東京都與我國對應震災之都市建築防災規劃差異

「東京都地域防災計畫」以透過良好的災害預防、應變、復原 及重建計畫，建構先進的城市防災能力，並特別考慮海溝型地震對策，

達到發生震災後，可以安心生活，不需要逃走的安全城市為計畫目標。

計畫震災篇提出之各項防災措施，區分為三個階段執行，各項防 災措施關聯如圖 6-3。災害發生後先建立危機管理體制，並確保資訊 通信系統及道路安全網的通暢。24 小時內，優先進行救難援助及滅火 等行動，並同時針對各項維生管線功能進行情況掌握，以及啟動返家 困難者對策及物資運輸儲備行動。災害發生後 24 小時至 72 小時內，

持續進行救災醫療及相關避難收容工作，並確保相關維生能源及物資 之供應無虞。災害發生 72 小時後，開始進行滯留者返家支援與各項 生活重建作業。

發生震災後，

可 以 安 心 生 活，不需要逃 走的安全城市

先 進 的 城 市 防 災 能 力

災 害 預 防 、 應 變 、 復 原 計畫

海 溝 型 地 震對策 災 害 重 建

計畫

圖 6-2 東京都地域防災計畫目標示意圖

(圖片來源：本研究彙整製作)

日本於 2011 年 3 月東日本大震災後，以「都市再生特別措置

本研究案參考以上日本相關地震防災法規和計畫，歸納東京都之 都市建築震災智慧防災策略及目標如下，日本「都市再生安全確保計 畫」即包含以上都市建築震災智慧防災策略及其目標，如圖 6-6。

BCP DCP

強化都市防災機能

一、 策略一，藉由調查分析地震災害相關基本資訊並掌握地區防災

我國臺北市地區災害防救計畫基於「災害防救基本計畫」，亦以 耐災韌性及永續宜居為願景，並將增強防災整備、更耐災的重建及強 化相關利益關係人參與防救災體系等列為防災策略方針。於基本對策 部分，也納入建築物耐震補強、避難場所設置管理及避難疏導安置、

社區(包含都市更新)及企業(BCP)之災害防救能力整合強化、確保維 生管線及維生物資等因應地震災害之都市建築防災相關措施。另新北 市地區災害防救計畫所包含之防救災對策內容與臺北市亦差異不大。

本研究案主要目的為從震災應變觀點探討超高層建築之智慧防 災策略，由本章第一節至第三節整理之臺北市、新北市及東京都超高 層建築之分布資料，超高層建築大多集中在人口稠密且交通便利的高 度開發都市核心區域。我國都市更新條例第 8 條規定，基於都市防災 必要，需整體辦理都市更新者，各級主管機關得視實際需要，劃定或 變更策略性更新地區，並訂定或變更都市更新計畫。第 9 條亦有規定 都市更新計畫應於實質再發展概要中表明防災、救災空間構想。另建 築物的高度與量體主要是透過容積率進行管制，各基地依據都市計畫 管制，具有容積率上限，建築開發案依我國都市更新建築容積獎勵辦 法所規定各項容積獎勵之適用下增加容積率，都會區之都市發展，因 應交通便利所帶來之更多商業活動與住宅需求等，超高層建築透過都 市更新過程將愈趨頻繁出現。

都市容積具有公共財之概念，容積獎勵之適當性也一直是都市發 展之重要議題，當建築樓層越高，多出來的人口、交通量除了對居住 環境造成衝擊，也對都市防災安全造成影響，超高層建築之都市更新 開發案如果缺乏地區更新計畫的指導，未被賦予提升都市區域防災能 力的責任，將無法與周邊環境需求與區域整體防災規劃相連結，也不 利於都會型城市發展成為高度耐震韌性城市的目標。

日本東京都之都市建築震災智慧防災策略，已發展於配合都市更 新開發過程，逐步整合及強化防災軟硬體設施，並以成長型的智慧防 災計畫，建立讓民眾安全安心的防災韌性城市。將都市計畫及都市更

