阪神大地震後日本社區營造變遷之研究— 以神戶市TOR ROAD地區社區營造發展過程為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國際事務學院日本研究碩士學位學程碩士論文. 指導教授：李世暉博士. 政治大. 立阪神大地震後日本社區營造變遷之研究—. ‧ 國. 學. 以神戶市TOR ROAD地區. ‧. 社區營造發展過程為例. sit. y. Nat. n. er. io. The Change of Japanese Community a l Great Hanshin v Earthquake: i Development after n Ch e nRegional A Case Study of the g c h i U Development Process of Tor Road Area in Kobe City. 研究生：鄭雅馨中華民國103年11月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝. 辭. 今年暑假有幸應友人邀請，首次體驗攀岩活動。攀岩時，身繫安全繩索，由一名教練幫忙拉著。向上爬升到一定程度時，常常會面臨下一步不知道該踩哪裡而深感驚惶，遲遲無法邁出腳步再度向前的窘境，每當遇到這種時刻，底下的教練就會拉動繩子，略微抬昇攀岩者的位置，使得攀岩者更容易找到落腳處，得以繼續順利攀升。就像攀岩遇到困難時若沒有教練給予幫助便難以繼續一般，寫論文的過程中何其有幸擁有許多「教練」，當我遇到瓶頸時，總是不吝給予我繼續向前的力量，能在此刻表達我的感謝是一件幸福的事。若是沒有你們，這篇論文終究難以完成。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 首先感謝日本交流協會贊助本研究赴日進行實地田野調查與深度訪談，讓研究內容得以更加完整。感謝Tor Road地區社區營造協議會會長清水俊博先生、事. ‧. 務局長村上惠子小姐、小林郁雄教授、佐佐木雅幸教授、神戶市社區營造圖書館（神戸市まちづくり図書館）對本論文提供的協助。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 感謝我的指導教授李世暉老師，每當我在大量資料當中迷失方向時，老師的. v. 一席話總是能引領我找到對的出口，也感謝老師在寫作過程中給予極大的包容與. Ch. engchi. i n U. 耐心，總是容忍我按照自己的步調慢慢前進。其次要感謝我的兩位口委王俐容老師與林詠能老師在兩次口試當中以親切的態度給予許多教導指正，老師們的專業見解讓我真心懾服獲益良多。感謝成立本所的蔡增家老師，以及在政大求學階段帶領我探索學術殿堂之奧妙的傅琪貽老師、石原忠浩老師、童振源老師、林超琦老師。. 感謝芙白、沛瑜，真的很開心在研究所的生活有妳們的陪伴，一起夜宿研究室、一起在寒冷的夜晚辦火鍋大會都是難忘的回憶，即使畢業了，小沛芙的足跡還是要繼續征服更多地方！感謝官官，我們是爬後山的好趴呢＆高雄熱愛者，我沒有忘記super girls！感謝石公總是提供我許多資訊跟協助，你不知道當我看到整整2張手寫的參考書目時有多感動！感謝芷羽總是認真聽我訴說論文的煩惱並給予中肯的意見！感謝美俞！日學第一屆是擁有革命情感的好夥伴，這緣份我很珍.

(4) 惜，也很慶幸能遇見你們。感謝劭昀學長在撰寫論文過程中給予的諸多幫助！感謝小花！感謝在論文寫作時給予我包容體諒以及溫暖力量的室友瑛英姊、宇慧宇莉、珮臻臻！感謝總是替我著急，在一旁關心我或鞭策我的好友彥蓁、依陵、如茵。. 感謝爸媽總是支持我的選擇，作我最強大的後盾，讓我的求學過程從無後顧之憂。感謝妹妹雅月，我們是姊妹又像好友，總是可以恣意跟妳分享寫論文的美麗與哀愁。感謝家人一路上的應援。. 感謝主，當我一度感到灰心而無力去做時，主告訴我灰心是違禁品，告訴我. 政治大. 不要看著自己的不足而喪氣，而是要將目光放在未來的希望努力前進。主總是給. 立. 予我能夠繼續前進的力量，如果沒有主的話我一定無法完成。這是從開始到結束. ‧ 國. 學. 都與主一起完成的論文。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(5) 摘. 要 . 水能載舟亦能覆舟，天災的發生雖然會為一座城市帶來巨大的損失，但同時亦可能帶來革新的契機。神戶市在日本型社區營造的發展過程中扮演提倡市民參與的先驅角色，是日本最早在社區營造領域中將市民參與機制制度化的地區，其首創社區營造協議會制度，主張透過地方居民組成的社區營造協議會來落實由地方住民主導的社區營造，從而取代傳統由公部門主導的社區營造模式。然而該制度創設以來十幾年間，實際被運用的程度極為有限，神戶市當中僅有少數地區成立社區營造協議會，大部份地區仍然沿用過往公部門主導的模式，這樣的情況一. 政治大. 直到阪神大地震之後才出現重大變化。. 立. ‧ 國. 學. 阪神大地震使得公部門功能失靈，市民在災後復興上必須扛起龐大責任，重建自己的家園。而在第二階段災後復興過程中，社區營造協議會制度在公部門倡. ‧. 導下成為各災區實行震災復興社區營造時的主力平台，原本僅在神戶市少數地區發揮作用的社區營造協議會制度轉變為市民主體型社區營造模式的實踐場域，且. y. Nat. n. al. Ch. engchi. er. io. 方社區營造事務成為神戶市多數地區的常態。. sit. 運用範圍擴及神戶市大多數地區，此後市民透過社區營造協議會參與甚至主導地. i n U. v. 時至今日神戶市多數地區仍以社區營造協議會作為地區社區營造的運作核心，市民能夠透過社區營造協議會來有效治理地方社區營造事務；同時社區營造協議會也成為公部門與地方民意平等對話的管道，有利地方與市府進行良性溝通，提升彼此對於市政與地方事務上的共識，以利各項政策與都市發展目標之推動。神戶市現階段的社區營造模式可謂展現了公部門與市民在權力對等的前提下共同策劃的協力策劃型社區營造模式，這跟社區營造協議會制度有效運作有絕對的關係。本研究分別以環境制度面與實務面探討阪神大地震對神戶市社區營造協議會制度的影響，並試著分析這些轉變對於今日神戶市甚至日本的社區營造之意義為何。. 關鍵字：日本型社區營造、社區營造協議會、阪神大地震、神戶市.

(6) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(7) 目錄第一章. 緒論.............................................................................1. 第一節. 研究動機與目的............................................................................................1. 第二節. 研究方法與流程............................................................................................4. 第二章. 日本型社區營造 ......................................................... 7. 第一節. 文獻回顧 .........................................................................................................7. 第二節. 日本型社區營造的概念與發展 ...............................................................16. 第四節. 學. 阪神大地震與神戶市社區營造協議會..........................39. ‧. 第三章. ‧ 國. 第三節. 政治大日本型社區營造的法源 .............................................................................23 立日本型社區營造決策形成的主要行為者 .............................................31. 百年神戶—神戶市的發展簡史 ...............................................................39. 第二節. 阪神大地震對神戶市的影響.....................................................................51. 第三節. 阪神大地震災後復興與神戶市社區營造協議會................................58. 第四節. 阪神大地震對神戶市社區營造協議會運作模式的影響...................72. y. sit. n. al. er. io. 第四章. Nat. 第一節. Ch. engchi. i n U. v. TOR ROAD地區社區營造協議會的運作.....................77. 第一節. 協議會的發軔................................................................................................77. 第二節. 協議會的組織結構與運作機制................................................................82. 第三節. TOR ROAD地區社區營造計畫與活動內容.........................................90. 第四節. 社區營造決策模式變遷與行為者關係...................................................95.

