第二章 日本型社區營造
第三節 日本型社區營造的法源
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第三節 日本型社區營造的法源
影響日本型社區營造發展最重要的法律依據即《社區營造條例》（まちづくり条 例）。社區營造條例具有日本型社區營造重視協商空間之特性，基本上不具強制約束 力，其主要功能在於幫助一地區確立其實踐社區營造的原則綱領、賦予市民在實踐社 區營造時之法律定位以及保障市民的社區營造提案權等三者。其次，日本社區營造條 例的另一特性為其具有高度適地性，為因應各地區不同之需求，日本的社區營造條例 隨著所在地的不同，內容也呈現多變的形態。以下將就日本社區營造條例的起源、其 所建構的公私部門與市民的關係以及與城市發展（都市づくり）相關的日本社區營造 條例之類型作一個整體性的概述，接著更進一步介紹前述日本社區營造條例的類型當 中，神戶市社區營造條例所屬的「地區社區營造系社區營造條例」以及其與神戶市社 區營造實踐的關係性。
一、 日本社區營造條例的起源
日本型社區營造在最初的時候並沒有直接受到任何成文法規範；社區營造條例出 現之前，日本型社區營造屬於要綱行政的範疇。所謂的要綱行政實為日本行政指導的 一環，由公部門對企業等私部門施與「指導」，雖不具實質上的法律約束力，卻是公 部門得以主導相關事務發展走向的手段。
《社區營造指導要綱》（まちづくり指導要綱）是由《開發指導要綱》（開発指導 要綱）發展而來的。在快速都市化時代中，都市發展的重點在於新市鎮的開發，此時 公部門與建築相關產業間的「開發指導要綱」補強了都市計劃法與建築基準法的不 足，讓快速崛起的新興市街地能更加穩健地發展成長；1980年代以後，都市化的步伐 逐漸轉趨和緩，各城市的開發建設與人口遷移均已達到一定程度的飽和，都市發展的 趨勢從開發新市鎮轉變成對於既有市街地的檢討與再創造，環境保護、景觀與城市綠 化等提升城市生活品質的議題開始受到重視，此時《開發指導要綱》因所涉及領域太 過有限而無法應付日趨多元的議題，其重要性遂被《社區營造指導要綱》取代。《社
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區營造指導要綱》延續《開發指導要綱》的行政指導色彩，所處理的範圍從開發建設 相關事務轉變成如何改善一地之景觀、環境與加強綠美化等與住民切身相關的議題，
在《社區營造條例》出現以前，《社區營造指導要綱》是地方自治體在處理社區營造 相關事務時的主要依據。
《社區營造條例》出現主要有以下兩個背景。第一，社區營造相關的議題皆與住 民生活息息相關，如居住環境的改善、居住地區景觀的變化等等，有些更需要住民配 合才有辦法達成，如環境保護、居住環境綠美化等，以往行政指導的手段僅為公部門 與企業等私部門之間的事，忽略了住民的角色，在住民角色日益重要的社區營造事務 當中，由住民代表也可以發聲的地方議會所制定的條例似乎比起《社區營造指導要 綱》更能照顧到日本型社區營造的實際需求。第二，日本型社區營造原本旨在解決地 區的問題，因此早在相關成文法規出現之前，各地區的自治體即已經從社區營造的實 務中累積所需的經驗法則，這些經驗法則與習慣成為了之後各地制定社區營造條例的 潛在內容；後來由於地域課題全國化，國家為解決地域面臨的課題而制定了法律，也 就是地區計畫制度，但國家制定的法律具有全國一致的標準化特性，無法因應各地的 不同需求做出因地制宜的調整，因此各地區的自治體為了解開這種國家法律無法照應 地方需求的困境，多以另外制定《社區營造條例》來作為解套的手段。21
《社區營造條例》的出現並沒有使得《社區營造指導要綱》消失，而是兩者雙管 齊下在日本型社區營造中擔負起不同的功能。《社區營造條例》幫助一地區確立其社 區營造的綜合發展方向，而實際運作時所需之手續或技術等細節所屬於《社區營造指 導要綱》的範疇，可以說《社區營造條例》與《社區營造指導要綱》，一個負責日本 型社區營造的整體面，一個負責細節面。兩者的相異之處如表 2-5所示。
表 2-5 日本社區營造條例與社區營造指導要綱的比較
社區營造條例 社區營造指導要綱
基本性質 日本型社區營造的基本條例 日本社區營造的綜合條例
社區營造的技術基準/實施基準 根據社區營造條例來施策 內容特色 ➊ 表明社區營造的理念與責 ➊ 公共公益設施的整備基準
21 小林重敬主編，地 方 分 権 時 代 の ま ち づ く り 条 例 （京都：学芸出版社，2000年)，頁10-12。
