從震災應變觀點探討超高層建築之智慧防災策略研究

從震災應變觀點探討超高層建

築之智慧防災策略研究

內政部建築研究所自行研究報告

中華民國 109 年 12 月

從震災應變觀點探討超高層建

築之智慧防災策略研究

研 究 人 員：白 櫻 芳

內政部建築研究所自行研究報告

中華民國 109 年 12 月 （本報告內容及建議，純屬研究小組意見，不代表本機關意見）

目 次

目 次 I 表 次 IV 圖 次 V 摘 要 IX 第一章 緒論... 1 第一節 研究緣起與背景 ... 1 第二節 研究內容與流程 ... 2 第三節 預期成果 ... 5 第二章 文獻回顧 ... 7 第一節 超高層建築之定義 ... 7 第二節 我國超高層建築所在地分布、用途及發展 ... 7 第三節 日本東京都超高層建築所在地分布、用途及發展 ... 10 第四節 日本地震災害防災計畫相關法規 ... 11 第五節 我國地震災害地區災害防救計畫相關法規 ... 19 第六節 日本防災計畫概念相關研究文獻 ... 23 第三章 日本東京都各層級地震災害防災計畫 ... 25 第一節 日本防災基本計畫 ... 25 第二節 東京都地域防災計畫震災篇 ... 31 第三節 都市再生安全確保計畫 ... 41

第四章 東京超高層建築之智慧防災策略案例 ... 43 第一節 虎之門地區都市再生安全確保計畫 ... 43 第二節 大丸有地區都市再生安全確保計畫 ... 52 第三節 渋谷車站周邊地區都市再生安全確保計畫 ... 61 第四節 池袋車站周邊地區都市再生安全確保計畫 ... 74 第五節 其他超高樓案例 ... 87 第五章 我國各層級地震災害防災計畫 ... 91 第一節 災害防救基本計畫 ... 91 第二節 臺北市地區災害防救計畫 ... 105 第三節 新北市地區災害防救計畫 ... 120 第六章 超高層建築震災應變之智慧防災策略探討 ... 131 第一節 臺北市超高層建築 ... 131 第二節 新北市超高層建築 ... 132 第三節 日本東京都超高層建築 ... 133 第四節 東京都與我國對應震災之都市建築防災規劃差異 ... 135 第五節 超高齡社會與超高層建築防災規劃 ... 143 第七章 研究發現與研究建議 ... 147 第一節 研究發現 ... 147 第二節 研究建議 ... 150 附錄一 內政部建築研究所 109 年度第 6 次研究業務協調會議紀 錄 ... 153

附錄二 本所 109 年度自行研究「從震災應變觀點探討超高層建 築之智慧防災策略研究」及「運用土地使用及建管策略推 動韌性都市之研究」等 2 案期中審查會議紀錄 ... 157 附錄三 本所 109 年度自行研究「從震災應變觀點探討超高層建 築之智慧防災策略研究」及「運用土地使用及建管策略推 動韌性都市之研究」等 2 案期末審查會議紀錄 ... 165 參考書目 ... 173

表 次

表 1-1 研究進度表 ... 4 表 2-1 國內已完工超高層建築所在地分布及用途情形 ... 8 表 2-2 國內超高層建築完工年代情形 ... 9 表 2-3 日本東京都已完工超高層建築用途情形 ... 10 表 2-4 日本東京都超高層建築完工年代情形 ... 11 表 2-5 日本災害對策基本法與本研究相關條文摘要 ... 12 表 2-6 日本都市再生特別措置法第 19 之 15 至第 19 之 20 條文摘要 ... 16 表 2-7 我國「災害防救法」條文重點摘要 ... 19 表 2-8 臺北市災害防救規則」條文重點摘要 ... 21 表 3-1「防災基本計畫」災害防救各階段主要任務 ... 26 表 3-2「防災基本計畫」地震災害對策與本研究案範圍相關內容 .... 27 表 3- 3 東京都地域防災計畫震災篇架構 ... 31 表 5-1「災害防救基本計畫」5 大基本方針及 25 項策略目標 ... 92 表 5-2 臺北市地區災害防救計畫目標及策略方針 ... 106 表 5-3 臺北市地區災害防救計畫災害防救基本對策 ... 107 表 5-4「新北市地區災害防救計畫」震災(含土壤液化)災害防救對策 編與本研究案相關內容 ... 121 表 6-1 臺北市超高層建築表 ... 131 表 6-2 新北市超高層建築表 ... 132 表 6-3 東京都超高層建築分布概述 ... 134 表 6-4 新北市整體收容能量不足情形之行政區表 ... 141 表 7-1 超高層建築震災應變智慧防災策略目標 ... 147 表 7-2 我國六都及日本東京都超高層建築發展趨勢、用途及分布 . 148 表 7-3 我國及日本東京都防災法規與對應地震災害之主要防災計畫 ... 149 表 7-4 我國超高層建築面對超高齡社會之地震防災規劃建議 ... 150

