第二章 歐洲人權公約對「外國人」的權利保障
第三節 本國人與外國人享受權利保障差異
第三節 本國人與外國人享受權利保障差異
第一項 以有「本國人」或「外國人」作為構成要件之相
關公約條文觀察
肯認外國人仍受歐洲人權公約保障，具備公約的權利主體性之後，接下來的 問題是：外國人受到保障的程度，是否會比本國人低？
法院在相關案件中表示，「的確，由於公約第 1 條的規定，在大部分的公約
70 如本文第四章所引之各判決幾乎都是。
71 Moustaquim v. Belgium, no. 12313/86, judgment of 18 February 1991.
72 Liu v. Russia, no. 42086/05, judgment of 6 December 2007.
73 Sisojeva and Others v. Latvia, no. 60654/00, judgment of 16 June 2005. 另關於此判決的後續發 展，見第四章第四節第四項第三款第四目。
74 文獻上相同的說明：「當然，不存在基於居住地、國籍或者任何其他地位等理由的限制。只有 在個人申訴者並不聲稱是一位受害者（例如……僅僅斷言一位獄友已經遭到虐待）的情況下，有 關的申訴才會處於人權法院的屬人的權利範圍之外。」（按：原文為簡體字）引自 Clare Ovey、
Robin White 原著(2002 年)；何志鹏、孙璐譯，《欧洲人权法：原则与判例(第三版)》，北京大学出 版社，2006 年 4 月，第 551 頁。
75 見註 85、註 94。
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及議定書的條文中，國民與非國民享有相同的保護。然而，此不排除一些特定條
76 James and Others v. the United Kingdom, no. 8793/79, judgment of 21 February 1986, §63. 類似論 述：Lithgow and Others v. the United Kingdom , nos. 9006/80, 9262/81, 9263/81, 9265/81, 9266/81, 9313/81, and 9405/81, judgment of 8 July 1986, §116.
77 包含業已於 2010 年 6 月 1 日生效的第 14 議定書以及 2009 年 10 月 1 日生效的第 14 議定書 之一(Protocol No. 14bis)。
78 公約第 4 條「I. No one shall be held in slavery or servitude. II. No one shall be required to perform forced or compulsory labour. III. For the purpose of this article the term forced or compulsory labour shall not include: …(b) any service of a military character or, in case of conscientious objectors in countries where they are recognised, service exacted instead of compulsory military service.」
79 公約第 5 條第 1 項「Everyone has the right to liberty and security of person. No one shall be deprived of his liberty save in the following cases and in accordance with a procedure prescribed by law:…(f) the lawful arrest or detention of a person to prevent his effecting an unauthorised entry into the country or of a person against whom action is being taken with a view to deportation or extradition.」
80 公約第 16 條：「Nothing in Articles 10, 11 and 14 shall be regarded as preventing the High Contracting Parties from imposing restrictions on the political activity of aliens.」
81 第四議定書第 3 條「I. No one shall be expelled, by means either of an individual or of a collective measure, from the territory of the State of which he is a national. II. No one shall be deprived of the right to enter the territory of the state of which he is a national.」
82 第四議定書第 4 條「Collective expulsion of aliens is prohibited.」
83 第七議定書第1條：
「I. An alien lawfully resident in the territory of a State shall not be expelled therefrom except in pursuance of a decision reached in accordance with law and shall be allowed:(a) to submit reasons against his expulsion,(b) to have his case reviewed, and (c) to be represented for these purposes before the competent authority or a person or persons designated by that authority.
