第二章 日本型社區營造
第四節 日本型社區營造決策形成的主要行為者
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第四節 日本型社區營造決策形成的主要行為者
在探討日本型社區營造的決策如何形成之前，首先要瞭解日本型社區營造的特 質。在前面的章節中不斷強調日本型社區營造的特色為「因地制宜」，為了順應不同 地區的不同需求，日本型社區營造進行的方式千差萬別，有 100個地方，日本型社區 營造就有 100種不同的樣貌，因此其決策形成的方式也沒有一定的標準流程，例如以 從事貿易為主的地域以及工業導向為主的地域、從事農業為主的地域跟純粹住宅區較 多的地域由於住民特質的不同、做事習慣的不同、資源的不同而社區營造的決策形成 方式也截然不同。其次，日本型社區營造是從日本的都市計畫當中發展出來的，但又 有著與日本都市計劃截然不同的性格。
都市計劃是國家層級的制度，是行政主導的範疇，為了彌補都市計劃無法照顧到 每個地方區域性的需求，才有強調市民自治精神的日本型社區營造的出現。然而一個 理念的落實往往需要制度與共識兩方面的支援，在處理地域問題上，「地方的事務由 該地住民來決定，公部門則退居輔導的立場」幾乎已成為日本社會的共識，而社區營 造條例的制定則從制度面保障了市民參與地區事務決策的權力，從而改變了傳統上由 公部門主導的地區計畫決策模式。
另一方面，市民意識的抬頭以及對居住地域的主人意識（ownership）也使得市民 主動採取行動的情形愈來愈普遍，地方居民為解決地域面臨的問題自主地集結並有組 織地共尋解決辦法，也由於擁有共同的目標，在過程中常自然形成夥伴意識從而對鄰 里關係的緊密性與地域的凝聚力產生正面的影響。然而，由於日本型社區營造跳脫了 由上而下的治理架構，轉而追尋各行為者之間的平行夥伴關係，因此市民、公部門、
企業體與 NPO等日本型社區營造中不同的行為者主體較沒有明顯的階級概念與服從關 係，當行為者主體之間立場不一致的時候，有時也會產生互相角力、牽制甚至對立的 緊張氣氛，住民跟住民之間，住民跟公部門之間，甚至NPO、企業等不同主體之間，
往往同時存在彼此對立卻又共同合作的關係。這種複雜微妙的互動關係也反應在日本 型社區營造的決策形成過程中；日本型社區營造的決策形成機制雖然由於地域特性的
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不同而有所差異，但不論哪個地區，影響社區營造決策的主要行為者，不脫以下三種 身分：市民、學者專家、公部門。
公部門是地方事務的傳統決策者，而在日本型社區營造強調市民自治的主流趨勢 以及社區營造條例和自治基本條例的保障下，市民成為新的地方事務決策者，公部門 與市民在日本型社區營造的決策上均扮演重要角色，兩者可能是合作關係，也可能是 對立關係，一地區社區營造的市民自治程度即取決於市民與公部門在日本型社區營造 的決策形成過程中彼此所呈現的行為模式。市民作為地方事務的決策者，有其熟知地 域現況與實際需求的優勢，但卻缺乏解決問題的專業知識與技術，因此在進行討論時 常會邀請相關領域的學者專家一起參與，以做出更具可行性的提案計畫；各地的社區 營造條例中也多有關於「專門家派遣制度」的規定，例如神戶市的社區營造條例中歸 定公部門必須接受社區營造協議會的委託聘請指定學者專家對該區域的社區營造計畫 進行指導。
在日本型社區營造的決策形成與實踐當中，市民、公部門與學者專家均扮演不可 或缺的角色，本節將探討他們如何在日本型社區營造中發揮力量以及這三種不同的主 要行為者如何互動並對彼此產生影響。
一、市民
日本所定義的「市民」主要是根據西元 1848年歐洲市民革命中形成之「市民」
（citizenship）的概念，市民革命當中「市民」有兩種層次的涵義，一是指「從封建主 義脫離出來，擁有獨立思考精神的個人」或「商人、資本家等不屬於貴族階級卻對社 會有影響力的庶民」，這些由庶民組成的中堅份子推翻了貴族領導的封建階級制度，
他們主張不論是誰都應成為「真正的市民」，也就是透過自主思考主動地關心國家公 共利益，發揮自治精神並擁有集會結社的自由，真正的市民為國家的主人，若國家領 導人荒廢國政，市民可以起而抗之；市民革命的成功使得自由主義的風潮席捲整個西 歐，並成為歐洲政治體制轉向民主自由的關鍵。29然而日本並未發生類似的革命，因
29 桐生裕子，「19世紀中葉におけるチェコ・リベラル派の『国民』構想—1848/49年革命期の農村住民 をめぐる議論を中心に—」，ヨ ー ロ ッ パ 研 究 第 9卷 （2010年3月），頁 108。