圖 次

圖 1-1 研究流程圖 ... 3 圖 2-1 國內已完工超高層建築所在地分布情形 ... 8 圖 2-2 國內已完工超高層建築用途情形 ... 8 圖 2-3 國內超高層建築完工年代情形 ... 9 圖 2-4 日本東京都已完工超高層建築用途情形 ... 10 圖 2-5 日本東京都超高層建築完工年代情形 ... 11 圖 3-1 2020 年熊本洪災，避難所每個家庭之間保持社交距離圖 ... 25 圖 3-2 東京消防廳 VR 防災體驗車、地震車及街角防災訓練車網頁 ... 35 圖 4-1 虎之門地區都市再生安全確保計畫範圍圖 ... 43 圖 4-2 虎之門地區都市再生安全確保計畫基本方針圖 ... 44 圖 4-3 虎之門地區都市再生安全確保計畫返家困難者推估圖 ... 45 圖 4-4 虎之門地區都市更新開發事業避難收容設施圖 ... 47 圖 4-5 虎之門之丘森大樓開發案剖面示意圖 ... 48 圖 4-6 虎之門之丘商業塔剖面示意圖 ... 48 圖 4-7 虎之門之丘森大樓(中)與商業塔(左)實景圖... 49 圖 4-8 虎之門之丘森大樓(右)與商業塔(左)避難設施示意圖 ... 49 圖 4-9 虎之門之丘私人發電系統示意圖(左大樓為興建中之建築) .... 50 圖 4-10 森大樓之災情資訊傳遞系統示意圖 ... 51 圖 4-11 大丸有地區都市再生安全確保計畫範圍圖 ... 52 圖 4-12 大丸有地區防災建築示意圖 ... 56 圖 4-13 大手町連鎖型都市更新案區域範圍示意圖 ... 57 圖 4-14 大手町連鎖型都市更新第 3 次開發案平面示意圖 ... 58 圖 4-15 大手町連鎖型都市更新第 3 次開發案實景圖 ... 58 圖 4-16 大手町連鎖型都市更新第 3 次開發案立面示意圖 ... 59 圖 4-17 渋谷車站周邊地區都市再生安全確保計畫範圍圖 ... 61 圖 4-18 計畫範圍內大規模商業設施開發配置圖(2019 年) ... 62

圖 4-19 渋谷車站周邊開發計畫圖 ... 68 圖 4-20 渋谷 Scramble Square 東棟超高層大樓 ... 69 圖 4-21 渋谷車站周邊開發案平面位置關係圖 ... 69 圖 4-22 渋谷 Scramble Square 東棟超高層大樓汽電共生系統... 70 圖 4-23 渋谷 Scramble Square 東棟超高層大樓緊急發電機 ... 70 圖 4-24 渋谷 Shibuya Hikarie 超高層大樓 ... 71 圖 4-25 渋谷 Shibuya Hikarie 大樓電力供應系統示意圖 ... 72 圖 4-26 渋谷 Shibuya Hikarie 大樓 8 樓的「渋谷區防災中心」 ... 73 圖 4-27 渋谷駅櫻丘口地區第一種市街地再開發事業模擬圖 ... 74 圖 4-28 池袋車站周邊地區都市再生安全確保計畫預期效果 ... 75 圖 4-29 計畫範圍建築物用途(紅色及紫色為商業和商務設施) ... 76 圖 4-30 計畫範圍地面電子看板分布圖 ... 77 圖 4-31 豐島區役所廳舍舊址活用事業開發案配置圖 ... 82 圖 4-32「Hareza Tower」超高層大樓立面圖 ... 83 圖 4-33 豐島區役所廳舍舊址活用事業開發案實景圖 ... 83 圖 4-34「Hareza Tower」超高層大樓電力供應系統示意圖 ... 84 圖 4-35 西武鐵道株式會社池袋大樓實景圖 ... 85 圖 4-36「西武鐵道株式會社池袋大樓」超高層大樓立面圖 ... 85 圖 4-37「西武鐵道株式會社池袋大樓」隔減震裝置 ... 86 圖 4-38「西武鐵道株式會社池袋大樓」簡易人孔廁所 ... 86 圖 4-39「西武鐵道株式會社池袋大樓」緊急儲備倉庫 ... 86 圖 4-40「西富久超高樓開發案」配置示意圖 ... 87 圖 4-41「西富久超高樓開發案」智慧防災系統 ... 88 圖 4-42「六本木之丘森大樓開發案」配置示意圖 ... 89 圖 5-1 近年世界重大地震事件之主要災情及衝擊描述 ... 92 圖 6-1 日本東京都行政區圖 ... 133 圖 6-2 東京都地域防災計畫目標示意圖 ... 135 圖 6-3 東京都地域防災計畫震災篇防災措施關聯圖 ... 136 圖 6-4 日本東京都震災防災計畫及其相關法規之相互關係如圖 ... 137 圖 6-5 日本東京都震災防災計畫 BCP 及 DCP 概念演進圖 ... 137

圖 6-6 東京都都市建築震災智慧防災策略及目標圖 ... 138 圖 6-7 臺北市以里為單元之簡易疏散避難地圖 ... 140 圖 6-8 日本開發適合老年人的「防災果凍 Life Jelly」 ... 145