(8) 第五章. 結論...........................................................................103. 第一節. 研究結果........................................................................................................103. 第二節. 研究建議........................................................................................................107. 參考文獻................................................................................. 109 附錄. 訪談紀錄Ⅰ................................................................... 117. 附錄. 訪談紀錄Ⅱ................................................................... 121. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(9) 圖目錄圖 1-1. 研究流程.......................................................................................................................6. 圖 2-1. 日本社區營造指導要綱所建構的行為者關係.................................................26. 圖 2-2. 日本社區營造條例所建構的行為者關係..........................................................27. 圖 3-1. 神戶市社區營造協議會運作流程圖...................................................................60. 圖 3-2. 阪神大地震摧毀建築之材質比例圖...................................................................64. 圖 3-3. 被摧毀之木造建築建造年代分布圖...................................................................64. 圖 3-4. 現存神戶市社區營造協議會成立時期比例圖.................................................74. 圖 4-1. Tor Road地區位置示意圖.......................................................................................79. 圖 4-2. Tor Road地區社區營造協議會組織架構圖.......................................................83. 圖 4-3. Tor Road地區社區營造協議會運作機制圖.......................................................89. 圖 4-4. Tor Road地區社區營造計畫...................................................................................91. 圖 4-5. Tor Road地區社區營造核心活動示意圖............................................................93. 圖 4-6. 市民參與型社區營造行為者互動關係示意圖..................................................95. 圖 4-7. 市民參與型社區營造模式中的主導權關係示意圖.........................................96. 圖 4-8. 協力策劃型社區營造模式中的主導權關係示意圖 ........................................97. 圖 4-9. 市民主體型社區營造模式中的主導權關係示意圖 .......................................98. 圖 4-10. Tor Road地區社區營造協議會行為者互動關係示意圖...............................99. 圖 4-11. 神戶市的社區營造決策模式變遷示意圖........................................................101. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(10) 表目錄表 2-1. 臺灣相關學術論文整理.............................................................................................9. 表 2-2. 日本相關學術論文整理...........................................................................................11. 表 2-3. 日本型社區營造與日本型都市計畫的相異處.................................................18. 表 2-4. 日本型社區營造發展進程......................................................................................21. 表 2-5. 日本社區營造條例與社區營造指導要綱的比較.............................................24. 表 2-6. 日本社區營造條例的分類......................................................................................28. 表 2-7. 日本各地的社區營造系社區營造條例...............................................................29. 表 3-1. 阪神大地震人員傷亡與建築毀損狀況...............................................................48. 表 3-2. 阪神大地震神戶市產業損失情形........................................................................54. 表 3-3. 阪神大地震前神戶市社區營造協議會設立狀況.............................................61. 表 3-4. 阪神大地震前官方認定神戶市社區營造協議會運作狀況...........................62. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 表 4-1 2011年度TOR ROAD地區社區營造協議會幹部名單.....................................84. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(11) 第一章緒論第一節. 研究動機與目的. 在後工業時代的今日，城市的人文價值漸被突顯，以往以發展為導向的「都市更新」（urban renewal）思維不再是引領都市前進的主要動力。約在 1970年代左右，「都市再生」（urban regeneration）概念興起，強調應重視都市發展的人文社會層面以及地方居民對地域發展之自主性。1980年代以後，都市再生的觀念逐漸取代都市更新，成. 政治大社區營造」（まちづくり）作為對傳統都市計劃的反思。立. 為歐美已開發國家的都市計劃主流思維；1而差不多同一時期，日本也發展出「日本型. ‧ 國. 學. 日本型社區營造的概念不同於以往工業化時代都市計劃強調開發地域現代化機能與硬體建設的思維，而是接近都市再生與公民社會的思考脈絡，相當重視地方發展過. ‧. 程中的在地化共同價值建構，主張應該由地方居民來解決該地域面臨的問題以及促進. sit. y. Nat. 該地的公共福祉與發展。日本型社區營造強調適地性，希望地方發展策略能符合該地. io. er. 民情與歷史文化特色，除實體建築與景觀規制之外，更重視地域的在地價值開發與永續發展，其內容包含甚廣且至今仍不斷擴充。1980年代左右，日本有些地方開始制定. n. al. Ch. i n U. v. 《社區營造條例》（まちづくり条例），將市民參與的概念納入行政的一環，1981年兵. engchi. 庫縣神戶市制定的《神戶市社區營造條例》（神戶市地区計画およびまちづくり協定等に関する条例），是日本最早出現的《社區營造條例》。. 《神戶市社區營造條例》當中確立了社區營造協議會制度作為市民參與地區計畫以及社區營造的機制，根據該條例，神戶市各地區可透過成立社區營造協議會的方式作為民間與公部門協商地方社區營造事務的管道。由於市民是最瞭解居住地區實際需求的人，因此他們思考地方發展事務時能夠針對實際的在地需求尋找最適合的應對方針與發展方向；另外，市民的身分背景多元，不同背景與閱歷的市民聚集在一起，某種程度而言，比起公部門裡面的專業人士更能激盪出具創造力的新構想。因此理論 1. 鐘起岱，打造城市夢想：都市規劃與管理（台北：秀威出版，2004），頁141。. 1.

(12) 上，提高市民參與程度有助於催生出貼近地方社會文化風俗與發展脈絡、符合地方居民共同的價值觀又具創新思維的社區營造構想。然而市民參與甚至主導地方事務的理想並非一蹴可畿，因為大多數市民並非社區營造或地區計畫的專家，要他們投入社區營造在實務上有相當的難度，一方面他們普遍缺乏從事社區營造所需的專業知識與技術，另一方面，市民之間的立場、對地方事務的意見甚至參與地方事務的意願也都不一致，可見高度市民參與的社區營造有其難度。必須找到有效的方法來統合分歧的意見以凝聚共識，也必須提高地方居民參與地方社區營造事務的意願與使命感，除此之外如何使其具備所需專業知識、技術與資金也是相當重要的課題。. 政治大. 因此雖然神戶市身為全日本最早將市民參與社區營造的概念正式制度化的行政. 立. 區，但事實上從1981年《神戶市社區營造條例》制定後一直到1995年之間，真正符合. ‧ 國. 學. 《神戶市社區營造》條例規定且得到神戶市長認定的社區營造協議會總共只有 12個，社區營造協議會制度並沒有普及整個神戶市，然而阪神大地震之後，神戶市各地區大. ‧. 量成立社區營造協議會作為震災復興的核心組織，神戶市地區社區營造協議會的數量曾一度急遽成長到超過 100 個，2到這時社區營造協議會制度才全面落實，進而根本改. y. Nat. sit. 變了神戶市的社區營造模式，如今，由市民組成的社區營造協議會成為神戶市各地區. n. al. er. io. 社區營造的主力，從構想到實踐都由市民主動來做，公部門漸漸退居輔導協商的角色。. i n U. v. 由市民主導地區社區營造的模式帶來了各種創新且貼近生活的社區營造方式。. Ch. engchi. 善用市民的力量使得神戶市更快走出阪神大地震的陰影。2007年以設計之都（Design City）之姿擠身聯合國教科文組織（United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization，UNESCO）發起的創意城市網絡（Creative Cities Network），塑造城市品牌以期提高國際能見度與城市競爭力，2012年更獲顧問公司ECA Int’l選為「全球最適宜居住城市」第5名，這些成就都與市民的努力息息相關，聯合國教科文組織創意城市網絡的官方網站直指神戶市市民參與的創造力是神戶市獲得肯定的關鍵，並認為神戶市民在阪神大地震震災復興的表現就是最佳的例子。3. 2. 久保光弘，まちづくり協議会とまちづく提案（京都：学芸出版社，2005年），頁 42。 “ Kobe, Japan UNESCO City of Design,” UNESCO Creative Cities Network, <http://www.unesco.org/new/en/culture/themes/creativity/creative-cities-network/design/kobe/> (June 7, 2013).. 3. 2.

(13) 對日本社區營造的發展而言，神戶市的社區營造經驗扮演著承先啓後的角色，其不但是最早將市民參與社區營造制度化的地方，阪神大地震的發生更是迫使其比日本其他地區更提早落實全面性市民主導的社區營造模式，至今神戶市的市民仍透過社區營造協議會主導著地區社區營造發展，可以說阪神大地震促使神戶市找到了公部門與市民在處理社區營造事務時的最適協力模式，這也是日本各地推行高度市民參與社區營造事務時最迫切需要的，因此神戶的社區營造發展經驗在日本整體的社區營造發展歷程中實有其代表性。筆者欲分別從環境制度面與實務面對神戶市的社區營造作一個較為全面性的探. 政治大. 討，本文的研究目的主要有兩項：. 立. （一）探討阪神大地震災後復興的市民參與經驗對神戶市社區營造發展之影響. ‧ 國. 學. （二）分析社區營造協議會制度如何影響神戶市地區社區營造的運作機制. ‧. 此外，由於臺灣的社區營造常常參考日本經驗，因此希望透過本研究能加深臺灣對日本社區營造發展過程與發展趨勢的瞭解，期盼研究成果能帶給臺灣的社區營造發. y. Nat. n. er. io. al. sit. 展一些具正面意義的參考價值。. Ch. engchi. 3. i n U. v.