新整合納入地震防災，其中最具體的做法是制定「都市再生特別措置 法」，於法制層面要求「都市更新緊急整備地域」擬訂「都市再生安 全確保計畫」，本研究案所蒐集東京都納入各「都市再生安全確保計 畫」之超高層建築開發案，有公私合作開發者，也有民間自行開發者，

使得超高層建築開發案成為都市發展成為高度耐震韌性城市之重要 角色。

依臺北市地區災害防救計畫內容，於發生震災後造成房屋倒塌 時，臨時避難總人數 44,261 人，以公園、學校、區民活動中心、運動 場館及軍營等公有設施為短期避難收容場所，整體來說，防災公園共 可容納 117,796 人，緊急避難收容處所在折損率 70%(僅剩 30%可使 用)之情形下可提供 60,632 人避難，供應量十分充足。以各行政區來 看，也僅有士林區略有不足(臨時避難人數 6,949 人，總避難收容人數 為 6,896 人)，顯示因應地震災害之緊急避難收容場所需求，並非為臺 北市目前之迫切防災課題。另在避難救災路徑規劃及設定上，就道路 現況進行調查彙整，並辦理後續避難救災路徑之規劃、指定與劃設，

以建置完成避難圈規劃圖為長期目標。目前臺北市已完成 12 個行政 區以里為單元之簡易疏散避難地圖。

圖 6-7 臺北市以里為單元之簡易疏散避難地圖

(圖片來源：臺北市防災資訊網 https://www.eoc.gov.taipei/Refuge/Evacuation)

依新北市地區災害防救計畫內容，於發生震災後造成房屋倒塌

以我國臺北市及新北市之地區災害防救計畫為例，對比日本東京 都地域防災計畫及地區都市在生安全確保計畫，於地震災害發生後之 避難應變措施部分，主要差異如下：

一、 我國各地區災害防救計畫規劃於地震災害發生後，有避難需要 之民眾將依預先規劃之避難路線前往所在地區之防災公園或公 有設施等場所，進行集中避難收容。

二、 東京都各地域防災計畫亦有與上開我國相同規劃方式，惟東京 都另依各都市區域之防災特性需要劃設「都市更新緊急整備地 域」，並要求擬訂「都市再生安全確保計畫」，於都市更新過程 中，賦予大型都市開發案，尤其是地震發生時不易向外逃生之 超高層建築案，除自身在建築物內居住或工作(含洽公)之民眾 必須確保能安全於建築物內避難外，也必須負起收容周邊民眾 之臨時避難需求責任，我國尚無類似之都市建築防災規劃案例。

三、 東京都「都市再生安全確保計畫」結合都市計畫與都市更新，

於計畫內容內明確規劃指定地域現在及將來預定之大型建築開 發案，所應配合執行如避難收容設施整備、避難路線規劃(包含 需經由建築物內部範圍之避難路線)、防災避難演練及……等，

並以滾動式檢討方式，逐步達成防災計畫長期目標，我國目前 之地區災害防救計畫尚無類似之都市建築防災概念。

四、 東京都之地域防災觀念，已從強調各公私機構確保自身的業務 繼續計畫(BCP)，進一步發展為強調地區內各公私機構互助合作 的區域繼續計畫(DCP)概念。並於 2020 年 9 月起實施「東京 LCP 建築資訊註冊/瀏覽系統」，促進東京 LCP 建築資訊的公開傳 播。另我國防救災基本計畫及臺北市地區災害防救計畫雖已將

「企業永續經營 BCP」列為未來工作重點方向，惟尚未有較具 體之作法。

本研究內所蒐集之日本超高層建築依其所在劃設為「都市更新緊 急整備地域」區域之「都市再生安全確保計畫」，皆採取地震發生時

不需向外逃生，而是在安全無虞的建築物內避難，並進一步可提供周 邊民眾避難收容需要之防災運作機制。與目前國內地區防救災計畫，

因應地震災害之方式，仍採取向外避難疏散方式不同。因超高層建築 大多位於交通便利且活動人口稠密之區位，我國都會區可於合適之區 域，參考日本的震災避難觀念及做法。