摘 要

關鍵詞：地震災害、智慧防災、防災策略、超高層建築物 一、研究緣起與目的 近年來，超高層建築物在臺灣六個直轄市(以下簡稱六都)中，除 了商辦大樓外，因應都市更新而生的超高層住宅開發案也開始頻繁出 現。超高層建築物因使用者眾多，用途亦較為多元複雜，其防災規劃 對建築物本身的使用者及其周邊區域民眾將產生較多影響。 另依據國發會 2020 年發布的統計資料，我國已於 2018 年成為高 齡社會，推估將於 2025 年成為超高齡社會，由高齡社會轉為超高齡 社會之時間較日本及美國更快。面對高齡社會及超高齡社會，發生地 震災害時，尤其超高層建築開發案，須有相應的防災策略。 超高層建築開發案如何在做好自身建築的防災規劃外，也透過與 政府及周邊區域之民間力量合作，提供資源補強以提高都市防災、抗 災與救災的能力，在地區防災中扮演更重要的角色，是本研究案的主 要研究目的。 本研究案從地震災害應變觀點，蒐集日本東京都超高層建築開發 案之地震防災規劃策略，並針對防災規劃設計及智慧防災應用等方面， 提出可供我國相關地震防災策略參考之建議，以利本所相關計畫研擬 或後續研究規劃之參考。 二、研究方法與過程 本研究蒐集我國六都及日本東京都之超高層建築開發案相關統 計資訊，並整理與地震災害相關之防災法規與防災計畫。透過日本東 京都之超高層建築開發實際案例與其所在地區之防災計畫關係，探討 可提供國內參考應用之智慧防災規劃作法，以提供後續相關計畫研擬 或研究規劃參考。其研究方法與過程如次：

(一) 蒐集我國六都及日本東京都超高層建築開發案相關統計資訊，瞭 解超高層建築開發案之發展趨勢。 (二) 蒐集我國(臺北市、新北市)及日本東京都與地震相關之各級防災 計畫法規。 (三) 擇選日本東京都重要地區防災計畫與其相關之超高層建築開發 案地震防災(含高齡社會因應做法)規劃內容，整理可供國內參考 應用之智慧防災作法。 (四) 歸納研提與地震災害應變相關之超高層建築開發案都市智慧防 災策略建議，提供相關計畫研擬或後續研究規劃參考。 三、研究發現 (一) 超高層建築定義及其震災應變智慧防災策略及目標： 1. 藉由調查分析地震災害相關基本資訊並掌握地區防災能力、防 災設施現況等，並定期滾動檢討防災計畫。 2. 利用科技技術提高建築耐震能力、輔助災害決策系統及強化應 變措施，以降低生命財產損失並縮短災後復原時間。 3. 透過宣導及演練，加深民眾自主防救災意識，並加強公私部門 之合作防災關係，提升整體防災效果。 4. 透過以上三項策略，配合都市更新開發過程中，逐步整合及強 化防災軟硬體設施，並以成長型的智慧防災計畫，建立讓民眾 安全安心的防災城市。 (二) 我國六都及日本東京都高度 150 公尺以上超高層建築之發展趨 勢、用途及分布： 1. 我國超高層建築共 57 棟全位於六都。臺中市 17 棟最多，臺北 市、新北市及高雄市分別有 13 棟、14 棟及 10 棟，桃園市及 臺南市較少，僅分別有 2 棟及 1 棟。住宅及辦公用途各 19 棟， 混合型態 17 棟，另 2 棟為旅館。臺北市及臺中市近 10 年快速 增加，新北市於近 30 年間穩定增加。高雄市於 1999 年後，至 近 10 年才又有超高層建築。桃園市 2 棟超高層建築皆在 2012

年完工。臺南市則在 1993 年後就沒有新增超高層建築。總 體 來說，近 10 年國內新增之超高層建築，約佔整體半數。 2. 日本東京都超高層建築共 158 棟，分布在 23 個行政區中的 13 個行政區，其中 95%集中在都中心區域的港區、千代田區、中 央區、新宿區、渋谷區、江東區及豊島區等 7 行政區。住宅及 辦公用途各 51 棟及 63 棟，混合型態 41 棟，另 5 棟為政府機 關及旅館。東京都超高層建築於 2001 年起快速增加，2001 年至 2010 年間共 72 棟，2011 年至 2020 年間共 51 棟，近 20 年間總和 123 棟，為 2000 年前之 3.32 倍。 3. 近 10 年來，國內共增加 29 棟超高層建築，占全部超高層建築 之 50.9%，增加幅度明顯。另日本東京都之超高層建築發展較 我國早且快速，2001 年至今之 20 年間增加 123 棟，占東京都 所有超高層建築棟數之 76.9%。超高層建築因使用者眾多，其 地震防災規劃愈顯重要。 (三) 本研究蒐集我國臺北市、新北市及日本東京都主要防災法規與對 應地震災害之防災計畫：日本東京都超高層建築發展較我國早， 地震防災規劃也較先進，配合日本各級防災計畫法規及地區防災 計畫，除提升自身耐震能力及企業持續計畫(BCP)外，亦提供周邊 地區於震災時之臨時避難及收容等責任，期能達到區域繼續計畫 (DCP)防災規劃目標。本研究蒐集東京都重要地區防災計畫與其 相關之超高層建築開發案，並以震災相關之智慧防災規劃設計內 容為研究重點，為我國將來之超高層建築開發案提供規劃參考。 (四) 我國超高層建築面對超高齡社會之地震防災規劃建議： 1. 參考日本東京都超高層建築案例，以發生地震時能安全於建築 物內避難，不需要向外逃生，並協助收容周邊民眾之臨時避難 需求為規劃原則。 2. 超高層建築規劃避難儲存物資時，應考量高齡住戶或臨時避難 之高齡民眾特別需求。