(14) 第二節. 研究方法與研究流程 . 一、研究方法社會科學研究領域當中，較常使用的研究方法有量化分析（quantitative methods）與質化分析（qualitative methods）兩種；量化分析強調統計上的通用性與精準度，屬於通性研究的範疇，一般用於證明某一因素是否造成普遍性的影響，反之質化分析則重視對個案的瞭解深度，探索特殊經驗的深層意義，並試圖將多元的觀察理論化。4本研究採用質化分析中的「文獻分析法」、「深度訪談法」與「田野調查法」為主要研究方法。（一）文獻分析法. 立. 政治大. 文獻分析法（Documentary Analysis）又稱歷史文獻法，指研究者透過蒐集、整理. ‧ 國. 學. 過往的歷史文獻資料並進行客觀分析的方式，來瞭解或重建過去的狀況以回應或解釋研究問題的研究方法。本研究欲透過官方文獻統計、地方發行報紙、專書、期刊論文. ‧. 等方式瞭解神戶市整體以及個案區域阪神大地震的受災情形以及其對社區營造發展歷. sit. y. Nat. 程的影響，另外也欲從歷史背景的角度分析神戶市整體與個案區域的社區營造發展方. io. n. al. er. 向與操作模式之選擇。（二）深度訪談法. Ch. engchi. i n U. v. 深度訪談法（in-depth interview）主要是透過訪談者與受訪者之間的口語交談進行意見交換與建構，是一種一對一的雙向互動方式，訪談過程中不只訪問者能夠透過交談得到想要的資訊，受訪者也將從訪談過程與訪談內容發覺、分析訪談者的動機、態度、做法和看法；此研究方法是一種社會互動過程，訪談資料也是社會互動的產物。本研究將實際訪談個案地區的社區營造協議會以及相關的NPO組織、公部門人員或學者等關係人士，瞭解社區營造計畫制定的過程、預期目標以及執行後的效益，透過深入專訪的形式瞭解各行為者對區域發展的期許及立場，並從而建構不同行為者之間的網絡關係實況，蒐集充分的第一手資料作為論文分析的材料。. 4 趙碧華、朱美珍譯， Allen Rubin 、 Earl Babbie 著，研究方法：社會工作暨人文科學領域的運用. （台北：學富文化事業有限公司，2000年），頁 28-29。. 4.

(15) （三）田野調查法田野調查法（field study）屬於實地觀察法，為「直接觀察法」的實踐與應用，研究者必須親身處於研究對象的文化社群中，以最不干擾對象的方式隨機收集資料，以獲取高真實性的資訊。本研究預計實地走訪神戶約一週的時間，觀察文獻資料對神戶市以及個案區域的描述是否符合實際情況，並隨機與當地居民接觸，取得一般居民對自身居住區域的瞭解與滿意度以及居民日常進行社區參與的方式與程度等第一手資料。二、研究流程關於研究流程的部份，首先經由蒐集與閱讀相關資料產生研究的動機並將日本型. 政治大. 社區營造的起源與發展概況、神戶市社區營造發展經驗在日本型社區營造史上的地位. 立. 以及神戶市首創的社區營造機制—「社區營造協議会」之運作方式等研究興趣具體化. ‧ 國. 學. 設定出研究目的，接下來根據研究目的進一步將研究焦點鎖定在阪神大地震災後復興期間成立的社區營造協議會上，透過神戶市各個社區營造協議會的官方網站來瞭解其. ‧. 經營方針以進一步篩選研究個案，最後選定位於神戶市核心地帶的「Tor Road 地區社區營造協議會」作為研究個案。. sit. y. Nat. er. io. 再以文獻分析法進行文獻回顧，目的是瞭解日本與臺灣學術界的相關先行研究，. al. v i n Ch 研究日本型社區營造，從國外研究者的角度盡可能的對日本型社區營造進行整體性的 engchi U n. 並佐以研讀日本型社區營造與神戶市相關的日文文本，從概念面、制度面以及實務面. 知識背景建構；且因為社區營造一定是因應地方需求而決定其內容，而地方需求的形成又有齊力使脈絡的成因，因此本文在探討神戶市社區營造之前先對該城市的發展史進行了脈絡式的整理，探討其城市發展方向的流變以及阪神大地震所帶來的變數，之後才探討神戶市社區營造制度與實務層面的發展變遷，以及阪神大地震在其中扮演的角色。最後本研究實地前往日本神戶地區以田野調查與深度訪談方式對個案地域的社區營造經營成果與社區營造協議會運作模式以進行個案分析，內容包含「Tor Road 地區社區營造協議會」之運作目的、實際作為及市民參與社區營造事務的機制與公部門、私部門、第三部門之間的行為者關係，最後在結論的部份會列出研究結果、研究限制. 5.

(16) 和建議。研究流程如圖 1-1 所示。. 研究動機 . Tor Road地區田野調查 . 設定研究目的 . 阪神大地震對神戶市社區營造協議會制度與實務之影響 . 深度訪談：學者專家 Tor Road地區まちづくり協議会. 影響. 個案分析選定研究個案神戶市發展簡史與阪神大地震 . 初步文獻回顧 . 結論 . 日本型社區營造發展歷程與理論基礎 . 檢視、加添文獻回顧. 學. ‧ 國. 立. 政治大. ‧. 圖 1-1 研究流程. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 6. i n U. v.

(17) 第二章日本型社區營造本章將對日本型社區營造（まちづくり）作一個整體性的論述，首先從日本與臺灣學術界對日本型社區營造的先行研究著手，欲瞭解臺灣對日本型社區營造研究的程度與現況，以及日本學術界對日本型社區營造的研究焦點有哪些，接著介紹日本型社區營造的概念與發展，以建立對研究主題的初步認識，最後分別從制度面向—日本型社區營造的法源與實務面向—日本型社區營造的主要行為者來深化對日本型社區營造的知識背景建構。. 政第一節. 立. 治文獻回顧大. ‧ 國. 學. 日本約比臺灣早半個世紀左右提出社區營造（まちづくり）的構想，5為整頓二次世界大戰之後的殘破貧窮，日本政府大刀闊斧改革社會經濟並調整產業結構，一連串. ‧. 巨大變革凸顯了複雜且環環相扣的環境問題，為尋求根本的解決之道，強調「由下而上」、「住民自主」的社區營造概念在1960年代到1970年代之間逐漸受到日本各地的重. y. Nat. sit. 視。6日本型社區營造提倡由實際住在某一地域範圍內的住民作為行為主體，共同解決. n. al. er. io. 該地域面臨的問題以及促進該地域的公共福祉與發展。隨著地域性質的不同，其關注. i n U. v. 之議題也包羅萬象，從居住環境的整備與保全、公害的應對措施、商店街活化振興、. Ch. engchi. 兒童撫育與照護、高齡者與孩童的居安問題到社區綠化與種花美化活動、推廣觀光甚至生態保育等等都涵蓋其中。7日本型社區營造的具體實踐內容非常廣泛多元，加上其內涵隨著時間的演進仍在持續擴充，因此即使日本學術界對社區營造的研究成果豐碩，嘗試定義日本社區營造的學者也不在少數，但各家說法均略有些微差異，直到如今日本的社區營造仍缺少一個具備高公信力的通用定義。神戶市是全日本最早將社區營造法制化的地方。西元 1981年神戶市首開先例制定《神戶市社區營造條例》（神戶市地区計画およびまちづくり協定等に関する条例）， 5. 日本最早於西元1952年提出「まちづくり」，而臺灣則是1994年正式提出「社區總體營造」一詞。内海麻利，まちづくり条例の実態と理論 — 都市計画法制の補完から自治の手だてへ（東京：第一法規株式会社，2010年），頁 23-24。 7 西村幸夫主編，まちづくり学 — アイディアから実現までのプロセス（東京：朝倉書店，2007 年），頁1-2。 6. 7.

(18) 明定地方民間組織「社區營造協議會」（まちづくり協議会）作為社區發展的主體。社區營造協議會的制度打破以往「由上而下」的區域計畫思維，開啓地方居民主導社區營造發展的模式，繼神戶之後，此制度也逐漸推行到日本其他地區，然而，社區營造協議會的體制產生因地制宜的變化，並非所有地區的社區營造協議會都如同神戶市的社區營造協議會一般，為純粹的市民團體，有些地區的社區營造協議會出現公部門的官員同時也是協議會幹部的情形；神戶市的社區營造協議會則完全屬於市民，提供市民參與居住區域事務的平台，市民可以透過社區營造協議會共同規劃區域事務並向公部門提出社區營造提案（まちづくり提案），實際影響區域發展方向。阪神大地震發生之後，社區營造協議會對於震災復興起了關鍵性的作用，神戶市. 政治大域性的報紙來傳遞訊息與交換意見也透過會議等方式凝聚區域共識、制定原則性規範立等，同時也透過社區營造協議會的管道相公部門申請所需的支援；因天災的不可抗各區域紛紛成立社區營造協議會，動員住民的力量來重建受災區域，期間不但發行區. ‧ 國. 學. 力，市民投入區域事務的質與量均達到前所未有的高點，社區營造協議會的功能至此發揮得淋漓盡致。因此，為瞭解市民如何在神戶市社區營造發展中發揮影響力，必須. ‧. 從其運作的平台—社區營造協議會著手。. sit. y. Nat. io. er. 以下將分別檢索臺灣與日本對此主題之先行研究，首先查詢「臺灣期刊論文索引系統」以及「臺灣碩博士論文加值系統」檢閱臺灣對於日本的社區營造有哪些研究成. n. al. Ch. i n U. v. 果以及臺灣學術界對神戶市較著重哪些領域的研究、研究範圍涵蓋哪些層面等等；之. engchi. 後檢索日本學術論文資料庫「CiNii Articles」檢閱日本學術界對於神戶市社區營造的研究著重於哪些面向、關於社區營造協議會已做過哪些研究題目，並整理與本研究相關的部份作為知識背景的建構。. 一、中文的文獻回顧 8. 本研究分別以「日本、社區營造、造街活動與造町計畫」與「神戶」作為關鍵字於「臺灣論文期刊索引系統」以及「臺灣碩博士論文加值系統」查詢相關先行研究，截至 2014年 3月 16日為止，研究主題與日本型社區營造相關的學術論文共 8筆資料，其中期刊論文有 5篇，學位論文則佔 3篇。研究主題與神戶市相關的期刊論文共有 21 8. 「造街活動」與「造町計畫」均為「まちづくり」的另一種中文翻譯。. 8.

