第三章 阪神大地震與神戶市社區營造協議會
第三節 阪神大地震災後復興與神戶市社區營造協議會
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第三節 阪神大地震災後復興與神戶市社區營造協議會
阪神大地震之後神戶市在震災復興社區營造（震災復興まちづくり）中所展現的 社區營造形態可說是最接近市民主導社區營造模式的代表性實例。一般而言，日本型 社區營造的居民與公部門對社區營造主導能力的模式是從公部門主導漸進式演變到公 部門與地方居民共同策劃，過程中隨著公民意識的提升以及各種條件的成熟而逐漸趨 近於由市民主導社區營造的理想。然而，阪神大地震的發生使得神戶市的社區營造顛 覆了上述這種循序漸進的過程。神戶市之所以達成以市民為主體的社區營造，不是因 為公民意識覺醒，而是因為天災的不可抗力，不得不為之的結果。
震災使得大多數的神戶市民為了復興家園而必須投入震災復興社區營造，這種幾 乎動員全部市民的社區營造規模可說是前所未有，而神戶市原本就具備的「社區營造 協議會」（まちづくり協議会）制度則成為有效整合地方居民意見的合議機制，在震 災復興社區營造期間，神戶市社區營造協議會不但是動員地域力量的核心機制，也是 地方居民等與公部門對話的窗口，更重要的是神戶市的市民透過參與社區營造協議會 的運作，提高了對地方社區營造事務的公民意識。阪神大地震使得神戶市社區營造協 議會的功能發揮到極致，甚至創造了一種全新的社區營造運行模式，這種模式即使在 震災復興社區營造時期結束之後，依然深深影響著神戶市的社區營造運作方式。
本節要探討的是阪神大地震如何使社區營造協議會成為神戶市大部份地區社區營 造運作的核心組織，第一部份介紹神戶市社區營造協議會的制度根源及其原本的運作 方式，第二部份闡述神戶市社區營造協議會制度如何在阪神大地震後發揮作用，第三 部份探討震災復興時期神戶市社區營造協議會的運作模式。
一、社區營造條例與神戶市社區營造協議會
日本公民參與的興起與二戰後嚴重的公害問題息息相關。1950年代後半 葉，以反公害為訴求的公民運動在日本各地發生，這類訴求型的民眾運動成為 公民意識覺醒的起點，也是公民參與跨足都市計劃的契機。同一時期公害問題 也困擾著神戶市，為解決公害問題，1964年神戶市成立公害對策課，並與居民 締結住民參與公害防止協定，開啓神戶市市民參與公共行政事務之先河。1960
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年代後半葉的一連串抵制公害運動也促成神戶市與長田區真野地區締結社區營 造協定的契機，這是神戶市首次與地方自治體訂定的社區營造協定。741970年 代以後，居民參與地方社區營造事務的意識逐漸高漲，神戶市板宿地區於1972 年由地方居民自主發起的「板宿地區都市計畫協議會」成為社區營造協議會的 先驅，隨後1975年「東灘山手地區社區營造協議會」與1977年「上沢地區社區 營造連絡協議會」相繼成立，社區營造協議會漸成為神戶市各地區地方居民、
地主與公部門對話協商的平台。
由神戶市首創的「社區營造協議會方式」在1981年正式制度化，成為《神 戶市社區營造條例》（神戸市地区計画及びまちづくり協定等に関する条例）的 主要內容之一。神戶市是1980年日本都市計劃法修法並創設地區計畫制度，將 都市計劃權限下放到地方以來，首當其衝制定社區營造條例的地方。《神戶市社 區營造條例》制定於1981年12月，不僅是神戶市社區營造協議會制度的法源，
也是全日本第一個社區營造條例，其分為8章外加一附則，與神戶市社區營造 協議會相關的內容為第2章社區營造協議會（第4~6條）、第3章社區營造提案
（第7、8條）、第4章社區營造協定（第9~12條），闡明神戶市社區營造協議會 的定位以及主要功能；第6章神戶市對市內社區營造協議會的補助（第17、18 條）以及第7章關於社區營造專門委員的設置（第19條）的目的在於使社區營 造協議會的運作因相關輔導制度更形完善。
根據《神戶市社區營造條例》第4到12條規定，神戶市內社區營造協議會為一地 區大多數居民與利益關係者以及擁有社區營造相關知識技術者所組成的地方住民組 織，以統合居民與利益關係者對地區社區營造之構想提出社區營造提案以及與市長締 結社區營造協定等方式促進地區居住環境品質或生活福祉之提升；而神戶市長有審核 社區營造協議會以及與社區營造協議會締結社區營造協定之權力並有按照社區營造協 議會提出之社區營造提案構想方向來制定政策及施政之義務，又，神戶市長在與社區 營造協議會締結社區營造協定時必須諮詢社區營造專門委員之意見，一旦締結社區營 造協定即須公佈協定宗旨與內容，讓資訊透明公開。此外，根據《神戶市社區營造條
74 「まちづくり条例制定の背景」，神 戸 市 官 方 網 站 ，＜
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75 「まちづくり条例」，神 戸 市 官 方 網 站 ，＜http://www.city.kobe.lg.jp/life/town/create/agreement/index.html