3. 超高層建築物規劃應善用監測感知儀器及 IOT 等智慧科技， 管理及傳達充足正確之災害訊息與防災知識，增加住戶或臨時 避難民眾之安全感，並特別關懷高齡者之災後身心狀況。 4. 超高層建築物管理單位建議與周邊民眾及地方政府防災機關 協同合作，定期進行防災演練，並將高齡住(用)及周邊高齡民 眾納入演練計畫內容。 四、研究建議 建議一日本「都市再生安全確保計畫」之研究（短期建議） 主辦單位：內政部建築研究所 協辦單位：無 日本透過「都市再生特別措置法」要求各都市區域依防災特性需 要劃設「都市更新緊急整備地域」，並要求擬訂「都市再生安全確保 計畫」，於都市更新過程賦予都市建築開發案，負起區域防災責任， 相關作法值得我國活動人口密集且亟待進行都市更新之都會區防救 災計畫參考。 建議二 日本超高層建築開發案防災避難觀念及實際做法研究（中長 期建議） 主辦單位：內政部建築研究所 協辦單位：財團法人台灣建築研究中心 我國超高層建築開發案在重要都會區之增加趨勢明顯，本研究蒐 集日本東京都超高層建築開發案例，配合所在之「都市再生安全確保 計畫」採取地震發生時不需向外逃生，而是在安全無虞的建築物內避 難，並進一步可提供周邊民眾避難收容需要之防災避難觀念及做法， 與我國目前採取向外避難疏散方式不同，亦較符合超高齡社會對於地 震防災規劃之需要，各案例之實際做法，可提供我國將來之超高層建 築開發案規劃參考。 建議三 日本近年各級防災計畫法規及地區防災計畫因應各型或複合 型災害做法研究（中長期建議）

主辦單位：內政部建築研究所 協辦單位：無 日本近年包含新冠肺炎疫情、洪水、地震等嚴重災害頻傳，各級 防災計畫法規及地區防災計畫亦因應各型或複合型災害進行滾動檢 討更新，並於 2020 年 5 月最新修正版本納入避難場所傳染病(包含新 冠肺炎)防治措施、無人機情報蒐集、災害時外國人支援服務……等相 關課題，相關先進觀念及作法，可提供我國參考。

第一章 緒論

第一節 研究緣起與背景

一、研究緣起 老舊建築耐震能力不足，一直是位於地震帶上人口密集的都市發 展重要議題，不論我國或日本，如何加速都市更新以提升建築物的耐 震防災能力，已被廣泛討論與重視。近年來，超高層建築物在臺灣六 個直轄市(以下簡稱六都)中，除了商辦大樓外，因應都市更新而生的 超高層住宅開發案也開始頻繁出現。超高層建築物因使用者眾多，用 途亦較為多元複雜，其防災規劃對建築物本身的使用者及其周邊區域 民眾將產生較多影響。 另依據國發會 2020 年 8 月發布的「中華民國人口推估（2020 至 2070 年）」統計資料 [1]，我國已於 2018 年成為高齡社會(老年人口 占總人口比率超過 14%)，推估將於 2025 年成為超高齡社會(老年人 口占總人口比率超過 20%)，由高齡社會轉為超高齡社會之時間僅 7 年，將較日本(11 年)、美國(15 年)為快。面對高齡社會及超高齡社會， 發生地震災害時，尤其超高層建築開發案，須有相應的防災策略。 二、研究背景 本所「因應地震災害之都市智慧防災策略藍圖初探」自行研究案 [2]，已針對國內及國外(以日本為主)因應地震災害之智慧防災技術 進行廣泛蒐集，瞭解地震防災技術之國際發展趨勢與應用現況，並從 地方政府防救災角度出發，參酌「震災（含土壤液化）災害防救業務 計畫」工作項目，對應探討可資應用或發展之智慧防災技術與建議， 並研提因應地震災害之都市智慧防災策略藍圖，供後續研究規劃參 考。 另由科發基金管理會補助之「日本都市與建築智慧防災科技觀摩 研習計畫」 [3]，藉由前往日本實地考察智慧防災科技之研究發展、

