，
凝聚住民共識後的決議也往往為僅具規範效果的綱領原則而非強制執行的硬性規定。
反之，日本型都市計畫的本質是一種由上而下、被動性質的「管理」，公部門召 集相關領域的專家制定出成文法，樹立明確的底線，明文規定何者不可為之，以應付 各種無法預期的變數；遵行前例為其指導原則，所有適用對象都必須依法行事沒有商 議空間，強調法律之前人人平等的公平性原則；唯其決策形成過程會提供管道納入住
12 西村幸夫，「まちづくりの枠組みとその展開のプロセス」，收於西村幸夫主編，まちづくり学̶ア
イディアから実現までのプロセス（東京：朝倉書店，2007年），頁 10-11。
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之環保議題、鄉村青年大量外流到城市的農村人口過疏問題與高齡化問題都是戰後日 本各地面臨的困境，為尋求上述困境的解套方法，一種由下而上的自救運動開始由農 村擴散到日本全境，隨著時間與地點的推移，其內涵也逐漸擴展。這就是日本型社區 營造的發展背景，其按年代可以分為以下幾個階段。
（一）市民15參與型社區營造的起點（1960—1970年代）
1960年代起至1970年代期間，由於戰後都市人口過於擁擠以及政府實施以重工業 為主的高度經濟成長政策所引發的居住環境條件惡劣、地方歷史文化所孕育的區域景 觀被破壞、公害污染等種種都市問題嚴重影響到市民的生活品質，市民開始主動凝聚、
籌辦組織以設法保護及改善其居住空間，最具代表性的是1970年代的公害反對運動、
居住環境改善運動等；同一時期，革新派的地方首長們也逐漸以強調「市民自治」概 念的「日本型社區營造」（まちづくり）來取代傳統從行政視角出發的「都市計劃」
一詞，整體社會風氣開始重視由當地的歷史文化和土地培育出來的「人」對鄉土的規 劃和願景，市民的聲音開始被行政接納，這時日本的社區營造可說是「市民參與型社 區營造」的起點。16
1968年的都市計畫法首次嘗試將市民參與的概念融入法律當中，但市民參與的程 度僅止於舉辦公聽會或開放遞交意見書等方式，讓政府的都市計畫政策有限度地透明 化並提供一些管道讓市民的意見能夠被政府聽到以作為施政的參考，因此最初的市民 參與只能說是「政府有意識地吸收市民的意見」，離真正的「市民作主」仍有一大段 距離。17
（二）日本型社區營造法治化（1980年代）
到了1980年代，社區營造的項目更加多元，出現了「保全地域之歷史環境」、「防
15 日文的市民語意上較接近中文的公民，此外也指地方居民與在其中生活的人；因此本研究沿用「市民
」一詞的日文原意來指稱公民或是地方居民與地方其他利益關係人。
16 内海麻利，ま ち づ く り 条 例 の 実 態 と 理 論 — 都 市 計 画 法 制 の 補 完 か ら 自 治 の 手 だ て へ （東京：
第一法規株式会社，2010年），頁 23-24。
17 兵庫県県土整備部，“ 参 画 と 協 働 ” の ま ち づ く り 推 進 に 向 け た ま ち づ く り 評 価 手 法 に 関 す る
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災」等單項主題式的社區營造，至此社區營造的內容更具創造力與建設性，各地開始 建立自己實踐社區營造的模式，也開始傳出各種成功的案例。此時公部門則致力於把 市民實踐社區營造過程中逐漸成熟的組織與行為模式內化成法理上的意涵，從而研究 並制定出跟市民參與相關的新制度，這些新的制度也給予各地的社區營造活動新的刺 激與影響。讓市民參與變得更普及的「社區營造協議會」（まちづくり協議会）之出 現以及重視市民參與的地方計畫制度（1980年）就是此時期的豐碩成果。18
1981年神戶市率先制定《神戶市地區計畫暨社區營造協定等相關條例》（神戸市 地区計画およびまちづくり協定等に関する条例），成立社區營造協議會，作為市民 意見的窗口，與該市締結「社區營造協定」（まちづくり協定），使得當行政單位與開 發者針對區域內的開發進行討論時，協議會也能對施政方向提出意見，這項制度可以 說是首次在法律上賦予市民在社區營造計畫的制定與實踐方面具有足以制衡行政單位 的份量；1992年都市計畫法之改正，更是給予住民能夠對市、町、村的都市計劃發表 意見的法律保障，從制度層面擴大住民參與的可能範圍，從此之後不論區域大小，市、
町、村的綜合計畫決策過程中都能見到因住民參加而更豐富、具創意巧思的內容。19
（三）從市民參與到以市民為主體（1995年阪神大地震以降）
1995年阪神大地震帶給日本巨大的震撼與損失，但災變的發生促使更多市民投入 災後復興，創下幾乎全民參與社區營造的紀錄，使市民參與型社區營造達到前所未有 的規模，改變了市民參與內容的深度及廣度；另一方面市民開始對社區營造產生主體 意識與使命感，積極投入社區營造的市民愈來愈多，這種質變以阪神大地震受災地區 為核心逐漸擴及全國，對全日本各地的社區營造活動影響深遠。
此外，兩個日本社區營造發展史上重要的法規也在此時期被制定；一個是於阪神大 地震發生的同年被制定的《地方分權法》，其賦予地方政府高度行政自主權，在地方 分權與財政惡化的背景下，地方政府普遍重視與住民的協力合作，甚至積極尋找與市 民的協力模式作為政策的方針；另一個是1998年開始實施的《特定非營利活動促進
此外，兩個日本社區營造發展史上重要的法規也在此時期被制定；一個是於阪神大 地震發生的同年被制定的《地方分權法》，其賦予地方政府高度行政自主權，在地方 分權與財政惡化的背景下，地方政府普遍重視與住民的協力合作，甚至積極尋找與市 民的協力模式作為政策的方針；另一個是1998年開始實施的《特定非營利活動促進