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第四章 TOR ROAD地區社區營造協議會的運作

第四節 社區營造決策模式變遷與行為者關係

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第四節 社區營造決策模式變遷與行為者關係

依照日本型社區營造決策形成過程當中公私部門與第三部門等各行為者之 間的互動模式,一般常見可分為公部門主導的「市民參與型社區營造」(市民参 加型まちづくり)以及各行為者之間彼此協商討論的「協力策劃型社區營造」

(参画型まちづくり)兩種。但常年研究神戶市社區營造的學者C接受本研究 訪問時認為,近年來日本各地區所推廣的「市民主體型社區營造模式」(市民主 体型まちづくり)130雖然目前在實務上不太容易做到,然而一來這是將來日本 型社區營造必然的發展趨勢,二來在討論到神戶市阪神大地震震災復興的社區 營造經驗時必定會提到這一概念,因此應該一併列入模式當中。131

一、市民參與型社區營造

市民參與型社區營造是以公部門為社區營造的核心,決定權掌握在公部門 手裡,公部門會聘請專家學者為顧問,聽取顧問的意見做出決策,再將實施的 細節下放到居民、企業、商店、社區組織町內會、市民團體等,其不同行為者 之間的權力結構關係如圖4-6所示。132

圖 4-6 市民參與型社區營造行為者互動關係示意圖

小林重敬主編,地 方 分 権 時 代 の ま ち づ く り 条 例 (京都:学芸出版社,2000年),頁209。

130 本文當中所指市民主體型社區營造的定義為「公部門的干涉降到最低的程度,完全由市民決 定社區營造事務」,因此才說實務上很難做到。而日本目前很多地區所謂的市民主體型社區營 造,是強調社區營造事務由市民主導,但公部門仍對社區營造事務的決策有一定的影響力。

公部門

居民

企業 商店 町內

市民 團體

‧ 國

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在市民參與型社區營造模式當中,主導社區營造事務的是以公部門為主的 行政機關,市民參與的自主程度不高,通常是被動性質的,這種模式比較常見 於過去行政指導時期的時代,由公部門有意識地開放市民參加地區事務的權 限,主要決策權仍掌握在公部門手裡,市民參與型社區營造換句話說即為「行 政主體型」的社區營造模式。市民參與型社區營造模式中市民與公部門的主導 權關係如圖4-7所示。

圖 4-7 市民參與型社區營造模式中的主導權關係示意圖

筆者自行繪圖。

二、協力策劃型社區營造

協力策劃型社區營造則是公部門、私部門和包括市民組織在內的第三部門 共同規劃社區營造的方向,不同行為者對決策的影響力是相同的,彼此藉由溝 通協商的方式找到相異立場之間的平衡點,以追求找出符合各行為者的利益且 有利地域長遠發展的最適社區營造政策。

在協力策劃型社區營造模式當中市民或市民團體與公部門處於對等的地 位,沒有任何一方有絕對的主導權,而是透過彼此協調的方式來達成更符合地

市 民 主 導

公部門主導

市民參與型 社區營造

‧ 國

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域特性的社區營造。這種模式的優點是市民的能力能夠得到相對充分的發揮,

且行政部門能藉由與市民共同參與的過程更瞭解地方上的實際需求,以做出更 貼近市民的施政,而市民自主規劃的計畫內容也能夠在公部門的支援下更完整 可行,這也是目前日本各地普遍通用的一種社區營造決策模式。協力策劃型社 區營造模式中市民與公部門的主導權關係如圖4-8所示。

圖 4-8 協力策劃型社區營造模式中的主導權關係示意圖 筆者自行繪圖。

三、市民主體型社區營造

在市民主體型社區營造當中,日本型社區營造的主導權完全掌握在市民的 手裡,公部門退居輔佐的角色,由市民決定大大小小的事務,很多社區營造現 場都會喊出「市民主體型社區營造」的口號,然而真正實行起來卻有很大的困 難;缺少了公部門的平衡勢力,完全交由市民裁決地方事務的話,容易出現意 見分歧不易統合、決策缺乏公信力等情形,這是由於市民的背景與能力不同,

對公共事務關注的焦點也不同,因此很難找到一個一致性的判斷標準。由於上 述原因,這種模式目前多運用在處理影響範圍較小的決策上,如決定地方社區

市 民 主 導

公部門主導

協力策劃型 社區營造

‧ 國

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垃圾處理問題,或者是出現在遭遇重大災難等不可抗力因素所造成的原因而必 須採取此種模式之地區。市民主體型社區營造模式中市民與公部門的主導權關 係如圖4-9所示。

圖 4-9 市民主體型社區營造模式中的主導權關係示意圖

筆者自行繪圖。

根據學者C常年輔導神戶市社區營造協議會的經驗,他表示,神戶市的社 區營造決策模式其實是市民參與型社區營造(市民参加型まちづくり)過渡到 協力策劃型社區營造(参画型まちづくり)的變遷過程。他指出:

對神戶市而言,1981年《神戶市社區營造條例》的制定,可視為市民參與 型社區營造模式的開端,然後逐漸往協力策劃型社區營造模式發展,然後逐漸 往協力策劃型社區營造模式發展,阪神大地震的因素迫使市民主體型社區營造 提早在神戶市發生,使得神戶市的社區營造協議会漸趨發展成熟,現在神戶市 的市民比日本其他地區有更豐富地自主參與區域規劃的經驗,但完成震災復興 之後,又漸漸恢復到協力策劃型的階段。133

133 C1訪談紀錄,2014年1月23日。

市 民 主 導

公部門主導

市民主體型 社區營造

的,沒有明顯的決策主導者,Tor Road地區社區營造協議會的行為者關係屬於 典型的協力策劃型社區營造模式,Tor Road地區社區營造協議會的行為者關係 互動模式如圖4-10所示。

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四、小結:神戶市的社區營造決策模式變遷

綜上所述,神戶市的社區營造決策模式大致上受到環境與制度面改變的影 響,大致上可以分為三個階段。神戶市的社區營造事務1981年《神戶市社區營 造條例》的制定可以說是神戶市公部門開始在地方社區營造事務上重視市民意 見的起點,雖然少數地區的市民透過社區營造協議會制度行使社區營造提案 權,然而整體而言,神戶市大多數地區的社區營造尚屬市民參與型社區營造模 式,決策權與執行仍然集中在公部門的手裡,地方公民意識尚未普遍覺醒;阪 神大地震以前,神戶市的社區營造決策模式為市民參與型社區營造到協力策劃 型社區營造的轉型期,然而社區營造協議會制度無法全面發揮功能的現象使得 轉型過程呈現緩慢甚至停滯的狀態,這是第一階段。

促成第一階段轉換成第二階段的主要環境變因是阪神大地震的發生,重大 天災使得公部門功能失靈,市民主體的能力在震災復興中遂扮演主要角色,也 許凡舉任何一個遭遇重大天災的地方都會出現類似的情形,然而值得注意的 是,這種公部門失靈市民主導的非常態現象卻對神戶市的社區營造產生了長遠 的影響,原因是神戶市公部門引導市民運用社區營造協議會制度作為地方震災 復興社區營造的主要運作機制,市民主體的力量透過社區營造協議會施展出 來,且天災因素使得公部門大幅放寬對社區營造協議會的審核與干涉,使得原 本僅在神戶市少數地區發揮作用的社區營造協議會制度轉變為市民主體型社區 營造模式的實踐場域,且運用範圍擴及神戶市大多數地區,此後社區營造協議 會制度成為神戶市地區社區營造最普遍的市民參與管道。

阪神大地震對神戶市的社區營造發展最大的影響之一即讓神戶市民透過社 區營造協議會參與甚至主導地方社區營造事務成為常態。即使針對阪神大地震 震災復興早已告一段落,時至今日神戶市多數地區仍以社區營造協議會作為地 區社區營造的運作核心,且運作機制更為成熟完善,市民能夠透過社區營造協 議會來有效治理地方社區營造事務;同時社區營造協議會也成為公部門與地方 民意平等對話的管道,有利地方與市府進行良性溝通,提升彼此對於市政與地 方事務上的共識,以利各項政策與都市發展目標之推動。神戶市現階段的社區

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營造模式可謂展現了公部門與市民在權力對等的前提下共同策劃的協力策劃型 社區營造模式,這跟社區營造協議會制度有效運作有絕對的關係。神戶市的社 區營造決策模式變遷如圖4-11所示。

圖 4-11 神戶市的社區營造決策模式變遷示意圖

筆者自行繪圖。

市民主體型 社區營造

市 民 主 導

公部門主導

協力策劃型 社區營造

市民參與型 社區營造

低 高

低 高/低 高/低 高

阪神大地震以前 災後復興階段 現階段社區營造

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第五章 結論

第一節 研究發現

日本型社區營造與傳統都市計劃最大的不同之處,就是公部門與市民之間 的行為者關係。傳統都市計劃是一種公部門主導地方事務的上對下治理模式,

而日本型社區營造則強調市民參與,是一種鼓勵市民主動尋找地方遇到的問題 並設法解決的模式,日本的市民參與地方事務的風潮從1970年代的公害反對運 動、居住環境改善運動開始萌芽,到1980年代日本各地陸續出現《社區營造條

而日本型社區營造則強調市民參與,是一種鼓勵市民主動尋找地方遇到的問題 並設法解決的模式,日本的市民參與地方事務的風潮從1970年代的公害反對運 動、居住環境改善運動開始萌芽,到1980年代日本各地陸續出現《社區營造條