法令政策與應用場域等，與相關政府、學術及產業界進行交流，參訪 日本實際案例瞭解智慧防災之重要成效，考察發現日本之防災減災策 略與計畫，從中央研究機構提出之「首都圈災害韌性提升策略」，到 地方自治體針對地區需要研擬之該地區都市防災對策等，皆致力於提 升區域防災韌性，強調公私共同合作之重要性，透過與民間企業及當 地民眾協同強化減災及災後復興成果，相關策略與計畫內容亦提供都 市與建築智慧防災相關研究規劃之重要參考。 本研究案以上開二案研究成果為起點，接續從地震災害應變觀 點，蒐集日本東京都超高層建築開發案之地震防災應用情形資料與案 例分析，並針對防災規劃及智慧防災應用等方面，提出可供我國參考 之都市地震防災策略建議，以利本所相關計畫研擬或後續研究規劃之 參考。

第二節 研究內容與流程

一、研究內容 (一) 蒐集我國六都及日本東京都超高層建築開發案相關統計資 訊，瞭解超高層建築開發案之發展趨勢。 (二) 蒐集我國(臺北市、新北市)及日本東京都與地震相關之各級 防災計畫法規。 (三) 擇選日本東京都重要地區防災計畫與其相關之超高層建築 開發案地震防災(含高齡社會因應做法)規劃內容，整理可供 國內參考應用之智慧防災作法。 (四) 歸納研提與地震災害應變相關之超高層建築開發案都市智 慧防災策略建議，提供相關計畫研擬或後續研究規劃參考。 二、研究流程 本計畫研究流程如下圖 1-1 所示。

圖 1-1 研究流程圖 （資料來源：本研究整理） 研究課題審查 蒐 集 我 國 六 都 及 日 本 東 京 都 超 高 層 建 築 開 發案統計資料。 蒐集東京都重要地區 防災計畫與相關超高 層大樓開發案地震防 災規劃設計內容及案 例分析。 期末報告審查及修正成果報告 1. 蒐集我國臺北市及新北市地區防災計畫，並與東京都重要 地區防災計畫比較內容差異。 2. 蒐集日本東京都因應高齡社會之地震防災害做法。 3. 參考日本東京都超高層建築開發案之地震防災應用實際案 例，提出可供我國相關制度規劃參考之建議。 撰寫期中報告與審查 蒐集我國及日本東 京都與地震災害相 關之各級防災計畫 與法規。 (三)完成日本東京 都重要地區防災計 畫，與其相關之超 高層大樓開發案地 震防災規劃設計內 容蒐集整理及案例 分析。

本研究案已完成相關研究內容，研究進度如表 1-1 所示。 表 1-1 研究進度表 工作進度 1 月 2 月 3 月 4 月 5 月 6 月 7 月 8 月 9 月 10 月 11 月 12 月 研究課題選定與諮 詢審查 ● ● ● 蒐集超高層建築開 發案統計資料 ● ● ● 蒐集與地震相關之 各級防災計畫法規 及東京都重要地區 防災計畫 ● ● ● 東京都超高層建築 開發案地震防災規 劃設計內容蒐集及 案例分析 ● ● ● 期中報告撰寫 ● 期中審查會議 ● 探討我國與東京都 超高層建築開發案 地震防災規劃差異 ● ● 蒐集日本東京都因 應高齡社會之地震 防災害作法 ● ● 參考日本東京都超 高層建築開發案之 地震防災應用實際 案例，提出可供我 國相關制度規劃參 考之建議 ● 撰寫期末報告 ● ● 期末審查會議 ○ 修正成果報告 ○ ○ ●已完成 ○待進行 （資料來源：本研究整理）

第三節 預期成果

一、 完成我國六都及日本東京都超高層建築開發案之分布、用途相 關統計資料蒐集 二、 完成我國(臺北市、新北市)及日本東京都主要防災法規與對應 地震災害之防災計畫蒐集。 三、 完成日本東京都重要地區防災計畫與其相關之超高層建築開 發案地震防災(含高齡社會因應做法)規劃設計內容之蒐集整 理及案例分析。 四、 綜整所蒐集之日本東京都超高層建築開發案例及都市建築地 震防災觀念，並提出我國超高層建築(含面對超高齡社會做法) 之地震防災規劃建議。

第二章 文獻回顧

第一節 超高層建築之定義

我國「建築技術規則」第 12 章「高層建築物」第 227 條定義高 層建築物為高度在 50 公尺或樓層在 16 層以上之建築物，另第 259 條 規定建築物高度達 25 層或 90 公尺以上者，其防災中心並應具備防 災、警報、通報、滅火、消防及其他必要之監控系統設備 [4]。「各 類場所消防安全設備設置標準」第 30 條規定樓高在 100 公尺以上建 築物之地下層應設置無線電通信輔助設備 [5]。 我國及世界各國主要都市建築高度隨著建築技術的進步不斷提 高，超高層建築高度也隨之在不同年代有不同定義，鑑於我國及世界 各國於法規上並未針對超高層建築之高度有明確且一致之定義，而本 研究案主要係針對超高層建築於地震災害發生時之智慧防災應變策 略進行探討，建築高度僅作為統計資料範圍之界定依據，為使相關統 計資料範圍更具代表性，爰以上述「建築技術規則」及「各類場所消 防安全設備設置標準」規定為基礎，並參考 The Visual Dictionary of Architecture(2008) [6]一書對摩天大樓(Skyscrapers)的高度定義，將高 度 150 公尺(含)以上之建築物訂為本研究案之統計資料範圍。

