第三章 阪神大地震與神戶市社區營造協議會
第二節 阪神大地震對神戶市的影響
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第二節 阪神大地震對神戶市的影響
阪神大地震發生於 1995年 1月17日清晨 5點 46分，震央位於東經 135度、北緯 34.6度的日本淡路島北部地方，全名為阪神淡路大地震。其震源深度 16公里，芮氏規 模 7.3，地震強度超過當時世界判定震度的上限 6級，日本氣象廳進行現場勘察之後，
判定神戶市與淡路島北部部份區域已達到震度 7級。61 阪神大地震屬淺源地震，特徵 是持續時間短暫而震幅極大。其為大都市直下型地震，破壞力極強，20世紀日本的自 然災害當中，造成損害之程度僅次於關東大地震。
阪神大地震的受災範圍中，神戶市的災情最為嚴重，神戶市內的死亡人數共 4,564人，完全毀損的建築物超過6萬棟以上，62 電力、瓦斯與上下水道遭受破壞而造 成大範圍的影響，鐵路、公路等交通要道也無一倖免。東灘區、灘區、中央區、兵庫 區、長田區與須磨區是神戶市當中建築物毀損最嚴重的 6個區域。這六個區域全毀、
半毀的屋舍加起來總共 109,000戶，平均損毀率為 40%。63 其中長田區與兵庫區等木造 建築集中區，地震引起的火災更帶來毀滅性的傷害。本節將阪神大地震對神戶市的影 響分為硬體建築的毀損與重建、對災民的身心照護與對神戶經濟發展的影響等三個層 面。
一、硬體建築物毀損情形與對防震安全之反省
就神戶市市有建築物的受災情況而言，2.1%的市營住宅由於震災造成的傷害傷及 建築物本體構造而不堪修復甚至有造成倒塌等二次災害的可能性而必須拆解；而震災 發生之後即成為附近居民臨時避難所的學校建築受災情形也頗為嚴峻，在全部 347 所 學校建築之中，共有 297所傳出有建築物損傷情形，受災率高達 85%；有鑒於震災發 生之後，學校校地就充當避難所，肩負收容地區災民的任務，校園防災安全實是地域 危機管理當中非常重要的一環。此外，神戶市共有 112個公私立醫療設施，其中有 4 起完全毀壞的個案。64 雖然與學校建築相比，災情較小，然而醫療設施為救護資源集
61 神戶防災技術者の会編，伝承 阪 神 ・ 淡 路 大 震 災 （神戶市：こうべまちづくりセンター，2008年）
，頁10。
62 死亡人數未包含自殺者七名。資料來源同上註，頁4-5。
63 同上註，頁69。
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中之場域，其重要性牽一髮而動全身，受災損害所造成的影響實不容小覷。另外，市 公所 2號館 6樓水道局的毀損使得阪神大地震發生當下無法使用重要的水道相關資料 因而無法精準掌握第一時間的應變措施而造成額外的損害。阪神大地震嚴峻的災情也 讓日本國內重新檢討防震安全措施。
日本對防震意識的啓蒙最早可追溯到明治維新時期，當時日本積極引進西洋科學 技術，對地震進行科學研究也是其中一環；西元 1923年關東大地震對日本造成龐大的 損害，以此為檻，1924年頒布的《市街地建築物法施行細則》中，首次將耐震度納入 對建築物的要求之中。二次世界大戰之後，1950年制定了《建築基準法》與1970年頒 布之《建築基準法施行力改正》更提高了對建築物水平震度65 的要求。然而，1968年 的十勝沖地震與 1978年的宮城縣沖地震迫使日本政府正視現行防震制度對大地震防範 能力的不足，為了根本改革建築物的耐震設計，西元 1981年開始實施《新耐震設計 法》，並納入《建築基準法施行力改正》的內容。66
《新耐震設計法》參考日本歷年來發生的地震形態並融合進步的耐震技術，將防 震範圍分成中度等級地震與強震兩種，注重建築物的構造特性係數以確保構造韌性；
從建築物低層到高層的固有週期分別計算耐震力的強度；考慮震度的新表現形態，如 斷裂力道等等。整體而言，《新耐震設計法》的出發點在於耐震安全性，其允許建築 物遇到強震襲擊時受到某種程度的損害，以人命安全為優先考量，其次才是建築物的 機能維繫與財產保護。根據神戶市進行的公共建築物損害調查，阪神大地震受到大幅 毀壞地建築物多是 《新耐震設計法》施行前所建設的屋舍。67 日本受到此一事實影 響，於 1995年向全國頒布《耐震改修促進法》，賦予《新耐震設計法》實施前所蓋的 老屋之屋主依新法修建其屋舍以提高耐震強度之義務。
對於神戶市而言，阪神大地震使其意識到《建築物基準法》規定的耐震力僅是最 低限度，無法作為絕對安全的保障，因此必須依照每個建築物的不同特性逐一評估防 震安全方為上策；且還需要增設對建築物重要性的評估項目，針對消防署、醫院、學
65 地震發生時，建築物所產生的水平加速度與重力加速度的比值。
66神戶防災技術者の会編，前 引 書 ，頁 71。
67 同上註，頁71-72。