(19) 筆資料，包含應用科學11篇，社會科學6篇，自然科學2篇，哲學1篇以及藝術1篇；學位論文則有 10篇，研究範疇包括港口研究、高齡人口照護、災後重建等；由此可見台灣對於神戶市的研究興趣偏重工業技術、防災技術等應用科學層面，其次為文化造鎮、社會關懷等社會科學領域；而其中震災復興、城市研究等與本文較為相關之先行研究總共 9篇，包括期刊論文 7篇以及學位論文 2篇。臺灣的先行研究整理見表 2-1。表 2-1 臺灣相關學術論文整理關鍵字：日本、社區營造、造町計畫、造街活動年份作者. 篇名. 收錄期刊. 文章類型研究方向. 2013 蕭閎偉日本部落地區之人權社區營林建元白造：淺香町的案例仁德 2004 渡邊俊一從歷史觀點看日本造町計劃的挑戰 1995 佐藤庄平全體居民參與的造町運動—山北町觀光開發基本計畫的實踐. 都市與計劃 40卷第期刊論文社區營造 4期，pp355-384 動員模式. 年份作者. 篇名. 研究單位. 「日本大正村」社區營造研究—以「學習型組織」理論探討日本古川町個案管理模式為標竿學習應用於南勢、成功與廍子社區營造之可行性探討日本非營利組織推動造街活動運作機制之研究. 國立高雄第一科技學位論文社區營造大學應用日語研究動員模式所大葉大學管理學院學位論文社區營造經營策略. 篇名. 收錄期刊. 文章類型研究方向. 思與言 51卷第1 期，pp49-54. 期刊論文防災對策. 港灣報導 56期， pp5-23 港灣報導 54期， pp23-25 空間 123期，pp3744 中華民國建築師雜誌 21卷 3期總號 243，pp96-99 空間 68期，pp30-. 期刊論文防災對策. n. 關鍵字：神戶年份作者. al. Ch. y. sit. er. io. 2009 廖崇堯. 災難研究與救災實踐的結合：神戶大學都市安全研究中心簡介 2001 張金機賴日本神戶港災後復建及地震防聖耀災對策 2000 陳正和震後重建的神戶港和神戶市 1999 廣原盛明日本神戶震災復興計畫的檢討 1995 大月敏雄建築不只在營造也在萬一時的善後—我的感受—實際造訪地震十日後的神戶災區 1995 鄭正昌神戶地震在臺北—如果類似日. 9. v. 國立成功大學都市學位論文社區營造計劃學系動員模式. engchi. 2013 李宗義. 文章類型研究方向. ‧. Nat. 2010 莊銘國. 總號351，pp96-99 經營策略臺灣手工業 55期，期刊論文社區營造 pp33-37 動員模式. 學. 2011 王富美. ‧ 國. 立. 政治大建築師 30卷第3期期刊論文社區營造. i n U. 期刊論文災後重建期刊論文災後重建期刊論文防災對策. 期刊論文防災對策.

(20) 1985 曹源龍年份作者. 本神戶大地震的一半強度發生 32 在臺北日本的海上文化新鎮:神戶市港營建世界 41期，島新市區 pp44-49 篇名. 研究單位. 2013 岡本勇介從資源基礎理論探討創意城市發展要件之研究—以日本神戶市為例 2005 蕭伊如日本阪神淡路大震災後社區重建推動機制之研究－以神戶市真野地區與野田北部地區為例. 期刊論文文化造鎮文章類型研究方向. 國立臺灣師範大學學位論文創意城市管理研究所長榮大學土地管理學位論文災後重建與開發學系碩士班. 本文將日本型社區營造相關先行研究依研究方向大致分為「社區營造經營策. 政治大造之手段與目的，「社區營造動員模式」強調社區營造組織、成員組成與行為者關立. 略」、「社區營造動員模式」兩種類型，其中「社區營造經營策略」強調日本型社區營. 係。. ‧ 國. 學. 研究日本型社區營造經營策略者，有的以宏觀角度分析日本整體社區營造之展趨. ‧. 勢與其遇到之難題，如渡邊俊一以歷史的觀點來分析日本型社區營造計畫之潛在挑. sit. y. Nat. 戰；也有探討日本單一個案成功模式是否能夠套用在台灣國內社區營造之可行性，如莊銘國探討將日本谷川町的社區營造管理模式應用在臺灣南勢、成功與廍子等個案之. io. n. al. er. 可行性。第二種類型為研究日本社區營造的動員模式，這類研究較多著墨於日本社區. Ch. i n U. v. 營造個案中由誰推動、參與者為何及其運作方式；蕭閎偉等人與佐藤庄平的研究旨在. engchi. 分析住民參與型社區營造的運作機制，蕭等人選擇之個案為一部落地區的社區營造，而佐藤則深入觀察由住民參與區域觀光開發計畫之實踐過程；也有研究主導社區營造之組織的形態者，如王富美以日本大正村的社區營造案例探討「學習型組織」的運作機制，以及廖崇堯對日本非營利組織推動之社區營造的運作機制之研究。另外，臺灣以神戶為主題的研究大部分都與阪神大地震相關，這些研究約略可分為「災後重建」與「防災對策」兩種，前者以分析神戶市實質重建經驗為主，後者則以阪神大地震之後神戶市的防災機制為研究核心。曹源龍、岡本勇介和蕭伊如的研究則分別探討以文化促進地域活化、創意城市發展要素、災後社區重建機制，為與本文關聯性較高之先行研究。. 10.

(21) 二、日文的文獻回顧關於神戶市社區營造與住民參與之相關先行研究，本文於 2011年 11月在日本學術論文資料庫「CiNii Articles」以「神戶」、「住民」、「日本型社區營造」（まちづくり）三個關鍵字作交叉搜尋，去除跟本研究明顯無關者後，共有33篇學術論文，整理請參閱表 2-2。表 2-2 日本相關學術論文整理年份作者. 篇名. 收錄期刊. 研究方向. 2012 和田史織まちづくり組織の活動とその変遷日本建築学会近畿三輪康一過程に関する研究 : 神戸市のまち支部研究報告集. 栗山尚子づくり協議会の事例を通して(都市計画系 (52), 509計画) 512 2012 神戸都市地域からの報告まちづくり協議会都市政策 -(147) (-), 問題研究の今 (特集神戸市まちづくり条例 46-57 所編輯 30年) 2012 松原永季「まち協カルテ」に見るまちづく都市政策 -(147) (-), り協議会の特色 (特集神戸市まち 18-26 づくり条例30年) 2011 北陸建設データクリップ住民がまちづくり北陸の視座 25 弘済会編に参加する仕組みが、平時におけ輯る防災まちづくりにもつながる-神戸の「まちづくり協議会」に学ぶ (特集減災・復興まちづくりと支援活動) 2010 秋田典子まちづくり条例に基づく地区レベ都市計画. 別冊, 都ルのまちづくり制度の運用実態に市計画論文集関する研究 : 神戸市まちづくり条 45(3), 7-12 例に基づくまちづくり協議会を事例として 2008 鈴木克彦地域コミュニティが拓く個性ある政策科学 15(3), 89都市環境の再生について--神戸市 110 における「まちづくり協議会」と住宅共同再建事業を事例に 2007 野澤太一神戸市における旧居留地連絡協議都市計画 56(4), 郎会のまちづくり活動 100-101 2004 平松真由商業系まちづくりにおける歩行者學術講演梗概集. 美小浦空間の再生と地域主体に関する研 F-1, 都市計画, 建久子究 : 神戸新開地のまちづくりを事築経済・住宅問題例に(回遊空間と都市の魅力,都市 2004, 821-822 計画) 2004 森崎輝行住民の合意形成へのプロセスとま都市政策 (116), 71ちづくり協議会 (特集震災復興の 87 都市政策的検証(2)). 立. 政治大. 學. ‧. ‧ 國. まちづくり協議會. まちづくり協議會. まちづくり協議會. Nat. n. al. er. io. sit. y. 防災まちづくり協議會. Ch. engchi U. 11. v ni. まちづくり制度まちづくり協議會. 居住環境再生まちづくり協議會. まちづくり協議會區域魅力建構. 震災復興まちづくり協議會.