第二節 我國超高層建築所在地分布、用途及發展

依據維基百科之統計資料，整理我國已完工之超高層建築共計 57 案，所在地分布及用途情形如表 2-1 及圖 2-1、圖 2-2，完工之年代情 形如表 2-2 及圖 2-3。 國內超高層建築之所在地，全都位於六都中，以臺中市共 17 棟 為最多，臺北市、新北市及高雄市分別有 13 棟、14 棟及 10 棟，桃園 市及臺南市較少，僅分別有 2 棟及 1 棟。用途部分，住宅及辦公用途 各 19 棟，混合型態的共 17 棟，另有 2 棟為旅館。

表 2-1 國內已完工超高層建築所在地分布及用途情形 用途 所在地 數量 資料 來源 住宅 辦公 混合 其他(旅館) 合計 臺北市 2 4 7 0 13 [7] 新北市 4 5 5 0 14 臺中市 8 7 2 0 17 高雄市 4 2 3 1 10 桃園市 1 1 0 0 2 臺南市 0 0 0 1 1 合計 19 19 17 2 57 住宅, 19 辦公, 19 混合, 17 旅館, 2 圖 2-1 國內已完工超高層建築所在地分布情形 臺北市, 13 新北市, 14 臺中市, 17 高雄市, 10 桃園市, 2 臺南市, 1 圖 2-2 國內已完工超高層建築用途情形

以完工年代看國內超高層建築之發展演進，臺北市及臺中市於近 10 年(2011 年至 2020 年)各增加 8 棟及 11 棟，皆較過去 20 年(1991 年至 2010 年)之總和 5 棟及 6 棟多，新北市則於近 30 年間(1991 年至 2020 年)穩定增加，高雄市於 2001 年至 2010 年間沒有超高層建築完 工案，近 10 年又開始有新案完工，桃園市 2 棟超高層建築皆於 2012 年完工，臺南市於 1993 年的香格里拉台南遠東國際大飯店後，沒有 新增超高層建築。總體來說，近 10 年國內共新增 29 棟超高層建築， 約佔整體數量之半數。 表 2-2 國內超高層建築完工年代情形 完工年代 所在地 數量 資料 來源 2011~2020 2001~2010 1991~2000 1990以前 合計 臺北市 8 3 2 0 13 [7] 新北市 4 5 5 0 14 臺中市 11 3 3 0 17 高雄市 4 0 5 1 10 桃園市 2 0 0 0 2 臺南市 0 0 1 0 1 合計 29 11 16 1 57 0 5 10 15 20 25 30 臺北市 新北市 臺中市 高雄市 桃園市 臺南市 合計 1990以前 1991~2000 2001~2010 2011~2020 圖 2-3 國內超高層建築完工年代情形

第三節 日本東京都超高層建築所在地分布、用途及發展

本研究以日本東京都為國外案例之主要研究對象，依據 The Skyscraper Center 網站統計資料，整理高度 150 公尺以上已完工之超 高層建築共計 160 案，用途情形如表 2-3 及圖 2-4，完工之年代情形 如表 2-4 及圖 2-5。用途部分，住宅及辦公用途各為 51 棟及 63 棟， 混合型態的共 41 棟，另有 5 棟為政府機關及旅館。 東京都超高層建築之發展演進，於 2001 年起快速增加，2001 年 至 2010 年間共 72 棟，2011 年至 2020 年間共 51 棟，近 20 年間之總 和 123 棟，為 2000 年前 37 棟之 3.32 倍。 表 2-3 日本東京都已完工超高層建築用途情形 所在地 用途 數量 資料來源 日本東京都 住宅 51 [8] 辦公 63 混合 41 其他(政府機關、旅館等) 5 合計 160 住宅, 51 辦公, 63 混合, 41 其他, 5 圖 2-4 日本東京都已完工超高層建築用途情形

表 2-4 日本東京都超高層建築完工年代情形 所在地 完工年代 數量 資料來源 日本東京都 2011~2020 51 [8] 2001~2010 72 1991~2000 23 1990 以前 14 合計 160

第四節 日本地震災害防災計畫相關法規

日本防災計畫法規體系，以「災害對策基本法」 [9]為上位法規， 規範制訂防災基本計畫、指定行政機關防災業務計畫、指定公共機關 防災業務計畫、都道府縣地域防災計畫、市町村地域防災計畫及指定 地區市町村防災計畫等各層級防災計畫相關事項。 另因都會區之防災計畫與都市更新息息相關，亦於 2002 年制訂 「都市再生特別措置法」 [10]，規範地區都市再生安全確保計畫之相 關內容。 2011 年東日本大震災(311 地震)之後，日本為了防範發生首都直 下型地震的情況下，仍可維護首都中心功能，劃定緊急對策區域，準 0 20 40 60 80 1990以前 1991~2000 2001~2010 2011~2020 圖 2-5 日本東京都超高層建築完工年代情形