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《社區營造指導要綱》主要是公部門與私部門之間的互動，通常由企業等私部門 對公部門提出社區營造開發事業的申請或要求締結協議，而公部門則針對事業內容對 私部門進行「指導」，過程中市民並無參與討論的空間，《社區營造指導要綱》所構成 的行為者互動關係中，市民的角色除了被動的被告知公部門與私部門釋出的資訊外，
最多僅能對開發事業表達期望，卻沒有任何的機制可以保障其意見能被接納；而《社 區營造條例》則非如此。
《社區營造條例》所建構的行為者關係中，市民擁有社區營造的提案權，根據
《社區營造條例》，公部門必須保障市民參與規劃社區營造之權力，在此前提之下，
一般由市民主動對公部門提出社區營造提案，公部門給予企業體等私部門關於社區營 造計畫的提示，私部門則向公部門提出與之相符的社區營造事業規劃作為回應，並提 出開發事業許可的申請以及簽署協議的要求，之後由私部門向市民公開開發事業的計 畫內容，市民可以提出具體的期望與要求，供私部門進行調整或修改，在《社區營造 條例》的規定之下，最終的社區營造開發事業內容必須經過該區域內市民之認定。在 這種互動模式中，市民一躍而成為了能夠主導社區營造計畫之具體內容的核心角色。
《社區營造指導要綱》與《社區營造條例》所構成的行為者互動關係如圖 2-1與圖 2-2 示意。22
圖 2-1 日本社區營造指導要綱所建構的行為者互動關係
22 松本昭，「まちづくり条例と指導要綱の新たな関係」，收於小林重敬主編，地 方 分 権 時 代 の ま ち づ
く り 条 例 （京都：学芸出版社，2000年)。頁36-38。
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資料來源：小林重敬主編，地方分権時代のまちづくり条例（京都：学芸出版社，2000年)，頁 37
圖 2-2 日本社區營造條例所建構的行為者互動關係
資料來源：小林重敬主編，地方分権時代のまちづくり条例（京都：学芸出版社，2000年)，頁 37
三、 日本社區營造條例的類型
日本社區營造條例所著眼之目標大致上有以下幾個主流方向，分別為自然環境保 全、生活環境保全、歷史環境保全、自然景觀保全、都市景觀創造、土地保全與災害 防治、土地利用開發的適量化等。內海麻利等人將日本的社區營造條例按照上述之不 同目的區分為以下三個系統，分別為以維護環境為目的之「環境系社區營造條例」、 以維護或創造景觀為目的之「景觀系社區營造條例」以及以防災或土地開發等與土地 利用調整相關之事務為主要目的的「土地利用調整系」，一個社區營造條例可能同時 屬於兩個以上的系統也可能僅屬於單一系統。23
除此之外，還有第四種較為特殊的系統存在，這類型的社區營造條例其目的即在 於「社區營造的手段本身」，更具體而言，即「以居民參與的手段」為前提來進行的 社區營造；此系統的社區營造條例是基於日本地區計畫制度中將《日本都市計畫法》
第 16條第 2項關於住民合意手續的部份授權給市町村制定之條例，再加入本地獨有之
23 內海麻利，「まちづくり条例の類型とその動向」，收於小林重敬主編，地方分権時代のまちづく
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規定後所形成的《社區營造條例》，由於其緣自於地區計畫制度，因此稱之為「地區 社區營造系社區營造條例」，神戶市、東京世田谷區、尼崎市、鎌倉市等地的社區營 造條例均屬此類。24社區營造條例的分類整理如表 2-6所示。
表 2-6 日本社區營造條例的分類 環境系 自然環境之維護、生活環境之維護
景觀系 歷史景觀之維護、自然景觀之維護、都市景觀之創造 土地利用調整系 土地保全與災害防範、土地開發利用與規劃
地區社區營造系 以地域住民為中心的社區營造運動
資料來源：小林重敬主編，地方分権時代のまちづくり条例（京都：学芸出版社，2000年)，頁 44
四、 地區社區營造系社區營造條例與神戶市
地區社區營造系社區營造條例的目的是促進特定地區的社區營造。《日本都市計 畫法》 16條 2項規定，「地區計畫的作成應彙集該區域的土地所有人以及住民等會受 政令影響到之利害關係人的意見，並將意見提出的方法與其他相關政令交由條例來規 範」。25根據上述條文，地區計畫的內容應紀錄於條例中，此類條例一般委託執行地區 計畫的市、町或村來制定，這種依照既有法律框架制定的條例稱作委任條例，內容較
地區社區營造系社區營造條例的目的是促進特定地區的社區營造。《日本都市計 畫法》 16條 2項規定，「地區計畫的作成應彙集該區域的土地所有人以及住民等會受 政令影響到之利害關係人的意見，並將意見提出的方法與其他相關政令交由條例來規 範」。25根據上述條文，地區計畫的內容應紀錄於條例中，此類條例一般委託執行地區 計畫的市、町或村來制定，這種依照既有法律框架制定的條例稱作委任條例，內容較