(22) 2003 三宗千尋まちづくり活動を支える人々と地学術講演梗概集. 川北健雄域団体の関係性について : 神戸市 E-2, 建築計画II, 住花田佳明入江地区のまちづくり活動におけ居・住宅地, 農村棚岡里美る人と場所の関係(その3)(まちづ計画, 教育 2003, 長谷川哲くり・コミュニティ・ホームレス, 453-454 也建築計画II) 岡村浩樹 2003 中井浩司神戸・区画整理事業地区の復興ま日本建築学会計画小出治ちづくりの実態 : 「まちづくり提系論文集 (569), 加藤孝明案」に着目した協議会活動資料の 117-124 分析を通して 2002 久保光弘まちづくりにおける住民主導「町日本建築学会計画土井幸平並みルールづくり」の機能につい系論文集 (562), ての考察 : 震災復興神戸市新長田 201-208 駅北地区東部の「いえなみ基準」を事例として 2002 須田友哉まちづくり協議会の役割の変遷と日本建築学会近畿安田丑作地域の自主管理活動に関する研支部研究報告集. 三輪康一究 : 神戸市における復興まちづく計画系 (42), 561末包伸吾り活動の調査分析を通じて 564 2001 久保光弘協働まちづくりによる復興区画整都市計画. 別冊, 都土井幸平理の計画形成過程とその成果の評市計画論文集 36, 価 - 神戸市新長田駅北地区(東部) 391-396 震災復興土地区画整理事業の場合 2001 松永真吾神戸市におけるまちづくり協定に学術講演梗概集. 塩崎賢明関する研究(まちづくり目標像・条 F-1, 都市計画, 建例・協定,都市計画) 築経済・住宅問題 2001, 89-90 2001 安田正まちづくり協定と記念モニュメン月刊部落問題ト--神戸市北区西二郎地区まちづ (294), 22-29 くり協議会 2000 鈴木克彦住宅共同再建事業による住環境再マンション学 (10), 編の実態とまちづくり協議会の役 80-87 割--神戸市を事例として 2000 時事通信次世代の都市計画、先端事例が被地方行政 (9241), 8社編輯災地に--まちづくり協議会が支え 9 た神戸の復興 (特集阪神大震災から5年(上)) 2000 伊藤亜都「復興まちづくり」の展開と「ま社会学雑誌 (17), 子ちづくり協議会」の可能性--神戸 117-136 市灘区六甲道駅周辺を事例として 1999 鈴木克彦住宅共同再建事業の展開における日本建築学会近畿「まちづくり協議会」の役割につ支部研究報告集. いて : 神戸市における住宅共同再計画系 (39), 149建地区を事例として(建築計画) 152 1999 森崎輝行協議会活動と住民参加の復興まち都市政策 (95), 39づくり--鷹取東第一地区震災復興 54. 立. 政治大. 學. 震災復興まちづくり協議會. 震災復興まちづくり協議會. 震災復興まちづくり協議會. 震災復興. ‧. ‧ 國. 協力關係. n. al. er. io. sit. y. Nat. まちづくり制度. Ch. engchi U. 12. v ni. まちづくり制度まちづくり協議會居住環境再生まちづくり協議會震災復興まちづくり協議會. 震災復興まちづくり協議會居住環境整備まちづくり協議會. 震災復興まちづくり協議會.

(23) 1997. 1997. 1997. 1996. ‧. sit. n. al. er. io. 1991. 1990. 1990. 1982 1973. 震災復興まちづくり協議會. 震災復興まちづくり協議會. 震災復興まちづくり協議會震災復興まちづくり協議會. 震災復興まちづくり協議會. y. Nat. 1991. 震災復興まちづくり協議會. 學. 1996. 立. 政治大. ‧ 國. 1998. 土地区画整理事業 (特集阪神大震災と復興都市計画) 森反章夫神戸の復興に思う復興まちづくり住まいとまち (94), 協議会の実践の社会的可能性 (特 36-39 集阪神大震災から3年--震災復興と不動産業) 大野敏典震災復興都市計画に関する研究 : 学術講演梗概集. 竹田衝吾六甲道駅南再開発事業のケースス F-1, 都市計画, 建児玉善郎タディ : #6 まちづくり協議会にお築経済・住宅問題重村力ける施設計画の合意形成過程の問 1997, 889-890 題点大野敏典震災復興都市計画に関する研究 : 学術講演梗概集. 竹田衝吾六甲道駅南再開発事業のケースス F-1, 都市計画, 建児玉善郎タディ : #5 まちづくり協議会運営築経済・住宅問題重村力上の課題 1997, 887-888 中島克元復興事業における「まちづくり協建築雑誌議会」の活動(兵庫県南部地震その 112(1406), 66 後) 工藤和美震災復興都市計画に関する研究 - 学術講演梗概集. 児玉善郎六甲道駅南再開発事業のケースス F-1, 都市計画, 建藤本義成タディ : #4 まちづくり協議会にお築経済・住宅問題竹田衝吾ける合意形成過程とその問題点 1996, 143-144 重村力工藤和美震災復興都市計画に関する研究-六日本建築学会近畿児玉善郎甲道駅南再開発事業のケーススタ支部研究報告集. 藤本義成ディ : #3 まちづくり協議会におけ計画系 (36), 797竹田衝吾る合意形成過程とその問題点(都市 800 重村力計画) 北条蓮英まちづくり協議会によるまちづく都市計画論文集吉田昌り事業の実績と評価に関する研究- (26-B), p649-654 -神戸市御菅地区におけるまちづくり活動のケ-ススタディ平井正一神戸市の福祉のまちづくり (社会月刊福祉 74(4), 福祉制度改革と障害者福祉対策< p50-53 特集>) 酒居淑子神戸の近代建築(レポ-ト) (うるお建設月報 43(3), 宮内淑子いのあるまちづくりと歴史的建造 p36-42 物<特集>) 高橋信雄神戸市・総合福祉ゾ-ン「しあわせ月刊福祉 73(3), の村」 (動き始めた福祉のまちづ p34-37 くり<特集>) -- (事例) 宮崎辰雄神戸のまちづくりと公共建築建設月報 35(11), p90-92 広原盛明住民運動によるまちづくり(神戸建築雑誌 88(1070), 市・丸山地区の場合)(農村におけ 906-907 るコミュニティ計画 (主集 48年度東北大会研究協議会・研究懇談会課題)). Ch. engchi. 13. i n U. まちづくり協議會. v. 社會福祉. 歷史建物保存. 社會福祉. 硬體建築規劃環境問題改革.

(24) 日本對神戶市社區營造較早的研究包括 1973年廣原盛明針對神戶市丸山地區的農村自主環境改革所作的研究，以及 1982年宮崎辰雄對於神戶市社區營造與公共建設的研究，這些早期研究的方向都比較偏向硬體建築與環境改善。至於現今社區營造較關注的軟性議題如社會福利問題以及歷史建築物的保存與再生利用等等的研究，則在 1990年代初期陸續出現；如高橋信雄與平井正一對於以增加社會福祉為目的的社區營造運動的研究以及酒居淑子和宮內淑子共同撰寫的神戶市社區營造與歷史建築之相關研究。關於神戶市社區營造協議會的研究，則是在神戶市社區營造條例制定後整整十年才出現第一篇以此為主題的學術論文，內容是檢討神戶市御菅地區社區營造協議會. 政治大 1996年之後，關於神戶市社區營造協議會的相關研究才大量出現，且大部份都與阪神立大地震的災後復興有關，此後關於社區營造協議會的研究成為神戶市社區營造相關研. 協議會主導之社區營造活動的成效，性質為個案研究，由北条蓮英與吉田昌共同撰寫。. ‧ 國. 學. 究之大宗。. ‧. 研究神戶市社區營造的 33篇論文當中，與神戶市社區營造協議會相關的文章共有. y. Nat. 26篇，其中探究震災復興社區營造中神戶市社區營造協議會的功能與作為的文章就佔. io. sit. 了 15篇，論文發表年份集中在阪神大地震發生後十年內，研究內容包括神戶市社區營. n. al. er. 造協議會對震災復興的實際作為，如中井治司等人的研究、住民參與的合意形成過程，. i n U. v. 如森崎輝行以及大野敏典等人的研究、住民主導的震災復興原則建構，如久保光弘等. Ch. engchi. 人的研究；而森反章夫與須田友哉等人的研究則分別探討神戶市社區營造協議會的社會可能性以及透過神戶市社區營造協議會在震災復興過程中的作為來分析神戶市社區營造協議會功能的變遷。神戶市社區營造協議會制度在阪神大地震之後震災復興過程中將居民的力量發揮得淋漓盡致，也讓一向以公部門主導的社區營造領域看到在公部門影響最小化的情況下，由民間主導為地域帶來的創造力與行動力。神戶市社區營造協議會的制度在阪神大地震之前就已經存在，然而阪神大地震的發生更讓神戶市社區營造協議會制度的優點完全發揮，神戶市透過社區營造協議會動員住民力量的社區營造模式除了成功帶領神戶市走出阪神大地震陰霾，神戶市社區營造協議會至今仍然是神戶市各區域民間實行社區營造的主要管道，其與公部門等其他行為者之間的協力關係、凝聚住民共識的 14.