＞。
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設置社區營造協議會制度的目的是為了能夠實質落實地方自治的概念，讓地方居 民為了解決地域面臨之問題或促進更好的地域發展，自主集結眾人之力成立社區營造 協議會，並向市府公部門提出申請，符合資格獲得市長認證的社區營造協議會成為該 地區民意表達的窗口，將眾人對地域社區營造的構想作成社區營造提案提交給神戶市 長，並向市長申請派遣專家學者等技術支援與資金，以實現地方居民們的社區營造構 想。
阪神大地震以前，神戶市共有31個社區營造協議會，76其中有4個是在《神 戶市社區營造條例》制定前成立者，而27個在《神戶市社區營造條例》制定後 成立的社區營造協議會當中，僅有12個是正式得到市長認定的社區營造協議 會，剩下的都以未認定社區營造協議會的形式活動，77可以說社區營造協議會 制度尚未徹底發揮預期機能。阪神大地震前神戶市社區營造協議會的設立狀況 如表3-3。
表 3-3 阪神大地震前神戶市社區營造協議會設立狀況
年 度 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 設立數 1 0 0 1 0 1 1 0 2 2 1 0
年 度 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 總計 設立數 3 2 0 0 2 3 5 2 1 3 1 31
資料來源：中山久憲，神戸の震災復興事業−２段階都市計画とまちづくり提案，（京都：学芸出版社，2011年)，頁85。
這些社區營造協議會的想要達成的目的主要有以下兩種，一種是為了維持居住環 境的樣貌或是創造居住環境的新面貌而對建築行為進行規範的「規則建構」（ルール づくり），如限制圍牆高度、規定建築物的用途或構造等，將這些原本是居民們約定 俗成的事情作為社區營造提案，以將之納入地區計畫或是與市長締結社區營造協定為 目的；另一種是為了改善或新建社區的公共設施與設備而進行的「實體設備建構」
（ものづくり），如道路、公園、廣場、植物景觀等公共設施與設備的整修以及地域
76 中山久憲，神 戸 の 震 災 復 興 事 業 −２ 段 階 都 市 計 画 と ま ち づ く り 提 案 ，（京都：学芸出版社，2011 年)，頁85。
77 小林重敬主編，地 方 分 権 時 代 の ま ち づ く り 条 例 （京都：学芸出版社，2000年)，頁189。
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資料來源：中山久憲，神戸の震災復興事業−２段階都市計画とまちづくり提案，（京都：学芸出版社，2011年)，頁86。
78 中山久憲，前 引 書 （京都：学芸出版社，2011年)，頁91。
79 打“＊”者為在阪神大地震之後發生的事件。
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阪神大地震之後成立的社區營造協議會其目的多為以復興重建為主的「實體設備 建構」為主，社區營造協議會成為地方居民與神戶市府單位聯手進行震災復興的主要 管道，居民透過協議會的名義向神戶市政府要求資金、技術等各種補助，神戶市府單 位則將地方社區營造協議會當作與地方居民溝通協調的窗口，並輔以專家派遣制度提 供社區營造協議會專業的社區營造知識技術，這些原本就是《神戶市社區營造條例》
賦予地方社區營造協議會的權力，然而震災帶來的損失讓神戶各地區的居民更迫切地 需要這些補助，同時震災帶來的影響遍及各個層面，地區所面臨的問題不再單純只是
「改善居住環境品質與生活福祉」，而不同地區因為有不同的屬性，所以面臨的問題 也截然不同，例如以住宅區為主的地區與以商店街為主的地區同樣受到阪神大地震的 侵襲，然而震災所造成的區域問題卻全然不同，兩個地區的社區營造協議會必須處理 的議題也不同，但不同地區面對不同問題卻都以社區營造協議會作為凝聚居民意見並 申請市府補助的手法，可以說神戶市社區營造協議會制度在阪神大地震以後所應用的 領域不再局限於傳統地區計畫的框架而是更加廣泛多元。
二、阪神大地震災後復興與神戶市社區營造協議會
上一節提到阪神大地震對神戶市的龐大損害當中，除了地震本身造成的損害之 外，地震引發的火災也使災情更加嚴峻；地震與火災之所以對神戶市造成毀滅性 影響的主因是當時神戶市尚有大量木造建築群，事實上阪神大地震所摧毀約12 萬棟建築物當中，木造建築就佔了九成以上，而且這些被摧毀的木造建築大多
上一節提到阪神大地震對神戶市的龐大損害當中，除了地震本身造成的損害之 外，地震引發的火災也使災情更加嚴峻；地震與火災之所以對神戶市造成毀滅性 影響的主因是當時神戶市尚有大量木造建築群，事實上阪神大地震所摧毀約12 萬棟建築物當中，木造建築就佔了九成以上，而且這些被摧毀的木造建築大多