備區域緊急對策實施計畫，以保護人民生命和財產安全，於 2013 年 制訂了「首都直下地震對策特別措置法」 [11]。 一、「災害對策基本法」 1959 年伊勢萬（Isewan）颱風侵襲日本全國，尤其在愛知、岐阜、 三重和紀伊半島等地區造成非常嚴重的損害，於是日本在 1961 年制 定了「災害對策基本法」，立法目的為保護國家土地和人民的生命、 健康和財產免受災害影響，並透過中央政府、地方政府和其他公共機 構建立必要的防災體系，包含擬訂防災計畫、確立防災整備、緊急應 變措施、災後復原、與防災有關的財務政策及其他必要的防災措施等 [12]。 表 2-5 日本災害對策基本法與本研究相關條文摘要 條號 條文內容 第 2 條第 8、9、 10 項 定 義 防 災 基 本 計畫、防災業務 計 畫 及 地 域 防 災計畫 (一) 防災基本計畫：中央防災會議制訂的防災基 本計畫。 (二) 防災業務計畫：指定行政機關首長或指定公 共機關依據防災基本計畫，分就業務職掌制 訂防災計畫。 (三) 地域防災計畫：特定區域的防災計畫，包含都 道府縣地域防災計畫、市町村地域防災計畫、 都道府縣相互間地域防災計畫及市町村相互 間地域防災計畫。 第 21、22 條 要 求 有 關 行 政 機 關 及 地 方 防 災 會 議 等 之 合 作 (一) 地方防災會議為完成管轄事務需要，可要求 有關行政機關首長、地方行政機關首長、地方 公共團體首長及其他執行機關、指定公共機 關、指定地方公共機關及其他有關人員提供 資料或情報、陳述意見及進行其他必要合作。 (二) 地方防災會議為完成各自管轄事務，應互相 合作。

條號 條文內容 第 34 條 規 範 中 央 防 災 會 議 所 制 訂 之 防災基本計畫 (一) 中央防災會議制訂防災基本計畫時，應調查 有關災害及防災之科學研究成果、發生災害 狀況及所採取災害應急對策效果，每年檢討 防災基本計畫，必要時進行修改。 (二) 中央防災會議制訂或修改防災基本計畫時， 應向內閣總理大臣報告，並在通知指定行政 機關首長、都道府縣知事及指定公共機關時 公布其要旨。 第 35 條 規 範 防 災 基 本 計 畫 之 必 要 內 容 (一) 防災的綜合、長期計畫。 (二) 應在防災業務計畫及地區防災計畫中列為重 點的事項。 (三) 中央防災會議認為必要作為防災業務計畫及 地區防災計畫制訂標準的事項。 (四) 防災基本計畫內應附下列有關事項資料： 1. 國土現狀及氣象概況。 2. 防災所需設施及設備的配備概況。 3. 從事防災業務人員的狀況。 4. 防災所需物資的供需情況。 5. 防災所需運輸或通訊的情況。 6. 上述各項外，中央防災會議認為必要的事項。 第 36 條 規 範 指 定 行 政 機 關 所 制 訂 的 防災業務計畫 (一) 指定行政機關首長應基於防災基本計畫，就 所掌管事務制訂防災業務計畫，並每年進行 研究，必要時進行修改。 (二) 指定行政機關首長制訂或修改防災業務計畫 時，應向內閣總理大臣報告，並在通知都道府 縣知事及有關指定公共機關時公布其要旨。 (三) 第 21 條的規定準用於指定行政機關首長制訂 或修改防災業務計畫時。

條號 條文內容 第 37 條 規 範 防 災 業 務 計畫相關事項 (一) 就掌管事務所應採取的防災措施；以及與掌 管事務有關應作為制訂地區防災計畫標準的 事項。 (二) 指定行政機關首長在制訂及實施防災業務計 畫時，應力求與其他指定行政機關首長制訂 之防災業務計畫間的協調溝通，以確保證綜 合而有效地制訂及實施業務計畫。 第 39 條 規 範 指 定 公 共 機 關 所 制 訂 的 防災業務計畫 (一) 指定公共機關應基於防災基本計畫，就所掌 管事務制訂防災業務計畫，並每年進行研究， 必要時進行修改。 (二) 指定公共機關制訂或修改防災業務計畫時， 應向內閣總理大臣報告，並在通知都道府縣 知事及有關指定公共機關時公布其要旨。 (三) 第 21 條的規定準用於指定公共機關制訂或 修改防災業務計畫時。。 第 40 條 規 範 都 道 府 縣 地 區 防 災 計 畫 相 關 事 項 及 必 要內容 (一) 都道府縣防災會議應基於防災基本計畫，制 訂該都道府縣地區防災計畫，並每年進行研 究，必要時進行修改。但各都道府縣地區防災 計畫不得與防災業務計畫互相牴觸。 (二) 都道府縣地區防災計畫應就下列各項事項研 擬規定： 1. 管轄都道府縣全部或部分地區的指定地方行 政機關、都道府縣、都府縣地區內的市町村、 指定公共機關、指定地方公共機關、都道府縣 地區內的公共團體及其他防災重要設施管理 者應負責的防災事務(或業務)大綱。 2. 都道府縣地區內防災設施的新建或改善，為防 災而進行的調查研究、教育訓練及其他災害預 防、資訊蒐集及傳遞，災害預報或警報發布及