(25) 手法等等，也極具參考價值。三、小結經過研讀台日相關先行研究候發現，雖然臺灣的社區營造經常取經於日本，然而對日本型社區營造的研究不僅篇數不多，主題也較為分散；而日本學術界對日本型社區營造的研究大致上不出兩種切入面向，一是環境制度面的分析，一是實務面的分析。環境制度面包括政策、法源、社區營造地方制度與環境因素等影響，實務面則涵蓋社區營造組織結構、運作機制等等，若這兩個層面相結合，相信能夠對研究主題建立較為全面性的視點。由於本研究算是對日本型社區營造的初探，比起單一面向的深度研究更加重視對研究主題認知的廣度，因此本研究將分別從這兩個面向探究神戶市. 政治大. 的社區營造發展歷程，以及嘗試找出其在整體日本型社區營造發展中的定位。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 15. i n U. v.

(26) 第二節. 日本型社區營造的概念與發展. 一、日本型社區營造名詞探源本研究所謂的日本型社區營造，是譯自日文「まちづくり」一詞。根據目前可知的資料，「まちづくり」最早的文獻記錄，係出自於 1952年的《都市問題》期刊，該辭彙被用來指涉針對第二次世界大戰造成日本各地嚴峻經濟與社會問題，「由地方居民自主設法解決地域問題」之概念。9相異於以往由公部門直接判斷並處理區域問題的. 治政大質。依照日文漢字的表現形式，「まちづくり」也可寫作「町づくり」或「街づくり」，立因此中文也有「造町運動」與「造街活動」等不同的翻譯方式，但根據日文原意，寫「都市計劃」型態，主張藉由凝聚地域住民之力，共同改善居住地域之環境與生活品. ‧ 國. 學. 作「町づくり」或「街づくり」時，語意上比較強調道路整備、建築物更新等硬體建設層面，而直接使用平假名表示的「まちづくり」則涵蓋較廣，凡舉強調市民參與的. ‧. 實踐性綜合地域政策均包括在內，因此目前日本學界與民間多直接以平假名表示。. Nat. sit. y. 10. io. er. 在臺灣，與「まちづくり」意思最接近的詞彙為「社區總體營造」；1994年10月，時任行政院文化建設委員會 ( 以下簡稱文建會 ) 主委的申學庸於立法院第二屆第四會. n. al. Ch. i n U. v. 期教育委員會的施政報告中提出「以文化建設推動社區總體營造計畫」，「社區總體營. engchi. 造」一詞在臺正式登場；文建會指出「社區總體營造」為「建立社區文化、凝聚社區共識、建構社區生命共同體概念以作為文化行政」的政策思維，表述一種「由下而 11 上」的地域自主意識。由此可知「社區總體營造」與日本的「まちづくり」同樣具. 9. 内海麻利，まちづくり条例の実態と理論 — 都市計画法制の補完から自治の手だてへ（東京：第一法規株式会社，2010年），頁 23。 10 中嶋大輔、松野光範、横山勝彦，「『多様性』と『共創』を核としたまちづくり－スポーツとアーツの関係性を視点に－」，同志社総合政策科学第 14巻第 2号（2012年），頁 91-95。 11 文化環境基金會編著，臺灣社區總體營造的軌跡（台北：行政院文化建設委員會，1999 年），頁 1920。. 16.

(27) 有凝聚住民之力共創居住地域榮景之內涵，也有一說認為「社區總體營造」一詞即翻譯自日文「まちづくり」。12 縱然概念接近，然而臺灣與日本在推行社區營造時仍有相異之處。日本社區營造大師宮崎清表示臺灣普遍由國家去規劃並指導地方該如何推行社區總體營造；而日本最初雖也是由國家訂定政策交由地方執行，但地方多扮演更為積極的角色，地方在推行社區營造時會主動去接觸研究國外的實例，創造嶄新且因地制宜的觀點與方法，而非全然接受國家的指導。13考慮原文的字義，本文不使用造町運動或造街活動等翻譯方式，而直接以「日本型社區營造」代稱「まちづくり」，或依需求簡稱為社區營造。原則上本文所有使用「社區營造」之處，均指日本型社區營造而非臺灣的社區總體營造，特別標明者除外。. 立. 政治大. 二、日本型社區營造與日本型都市計劃之比較. ‧ 國. 學. 打造一個良好的居住環境是日本型社區營造與日本型都市計畫的共同目的，但兩. ‧. 者手法相差甚遠；日本型社區營造是以住民視角的「共有、共存、共榮」為地域治理的出發點，強調所有住民都是居住地的主人，應共同決定該地之事務；日本型社區營. y. Nat. sit. 造的本質為一種主動性的「運動」，其主體即當地之住民團體，雖非專業人士，但他. er. io. 們積極面對地域面臨的問題並謀求解決方法，他們不斷研究，為了給地域帶來更好的. al. n. v i n Ch 所居住的地域帶來更多好的改變；為了達到因地制宜，日本型社區營造往往採取極具 engchi U 發展前景而執行各種計畫，他們對地域發展懷抱熱情，追求「好還要更好」，期待為. 彈性的手段，不求一次到位，而是設定階段性目標，且過程中重視溝通與透明公開，凝聚住民共識後的決議也往往為僅具規範效果的綱領原則而非強制執行的硬性規定。. 反之，日本型都市計畫的本質是一種由上而下、被動性質的「管理」，公部門召集相關領域的專家制定出成文法，樹立明確的底線，明文規定何者不可為之，以應付各種無法預期的變數；遵行前例為其指導原則，所有適用對象都必須依法行事沒有商議空間，強調法律之前人人平等的公平性原則；唯其決策形成過程會提供管道納入住. 12 西村幸夫，「まちづくりの枠組みとその展開のプロセス」，收於西村幸夫主編，まちづくり学̶ア. イディアから実現までのプロセス（東京：朝倉書店，2007年），頁 10-11。 ─專訪日本社區營造大師宮崎清」，台灣光華雜誌（2002年3月），頁102。. 13 吳玲珠，「美麗新故鄉. 17.

(28) 民意見，提供住民參與的空間；14整體而言，日本型社區營造重視協調而日本型都市計畫則重視遵守規則，前者具有創造力與彈性，後者以強制性手段保護原則，兩者既相互制衡卻又相輔相成，在追求更好的區域發展中缺一不可。日本型社區營造與日本型都市計畫的相異處整理如表 2-3。. 表 2-3 日本型社區營造與日本型都市計畫的相異處日本型社區營造. 日本型都市計畫. 住民治理. 以法治理. 對象：社區營造活動基盤之群體. 對象：成為法治對象之個人. 以性惡說為前提之「管理」政治專業取大向. 以性善說為前提之「運動」自發性業餘取向. 立. 由下而上. 由上而下. 規範與共識. 規則與強制. 習慣法. 成文法. 創意思考. 遵循前例. ‧. ‧ 國. 縱向專門領域中心主義. 學. 橫向地域中心主義. Nat. 階段性彈性進行. 依法行事沒得商量. 追求卓越. sit. 較封閉. Ch. 不明文的規定、界限模糊. er. al. n. 較開放. y. 重視公平平等. io. 重視決策透明. i n U. 確保底限. v. e n g c 標h準i 劃一、界限明確. 總合性途徑. 分析性途徑. 求變. 制變. 住民主體. 住民參加. 資料來源：西村幸夫，公共空間としての都市（東京：岩波書店，2005 年），頁 20. 三、日本型社區營造的發展歷程第二次世界大戰之後，日本為恢復嚴重受創的經濟，首先將資本集中投入東京、大阪、神戶等重點城市，城鄉差距愈趨擴大。發展重工業為主的戰後產業政策所引發 14. 同前註，頁7-9。. 18.