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校等對救災而言極具重要機動性的建築設置「用途係數」，並格外加強其防災措施，
予以最新的免震技術，作重點防護。尤其針對遇到重大自然災害即變成臨時避難所的 學校設施，進行計畫性的防災加強，預計 2015年達成市內學校 100%耐震化的目標。
二、受災居民的後續照護
地震發生之後，比起建築物或道路、公設等的毀壞，人所受到的傷害更深刻、更 難以痊愈；除了物理性傷害之外，心理層面的傷痕也不容忽視，阪神大地震發生當 年，也許由於自身負傷所造成的自卑、對未來的徬徨等心理陰影，或者是親人好友在 自己面前遇難的精神衝擊等原因，神戶市自殺率明顯超出往年許多。68 此外，阪神大 地震發生之後隨即設置的避難所與其後搭建的臨時住宅也引發新的健康管理問題。
首先，避難所通常是如學校等較為開放式的空間，且以盡可能容納最多人為第一 要務，因此常見男女老少共處一室，每個人的平均使用空間極為有限，更不用說缺乏 專屬置物空間，擁擠且私人物品隨意堆置使得清潔困難，從而引發衛生條件低下等環 境問題。再者，避難所惡劣的居住條件也讓部份高齡者的健康惡化，例如在原本生活 條件下能有效管理健康且具備生活自理能力的老人，因缺乏活動空間導致運動不足而 使足部機能衰退等，產生各種狀況。臨時住宅完工之後，優先讓高齡者與殘疾者入 住，此舉雖具有照顧弱勢的精神，然而由於震災之故，弱勢獨居者增加；留在避難所 時，多少還能互相扶持照料，遷移至臨時住宅後，因減少與他人之間的互動，容易與 世隔絕而被忽略或孤立。
為解決上述問題，當務之急是維持足夠的醫療照護資源與人力。震災之後，大量 的志工從日本各地湧入神戶，成為最主要的人力資源。這些外地志工當中，負責支援 醫療照護工作的保健師約有 8000名，他們的主要工作內容有三：實況調查、保健諮詢 與資訊提供。69 保健師們實際走入避難所與臨時住宅，進行衛生條件的把關；對受災 居民提供保健諮詢與心理諮商服務；以家庭訪問或巡迴式健康諮詢等方式照顧臨時住 宅中的高齡者與其他弱勢族群；同時，他們也蒐集保健衛生相關情報，如哪裡可以沐 浴、哪裡的診所已經恢復營業等，製作成小報的形式提供給災民。
68 同上註，頁46。
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除了直接的醫療服務以外，神戶市各區也陸續出現許多由住民主動發起的「心靈 重建活動」等各類對療癒心靈情感創傷等方面具正面意義的活動，並動員大量義工協 助高齡獨居者等弱勢居民參與這類社區活動進而走出傷痛並積極面對人生。70
三、經濟活動的損害與發展趨勢的轉變
阪神大地震的發生正值神戶市經濟構造轉換時期，震災襲擊了神戶市重要的經濟 與行政據點，受災情形嚴重的東灘區到須磨區一帶神戶南部地區，遍佈鋼鐵、造船等 重工業與機械、金屬、橡膠等製造業的生產工廠；金融機關、商業設施等各領域產 業；港灣等產業關連設施；官廳等等，對神戶市的經濟影響甚大。阪神大地震重創了 神戶市多項核心產業如重工業、地場產業、商業等等，有形的生產設備、建築與無形 機會成本相加起來，損失總額估計超過5兆日圓。71 各產業的損害情形如表 3-2。
表 3-2 阪神大地震災後產業損害情形 重工業與製造業龍頭企業
神戶製鋼所 約 1,310億日圓（包括神戶・加古川製鐵所等）
川崎製鐵 取消彩色鋼板生產線的重啓計畫
川崎重工業 約 120億日圓（包括神戶、兵庫、播磨工場等）
三菱重工業 約 340億日圓 三菱電機 約 200億日圓 住友橡膠 約 70億日圓 中小製造業
神戶市機械金屬工會中，全部407間公司，因地震或火災全毀者共 72間。
地場產業
服飾（apparel）業 神戶時尚產業組織（神戸ファッションアソシエー ション）49間企業中，有4間企業的總公司受到全 毀或半毀。
人工皮鞋產業 日本人工皮鞋產業公會神戶加盟192社中，158社
70 傅琪貽，「日本的觀光發展經驗－以神戶為例子」，神 戶 研 究 （ 一 ） ，
＜http://www3.nccu.edu.tw/~fujii/2008program/pic/06_epaper/2/1.pdf＞(2008年)
71 神戶防災技術者の会編，前 引 書 ，頁 136。
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因地震或火災而全毀或半毀。
清酒 灘5鄉酒造組合加盟31社中，17社全毀或半毀，其 他者也遭受設備破壞等重大損失。
商店街˙市場
災情嚴重的6區當中，商店街約有1/3商店因地震或火災全毀，市場約有半 數商店全毀。
資料來源：神戶市1996年官方資料；神戶市震災復興總括・檢討研究會2000年官方資料；神戶市復興・活性化
資料來源：神戶市1996年官方資料；神戶市震災復興總括・檢討研究會2000年官方資料；神戶市復興・活性化