II. An alien may be expelled before the exercise of his rights under paragraph 1.a, b and c of this Article, when such expulsion is necessary in the interests of public order or is grounded on reasons of national security.」
中文翻譯：
首先，關於前述說明外國人可受差別保護之判決中有提到的第4條84，討論 的是服兵役的問題。由於本國人才與服兵役才有關係，因此此處雖然是對本國人 特別保障之規定，但並非對外國人權利保障之削減，因此顯然與「外國人受保障 程度比本國人低」之說法沒有關係。
另外，由於第四議定書第3條宣示了「本國人絕對不受驅逐出境」之國際法 原則，因此，與驅逐出境之保障相關之公約第5條、第四議定書第4條、第七議定 書第1條，自然是以「外國人」作為保障之前提。按，外國人在「入境權與居留 權」的保障上，不能與「本國人」相提並論，此一差別乃基於事物本質，為國際 法上當然的原則。因此，對於「入境權和居留權以外的其他權利」而言，上述條 文並不能作為本國人與外國人受到公約差異保護的證明。85
上述六個條文中已經討論了五條，最後剩下的第 16 條比較麻煩，需要特別 討論。第 16 條條文為：「公約第 10 條86（按：言論自由）、第 11 條（按：集 會結社自由）及第 14 條（按：平等原則）的規定，不禁止締約國限制外國人之 政治活動。」
首先要說明的是，公約或議定書中其他與政治活動有關相關保障（例如第一 議定書第 3 條對選舉權之保障），雖然不在公約第 16 條列舉的三個條文之中，但 依同一法理，顯應可類推適用之。
關於第 16 條的適用機會，由於在對其他權利進行「違反公約審查」時，依 據法院所建立的審查流程，被告國只要能舉出權利干預或差別對待行為的「正當 化事由」，該權利干預或差別對待的行為就可以被「阻卻違反公約」，而沒有另行 引用 16 條的必要。因此，公約 16 條幾無援引的實益。87從實證上來看，過去判
到第1項a、b、c款權利保障之前就被驅逐。
84 James and Others v. the United Kingdom, no. 8793/79, judgment of 21 February 1986, §63.
85 關於外國人對於「入境權與居留權」之「個別權利主體性」的問題，由於公約第四議定書第4 條、第七議定書第1條亦有驅逐外國人出境時實體要件以及程序要件上的保障，因此在此範疇中，
外國人受保障程度雖不如本國人之絕對，但仍享有一定權利保障程度，因此仍為此等權利之權利 主體。
86 公約第 10 條：”I. Everyone has the right to freedom of expression. This right shall include freedom to hold opinions and to receive and impart information and ideas without interference by public authority and regardless of frontiers. This article shall not prevent States from requiring the licensing of broadcasting, television or cinema enterprises. II. The exercise of these freedoms, since it carries with it duties and responsibilities, may be subject to such formalities, conditions, restrictions or penalties as are prescribed by law and are necessary in a democratic society, in the interests of national security, territorial integrity or public safety, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, for the protection of the reputation or rights of others, for preventing the disclosure of information received in confidence, or for maintaining the authority and impartiality of the judiciary.”
87 參 Clare Ovey、Robin White 原著(2002 年)；何志鹏、孙璐譯，《欧洲人权法：原则与判例(第 三版)》，北京大学出版社，2006 年 4 月，第 296 頁。
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決中，被告國曾經援引公約第 16 條作為抗辯的例子只有唯一一次而已88，而且 Others v. the United Kingdom 案中法院所闡述之「的確，由於公約第 1 條的規定，
88 Piermont v France, nos. 15773/89 and 15774/89, judgment of 27 April 1995, §54.
89 見上述判決之附件：Ryssdal、Matscher、Sir John Freeland 及 Jungwiert 四位法官之聯合部分不 同意見書(Joint Partly Dissenting Opinion), §§4-5.
90 第 10 條第 1 項第 3 句為「This article shall not prevent States from requiring the licensing of broadcasting, television or cinema enterprises.」中文意思是「本條條文不禁止締約國對廣播、電視 或電影企業的證照管制。」
91 雖然第 10 條第 1 項第 3 句是說「本條條文不禁止...」，但法院認為公約需要整體來解讀，
因此國家在要求證照時，仍然必須有符合第 2 項的正當化事由（即法律保留原則、比例原則等）
方可。見 Groppera Radio Ag and Others v. Switzerland, no. 10890/84, judgment of 28 March 1990,
§61.
92 同理，公約第 16 條雖然規定第 10 條不禁止締約國限制外國人政治活動，但因為公約需要整 體來解讀，因此國家限制外國人政治活動時，仍然必須符合第 10 條第 2 項的正當化事由方可。