(29) 之環保議題、鄉村青年大量外流到城市的農村人口過疏問題與高齡化問題都是戰後日本各地面臨的困境，為尋求上述困境的解套方法，一種由下而上的自救運動開始由農村擴散到日本全境，隨著時間與地點的推移，其內涵也逐漸擴展。這就是日本型社區營造的發展背景，其按年代可以分為以下幾個階段。. （一）市民15參與型社區營造的起點（1960—1970年代）. 1960年代起至1970年代期間，由於戰後都市人口過於擁擠以及政府實施以重工業為主的高度經濟成長政策所引發的居住環境條件惡劣、地方歷史文化所孕育的區域景觀被破壞、公害污染等種種都市問題嚴重影響到市民的生活品質，市民開始主動凝聚、. 政治大居住環境改善運動等；同一時期，革新派的地方首長們也逐漸以強調「市民自治」概立籌辦組織以設法保護及改善其居住空間，最具代表性的是1970年代的公害反對運動、. ‧ 國. 學. 念的「日本型社區營造」（まちづくり）來取代傳統從行政視角出發的「都市計劃」一詞，整體社會風氣開始重視由當地的歷史文化和土地培育出來的「人」對鄉土的規. 區營造」的起點。. ‧. 劃和願景，市民的聲音開始被行政接納，這時日本的社區營造可說是「市民參與型社 16. sit. y. Nat. er. io. 1968年的都市計畫法首次嘗試將市民參與的概念融入法律當中，但市民參與的程. al. n. v i n Ch 化並提供一些管道讓市民的意見能夠被政府聽到以作為施政的參考，因此最初的市民 engchi U 度僅止於舉辦公聽會或開放遞交意見書等方式，讓政府的都市計畫政策有限度地透明. 參與只能說是「政府有意識地吸收市民的意見」，離真正的「市民作主」仍有一大段距離。17. （二）日本型社區營造法治化（1980年代）. 到了1980年代，社區營造的項目更加多元，出現了「保全地域之歷史環境」、「防 15. 日文的市民語意上較接近中文的公民，此外也指地方居民與在其中生活的人；因此本研究沿用「市民」一詞的日文原意來指稱公民或是地方居民與地方其他利益關係人。 16 内海麻利，まちづくり条例の実態と理論 — 都市計画法制の補完から自治の手だてへ（東京：第一法規株式会社，2010年），頁 23-24。 17 兵庫県県土整備部，“ 参画と協働 ” のまちづくり推進に向けたまちづくり評価手法に関する調査研究報告書（2005年），頁 9。. 19.

(30) 災」等單項主題式的社區營造，至此社區營造的內容更具創造力與建設性，各地開始建立自己實踐社區營造的模式，也開始傳出各種成功的案例。此時公部門則致力於把市民實踐社區營造過程中逐漸成熟的組織與行為模式內化成法理上的意涵，從而研究並制定出跟市民參與相關的新制度，這些新的制度也給予各地的社區營造活動新的刺激與影響。讓市民參與變得更普及的「社區營造協議會」（まちづくり協議会）之出現以及重視市民參與的地方計畫制度（1980年）就是此時期的豐碩成果。18. 1981年神戶市率先制定《神戶市地區計畫暨社區營造協定等相關條例》（神戸市地区計画およびまちづくり協定等に関する条例），成立社區營造協議會，作為市民意見的窗口，與該市締結「社區營造協定」（まちづくり協定），使得當行政單位與開. 政治大說是首次在法律上賦予市民在社區營造計畫的制定與實踐方面具有足以制衡行政單位立發者針對區域內的開發進行討論時，協議會也能對施政方向提出意見，這項制度可以. ‧ 國. 學. 的份量；1992年都市計畫法之改正，更是給予住民能夠對市、町、村的都市計劃發表意見的法律保障，從制度層面擴大住民參與的可能範圍，從此之後不論區域大小，市、. ‧. 町、村的綜合計畫決策過程中都能見到因住民參加而更豐富、具創意巧思的內容。19. y. Nat. er. io. sit. （三）從市民參與到以市民為主體（1995年阪神大地震以降）. al. v i n Ch 災後復興，創下幾乎全民參與社區營造的紀錄，使市民參與型社區營造達到前所未有 engchi U n. 1995年阪神大地震帶給日本巨大的震撼與損失，但災變的發生促使更多市民投入. 的規模，改變了市民參與內容的深度及廣度；另一方面市民開始對社區營造產生主體意識與使命感，積極投入社區營造的市民愈來愈多，這種質變以阪神大地震受災地區為核心逐漸擴及全國，對全日本各地的社區營造活動影響深遠。. 此外，兩個日本社區營造發展史上重要的法規也在此時期被制定；一個是於阪神大地震發生的同年被制定的《地方分權法》，其賦予地方政府高度行政自主權，在地方分權與財政惡化的背景下，地方政府普遍重視與住民的協力合作，甚至積極尋找與市民的協力模式作為政策的方針；另一個是1998年開始實施的《特定非營利活動促進 18 19. 同前註。同前註，頁 10。 20.

(31) 法》（通稱NPO法），產生所謂的「社區營造非營利組織」（まちづくりNPO），而專門支援此類「社區營造非營利組織」以及市民活動的中間支援組織也在隨後不久誕生。 20. 整體而言從1960年代日本型社區營造概念萌芽開始到阪神大地震以後市民主體社區營造方向確立過程中，各個重要事件的發生都直接或間接影響了日本型社區營造的發展。本文將日本型社區營造發展過程的重要事件按年代順序加以整理，盼能使日本型社區營造發展的脈絡更為清晰，詳見表2-4。表 2-4 日本型社區營造發展進程年代. 事件內容. 1952年. まちづくり一詞初登場. 1960年代以前. 町內會＆自治會. 講和條約前後的地方基層自治體行政。. 1962年. 全國綜合開發計畫. 以經濟效率為最優先的整體開發計畫。. 1963年. 革新自治體時代. 1964年. 鐮倉住民「古都保存運動」. 學. 刊登於《都市問題》期刊中，當時寫作「町づくり」。. ‧. ‧ 國. 立. sit. 開發指導要領、環境診斷（環境カルテ）等自主行政的行為是邁向「生活環境設施之確保」、「行政主導下住民參加的實踐」之過程。. n. er. io. al. y. Nat. 20. 政概治要大. Ch. i n U. v. 國家的「古都保存法」、地方的「景觀條例」被制定，並成立由住民組成的「歷史地域保存組織」（歴史的町並み保存組織）。. engchi. 榮東地區土地區劃整理事業. 愛知縣名古屋市榮東地區的土地區劃整理事業登場。. 1965年. 住民參加論＆公害反對運動. 工廠造成的公害、光化學煙霧（日照・光化学スモッグ）、垃圾等公害問題引發的環保運動白熱化。. 1966年. 古都之歷史風土保存特別措置法. 為保護公認古都（鐮倉市、京都市、奈良市與其他政令指定之市、町、村）的歷史風土之法律。. 1968年. 制定都市計劃法. 制定目的為追求都市健全發展與秩序之整備，進而達成國土均衡發展、增進公共福祉之願景。. 同前註。 21.

(32) 1975年. 修定文化財保護法. 傳統建築物群保存地區制度的發端；指定市、町、村中的傳統建築物群保存區，選定國內高價值的傳統建築物群為「重要傳統建築物群保存地區」，資助市、町、村的保存事業並給予必要的指導與建議。. 1980年. 一村一品運動. 大分縣的全市、町、村開始的地域振興運動。為當時任大分縣知事的平松守彥所提倡，藉由讓各市、町、村有計畫地培育一項特產品全力推廣行銷建立品牌識別度以圖達成地域活化之目的。. 1981年. 制定社區營造條例社區營造協議會制度化. 市民首度擁有「社區營造提案權」，得向該市提出「地區社區營造計畫提案」。【神戶市】. 1985年. 社區營造工作坊. 成立公共設施設計工作坊（公共施設のデザインワークショップ）。【神戶市・世田谷区】. 學. ‧ 國. 1988年. 政治大自主思考自主實踐的地域營交付各市、町、村地域振興基金1億円的政策。立造事業社區營造基金. 地方自治體設置社區營造中心（まちづくりセンター），以公益信託基金來支援住民活動。. 1995年. 地方分權一括法. 地方政府的政策方針為積極尋求市民協力。. 1995年. NPO法成立. 產生所謂的「社區營造非營利組織」（まちづくりNPO），而專門支援此類「社區營造非營利組織」以及市民活動的中間支援組織也隨後誕生。. 1998年. 中心市街地活性化法. 2000年. 大店立地法. ‧. 1992年. n. Ch. er. io. sit. y. Nat. al. 由商工會議所、商工會、第三部門機關等經營機關構成的中心市街地商業社區營造。. i n U. v. e n 大型商店開店時需考慮其對交通、噪音、廢棄物 gchi 等生活環境可能造成的影響。. 資料來源：坂和章平，まちづくりの法と政策（東京：日本評論社，2001 年），頁 261-283 ；井口貢，まちづくりと共感、協育としての観光（東京：水曜社，2007 年），頁 10 - 14 ；中川幾郎，地域自治のしくみと実践（京都：学芸出版，2011 年），頁 19 - 34 ；兵庫県県土整備部，前引文，頁 8– 11。. 22.