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此藤田忍認為若依照歐陸對「市民」的定義，日本也許並沒有「真正的市民」，但他 指出若將「市民」的定義引伸為「以地方發展為己任，為地域事務著想並自發性行動 的人」的話，那在日本型社區營造的每個現場當中幾乎都有很多這樣的「市民」，除 了居住在這地域的「住民」以外，積極投入地方社區營造事務的人還可能是在該地工 作的人、在該地置產的人等以各種形式與這塊土地有關係的人，因此以「市民」來表 示會比「住民」更為精確。30
市民可以說是一個地域當中的「根」，他們擁有與身俱來的血緣與地緣關係，深 知地域歷史的脈動，行為也深受地域的文化習俗所牽引，市民所呈現出來的生活樣貌 就是該地域歷史文化與價值觀的縮影；而市民在生活中自然而然累積的地域人脈網絡 也是日本型社區營造的根基，隨著「市民自治」意識的提升，他們透過治理
（governance）的方式來行使對地域事務的主權，除了災害應變、犯罪防治、急難救 助等被動性質的守護以外，他們更主動發掘地域珍貴的特色並設法將其發揚光大。
投入日本型社區營造的市民當中，可以粗略分成兩種類型，一種為地方的有力人 士，他們可能是地方的政商名流、當地士紳、土豪家族或知名文化人，這些人除熱情 參與地域公共事務外，也不吝於以金援作為地方社區營造強力的後盾，並培育相關專 業人才，這類人士的存在有助於整合地域的經濟資源、政治資源以及文化資源等綜合 實力，使日本型社區營造能更快速有效地被推動，這些地方上的有力人士可說是日本 型社區營造背後的重要推手，也提供了穩定的力量；另一種即為一般的普羅大眾，雖 然沒有可觀的財力或政經勢力，但憑藉著對地域事務的自治精神及熱忱，對於自己所 屬地域環境的事務自主學習、自主思考，理性判斷，階段性地養成能夠解決問題的思 維、能力與資質，並針對擬定的目標或地域面臨之特定問題蒐集情報、資訊檢閱，然 後透過摘要整理、報告或發表、討論會等形式來進行知識背景的建構，以補足專業知 識的缺乏，並且透過籌辦與參加活動培養實踐力與解決地域問題的技術。31
簡言之，市民是一個地域的實際擁有者，他們生活在其中，並對該地域抱持深厚
30 藤田忍，「行政と住民の関係・専門家のあり方」，收於西村幸夫主編，ま ち づ く り 学 — ア イ デ ィ ア か ら 実 現 ま で の プ ロ セ ス （東京：朝倉書店，2007年），頁 74。
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的感情，他們是與所屬地域共存共榮的一群人，或以個人關懷的方式或是加入市民團 體的方式參與地域發展的事務，基於與身具來的地緣關係，對地域的變化擁有較高敏 銳度，對於地域面臨的問題或是地域的發展方向往往能夠做出符合地域特性的思考。
二、公部門
對公部門來說最重要的課題就是如何在市民自治精神蒸蒸日上的趨勢中重新找到 自己的定位。近幾年來，以市民為主體的社區營造模式幾乎已成為共識，公部門逐漸 退居輔助的角色，這點從公部門當中負責日本型社區營造相關業務之處室名稱的改變 就能略看出端倪，原本常見的「社區營造推進（まちづくり推進）」開始被「社區營 造支援（まちづくり支援）」取代；然而，日本型社區營造沒有固定的形態，而是具 有與時俱進的彈性，會透過不斷地研究、修正以找到更好的實踐方式。關於公部門在 日本型社區營造的定位，目前愈來愈受到矚目的是林泰義等人主張的「新形態的公共 治理（新しい公共）」，這派的論點認為公部門不該僅止於輔導的角色，公部門和市民、
市民團體、企業體等其他日本刑社區營造的參與者一樣，有其無可取代的功能性，應 視為日本型社區營造的主體之一，林泰義指出日本型社區營造的面貌是由市民、地方 企業和公部門有關單位的職員這些不同的主體共同協力勾勒出來的；32 因此欲窺探日 本型社區營造的真面目不能忽略這些主體的歧異性以及經由磨合與彼此搭配而產生的 共治模式。
為了實現「新形態的公共治理」所提倡的「市民與公部門在地位對等之前提下，
各自盡到自己的責任與享受應有之權利」，公部門該採取何種制度或姿態與市民等其 他主體相處呢？近年來，「平台（プラットホーム）」一詞盛行於各地區日本型社區營
各自盡到自己的責任與享受應有之權利」，公部門該採取何種制度或姿態與市民等其 他主體相處呢？近年來，「平台（プラットホーム）」一詞盛行於各地區日本型社區營