93 Recommendation 799 (1977) on the political rights and position of aliens, 25 January 1977.
94 關於外國人在「政治活動」相關權利上是否具備「個別權利主體性」的問題，亦即究竟是保 障程度較低或是全無權利的問題，一來法院曾有在於居民的選舉權問題的案件中，將本國籍與非 本國籍居民之投票權一視同仁的例子(Matthews v. the United Kingdom 案，見本節第三項第二款)，
由此可知外國人並非全然被排除在該等權利之享有之外。二來，上述判決的「部分不同意見書」
(Piermont v France, nos. 15773/89 and 15774/89, judgment of 27 April 1995 之附件：Joint Partly Dissenting Opinion Of Judges Ryssdal, Matscher, Sir John Freeland and Jungwiert, §5)對於在第 16 條 適用時，系爭政治權利限制仍需受到第 10 條第 2 項正當化事由控制之說法，深具說服力。因此，
外國人對政治活動相關之權利只是受到限制，受保障程度可以較本國人較低，而非完全被剝奪，
應無疑問。
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在大部分的公約及議定書的條文中，國民與非國民享有相同的保護……」95，更可 證明此一結論。
另外，外國人在公約中，對於「入境權與居留權」及「政治活動」之權利享 有程度雖然比本國人低，但亦非完全不享有權利。亦即，仍具有此等權利之「個 別權利主體性」，併此說明。
第二項 以「平等原則」的觀點觀察
接著，或有人會質疑，在平等原則的相關案例中，法院曾有肯認被告國保障 本國人而不保障外國人作法不違反平等原則的例子96，因此外國人之權利受保障 程度可能會比本國人低。然而，這樣的說法是不正確的。探究平等原則的意義，
除了等者等之之外，「不等者」本來就可以「不等之」97。法院在判例中表示：「若 差別待遇沒有『客觀且合理的正當化事由』，亦即，若非追求一個『合理目標』
或沒有『手段與目標間合理之比例性關聯』，則會構成公約第 14 條的歧視。」98
因此，在客觀且合理的正當化事由下對外國人做的差別對待，並不代表「外 國人權利受保障的程度比本國人低」。舉一性別平等的例子即可清楚說明：在 Petrovic v. Austria 案99中，關於育兒假和育兒津貼只提供給母親而不提供給父親 的差別待遇問題，法院認為因為母親才需要產後休息及哺乳，因此如此的差別待 遇是合理的。但是，我們並不能夠因為法院肯認兩者可以有差別待遇，就推論出
「男人權利受公約保障的程度比女人低」的結論。
同理，因國籍不同而進行合理差別對待也是如此。例如，如果外國人不用繳 稅，因此不能如本國人一般享有社會福利，此為合理的差別對待，並不代表外國 人受保障的程度比本國人低。相反的，當外國人同樣也有繳稅的時候，社會福利 制度卻特別排除外國人的作法，就曾被法院認為構成歧視。100
另外，在允許「國籍」作為合理差別待遇的案件中，也有「外國人」受保障
95 見註 76。
96 例如 C. v. Belgium, no. 21794/93, judgment of 7 August 1996.
97 同義：Carson and Others v. the United Kingdom, no. 42184/05, judgment of 4 November 2008, §77.
98 Case "Relating To Certain Aspects Of The Laws On The Use Of Languages In Education In
Belgium" v. Belgium, nos. 1474/62, 1677/62, 1691/62, 1769/63, 1994/63, and 2126/64, judgment of 23 July 1968, 「The law」段落下§10。另見 Abdulaziz, Cabales and Balkandali v. the United Kingdom, nos.
9214/80, 9473/81, and 9474/81, judgment of 28 May 1985, §72.
99 Petrovic v. Austria, no. 20458/92, judgment of 27 March 1998, 尤見§34、§36、§43.
100 Luczak v. Poland, no. 77782/01, judgment of 27 November 2007, 尤見§55、§60. 本案中，波蘭推 行之「農夫社會安全基金制度」適用範圍上排除了不具其國籍的申訴人，法院即認為申訴人也有 繳稅、對該基金的產生也有貢獻，僅以國籍的考量就排除其適用，無正當化事由而構成歧視，違 反公約第 14 條。
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的程度可以比「本國人」還高的例子。在 Lithgow and Others v. the United Kingdom 該作法符合公約，需要有非常重大(very weighty)的理由。」103而經作者搜尋結果，
在審查差別待遇正當化事由之其他案件中，被用來作為差別待遇區分基礎之依據，
除了「國籍」外，只有在「性別」104、「性傾向」105、「種族」106以及「子女婚 生性」107的案件，法院才使用如此強烈的用語。108這些區分依據，在美國聯邦憲 法法院在平等權之違憲審查運作上建立之類型化審查基準中，皆認歸類於「嫌疑
除了「國籍」外，只有在「性別」104、「性傾向」105、「種族」106以及「子女婚 生性」107的案件，法院才使用如此強烈的用語。108這些區分依據，在美國聯邦憲 法法院在平等權之違憲審查運作上建立之類型化審查基準中，皆認歸類於「嫌疑