(33) 第三節. 日本型社區營造的法源. 影響日本型社區營造發展最重要的法律依據即《社區營造條例》（まちづくり条例）。社區營造條例具有日本型社區營造重視協商空間之特性，基本上不具強制約束力，其主要功能在於幫助一地區確立其實踐社區營造的原則綱領、賦予市民在實踐社區營造時之法律定位以及保障市民的社區營造提案權等三者。其次，日本社區營造條例的另一特性為其具有高度適地性，為因應各地區不同之需求，日本的社區營造條例隨著所在地的不同，內容也呈現多變的形態。以下將就日本社區營造條例的起源、其. 政治大條例之類型作一個整體性的概述，接著更進一步介紹前述日本社區營造條例的類型當立所建構的公私部門與市民的關係以及與城市發展（都市づくり）相關的日本社區營造. 中，神戶市社區營造條例所屬的「地區社區營造系社區營造條例」以及其與神戶市社. ‧ 國. 學. 區營造實踐的關係性。. ‧. 一、日本社區營造條例的起源. y. Nat. sit. 日本型社區營造在最初的時候並沒有直接受到任何成文法規範；社區營造條例出. n. al. er. io. 現之前，日本型社區營造屬於要綱行政的範疇。所謂的要綱行政實為日本行政指導的. i n U. v. 一環，由公部門對企業等私部門施與「指導」，雖不具實質上的法律約束力，卻是公. Ch. engchi. 部門得以主導相關事務發展走向的手段。. 《社區營造指導要綱》（まちづくり指導要綱）是由《開發指導要綱》（開発指導要綱）發展而來的。在快速都市化時代中，都市發展的重點在於新市鎮的開發，此時公部門與建築相關產業間的「開發指導要綱」補強了都市計劃法與建築基準法的不足，讓快速崛起的新興市街地能更加穩健地發展成長；1980年代以後，都市化的步伐逐漸轉趨和緩，各城市的開發建設與人口遷移均已達到一定程度的飽和，都市發展的趨勢從開發新市鎮轉變成對於既有市街地的檢討與再創造，環境保護、景觀與城市綠化等提升城市生活品質的議題開始受到重視，此時《開發指導要綱》因所涉及領域太過有限而無法應付日趨多元的議題，其重要性遂被《社區營造指導要綱》取代。《社. 23.

(34) 區營造指導要綱》延續《開發指導要綱》的行政指導色彩，所處理的範圍從開發建設相關事務轉變成如何改善一地之景觀、環境與加強綠美化等與住民切身相關的議題，在《社區營造條例》出現以前，《社區營造指導要綱》是地方自治體在處理社區營造相關事務時的主要依據。. 《社區營造條例》出現主要有以下兩個背景。第一，社區營造相關的議題皆與住民生活息息相關，如居住環境的改善、居住地區景觀的變化等等，有些更需要住民配合才有辦法達成，如環境保護、居住環境綠美化等，以往行政指導的手段僅為公部門與企業等私部門之間的事，忽略了住民的角色，在住民角色日益重要的社區營造事務當中，由住民代表也可以發聲的地方議會所制定的條例似乎比起《社區營造指導要. 政治大區的問題，因此早在相關成文法規出現之前，各地區的自治體即已經從社區營造的實立綱》更能照顧到日本型社區營造的實際需求。第二，日本型社區營造原本旨在解決地. ‧ 國. 學. 務中累積所需的經驗法則，這些經驗法則與習慣成為了之後各地制定社區營造條例的潛在內容；後來由於地域課題全國化，國家為解決地域面臨的課題而制定了法律，也. ‧. 就是地區計畫制度，但國家制定的法律具有全國一致的標準化特性，無法因應各地的不同需求做出因地制宜的調整，因此各地區的自治體為了解開這種國家法律無法照應. y. Nat. er. io. sit. 地方需求的困境，多以另外制定《社區營造條例》來作為解套的手段。21. al. n. v i n Ch 齊下在日本型社區營造中擔負起不同的功能。 i U e n g c h《社區營造條例》幫助一地區確立其社. 《社區營造條例》的出現並沒有使得《社區營造指導要綱》消失，而是兩者雙管. 區營造的綜合發展方向，而實際運作時所需之手續或技術等細節所屬於《社區營造指導要綱》的範疇，可以說《社區營造條例》與《社區營造指導要綱》，一個負責日本型社區營造的整體面，一個負責細節面。兩者的相異之處如表 2-5所示。. 表 2-5 日本社區營造條例與社區營造指導要綱的比較 . 基本性質內容特色. 21. 社區營造條例. 社區營造指導要綱. 日本型社區營造的基本條例日本社區營造的綜合條例 ➊ 表明社區營造的理念與責. 社區營造的技術基準/實施基準根據社區營造條例來施策 ➊ 公共公益設施的整備基準. 小林重敬主編，地方分権時代のまちづくり条例（京都：学芸出版社，2000年)，頁10-12。. 24.

(35) 任義務 ➋ 表明社區營造的整合性架構 ➌ 市町村總體計畫的定位. 法令性質關鍵字. ➍ 日本型社區營造施策的根據 ➎ 市民參劃型社區營造的手續 / 機制 / 支援 ➏ 地區整備型社區營造的推進手續與機制 ➐ 地域固有的社區營造運作體系 ➑ 開發指導要綱之制度上的根據條例係屬法律體系中的一環. ➋ 敷地與建築相關的基準安全相關基. • 準. 防災相關基. • 準 •. 提升都市環境品質的具體基準. ➌ 公共公益設施的歸屬移轉手續 ➍ 計畫的公開 / 住民說明會等 ➎ 與都市計劃法第 32條的關係 . 政治大. 立. • 屬於行政規範的一種，功用為補強原有法律 / 條例之不足 • 行政指導的公開基準. 指導基準・補完・規制・規則均一・詳細. 協議型・創造型・手續明示型主動型・協動型・相互方向型. 規制型・誘導型・基準明示型被動型・負擔型・一方方向型. 行為者關係. 市民 / 公部門 / 企業三者關係之規定（伙伴關係）. 公部門與企業兩者關係之規定（幾乎與市民無關，即使有也是附屬關係）. 計畫 / 規則的制定特色. 因地制宜市民主體. y. er. io. v. 原則、全市一致的基準明示型行政主體. n. Ch. 與議會的關係需要議會的決議備註. sit. ‧ 國. Nat. al. ‧. 制度特色. 學. 總合・創造・參劃・支援協議・手續・根據・機制. i n U. e n g c h i 不須經過議會決議. 使社區營造更貼近市民使都市計劃與市民產生關連. 行政內規的公開. 資料來源：小林重敬主編，地方分権時代のまちづくり条例（京都：学芸出版社，2000年)，頁 37. 二、日本社區營造條例建構的行為者關係《社區營造條例》的出現使得日本型社區營造中的行為者關係重新被定義，不僅打破了原本行政指導上意下達的公部門主導形態，更賦予市民與公私部門間平等協商的權力，開啓三者之間一種新形態的夥伴關係。. 25.

(36) 《社區營造指導要綱》主要是公部門與私部門之間的互動，通常由企業等私部門對公部門提出社區營造開發事業的申請或要求締結協議，而公部門則針對事業內容對私部門進行「指導」，過程中市民並無參與討論的空間，《社區營造指導要綱》所構成的行為者互動關係中，市民的角色除了被動的被告知公部門與私部門釋出的資訊外，最多僅能對開發事業表達期望，卻沒有任何的機制可以保障其意見能被接納；而《社區營造條例》則非如此。. 《社區營造條例》所建構的行為者關係中，市民擁有社區營造的提案權，根據《社區營造條例》，公部門必須保障市民參與規劃社區營造之權力，在此前提之下，一般由市民主動對公部門提出社區營造提案，公部門給予企業體等私部門關於社區營. 政治大出開發事業許可的申請以及簽署協議的要求，之後由私部門向市民公開開發事業的計立造計畫的提示，私部門則向公部門提出與之相符的社區營造事業規劃作為回應，並提. ‧ 國. 學. 畫內容，市民可以提出具體的期望與要求，供私部門進行調整或修改，在《社區營造條例》的規定之下，最終的社區營造開發事業內容必須經過該區域內市民之認定。在. ‧. 這種互動模式中，市民一躍而成為了能夠主導社區營造計畫之具體內容的核心角色。《社區營造指導要綱》與《社區營造條例》所構成的行為者互動關係如圖 2-1與圖 2-2. n. al. Ch. engchi. er. io. . sit. y. Nat. 示意。22. i n U. v. 圖 2-1 日本社區營造指導要綱所建構的行為者互動關係 . 22 松本昭，「まちづくり条例と指導要綱の新たな関係」，收於小林重敬主編，地方分権時代のまちづ. くり条例（京都：学芸出版社，2000年)。頁36-38。. 26.

阪神大地震後日本社區營造變遷之研究— 以神戶市TOR ROAD地區 社區營造發展過程為例 - 政大學術集成

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