條號 條文內容 傳達，避難、消防、防洪、救濟、救護、衛生 等災害應急對策及災後恢復專項計畫。 3. 前項都道府縣地區防災措施所需勞務、設施、 設備、物資、資金等之整備、儲備、籌措、分 配、運輸、通訊等計畫。 4. 除上述各項外，都道府縣防災會議認為與都道 府縣地區內防災有關之事項。 (三) 都道府縣防災會議制訂或修改都道府縣地區 防災計畫時，應事先與內閣總理大臣協商，內 閣總理大臣應聽取中央防災會議的意見。 (四) 都道府縣防災會議制訂或修改都道府縣地區 防災計畫後，應公布其要旨。 第 42 條 規 範 市 町 村 地 區 防 災 計 畫 相 關 事 項 及 必 要 內容 (一) 市町村及市町村地區內的公共團體及其他防 災重要設施管理者應負責的市町村防災事務 （或業務）大綱。 (二) 市町村地區內防災設施的新建或改善，為防 災而進行的調查研究、教育訓練及其他災害 預防、資訊蒐集及傳遞，災害預報或警報發布 及傳達，避難、消防、防洪、救濟、救護、衛 生等災害應急對策及災後恢復專項計畫。 (三) 前項市町村地區防災措施所需勞務、設施、設 備、物資、資金等之整備、儲備、籌措、分配、 運輸、通訊等計畫。 (四) 除上述各項外，市町村防災會議認為與市町 村地區防災有關之事項。 (五) 市町村防災會議在制訂或修改市町村地區防 災計畫時，應事先與都道府縣知事協商，都道 府縣知事應聽取都道府縣防災會議的意見。

條號 條文內容 (六) 市町村防災會議制訂或修改市町村地區防災 計畫後，應公布其要旨。 (七) 第 21 條規定準用於市町村長制訂或修改市町 村地區防災計畫的場合。 （資料來源：整理自日本災害對策基本法） 二、「都市再生特別措置法」 日本在泡沫經濟崩潰後，產生大量的不良擔保不動產，造成土地 低度使用或閒置等狀況。為了積極檢討經濟再生及都市發展策略，日 本於 2002 年制訂「都市再生特別措置法」 [13]。其中第 19 之 15 條 至第 19 之 20 條規範了「地區都市再生安全確保計畫」相關事項。 表 2-6 日本都市再生特別措置法第 19 之 15 至第 19 之 20 條文摘要 條號 條文內容 第 19 之 15 條 都 市 再 生 安 全 確保計畫 (一) 都市再生緊急整備協議會基於地區發展政 策，為確保都市再生緊急整備地域在發生大 地震時，可提供居民必要的安全疏散路線、一 定時間內的避難設施、儲備倉庫及緊急供電 或供熱設施等，應制訂地區都市再生安全確 保計畫。 (二) 地區都市再生安全確保計畫必要內容包含： 1. 整備都市再生安全確保設施的基本方針，以保 護大地震時之居民安全。 2. 都市再生安全確保設施的實施項目、實施機構 及實施期間等事項。 3. 對前項都市再生安全確保設施適當管理之必 要事項。 4. 具有確保都市再生安全設施的建築物之耐震 補強（促進建築物耐震改造法第 2 條第 2 項 所規定，第 19 之 18 條第 1 項亦適用），發生

條號 條文內容 大地震時確保居民安全的其他必要事項，以及 與其實行主體有關的具體事項。 5. 發生大地震時向民眾提供指引及資訊等事項， 以及與其實行機關有關的具體事項。 6. 除上述各項外，發生大地震時應確保居民安全 的必要事項。 (三) 都市再生安全確保計畫須符合災害對策基本 法第 2 條第 9 項之防災業務計畫及同條第 10 項之地域防災計畫。 (四) 都市再生緊急整備協議會在制訂都市再生安 全確保計畫後，應立即公布。 (五) 上述規定適用於都市再生安全確保計畫之修 正。 第 19 之 16 條 都 市 再 生 安 全 確 保 計 畫 的 實 施 都市再生安全確保計畫中規定的業務及其實行主 體，應按照都市再生安全確保計畫進行工作。 第 19 之 17 條 建 築 物 確 認 等 特殊情況 都市再生緊急整備協議會將建築物之新建、增建、 修建、搬遷、大規模修繕、大規模改建、用途變更 等列為都市再生安全確保計畫內容時，應根據國 土交通省的相關規定，事先與建築物之管理者(或 行政機關)協商並取得其同意。 第 19 之 18 條 建 築 物 耐 震 補 強 計 畫 認 證 的 特殊規定 都市再生緊急整備協議會將建築物之耐震補強列 為都市再生安全確保計畫內容時，應根據國土交 通省的相關規定，事先與主管機關協商並取得其 同意。 第 19 之 19 條 都 市 再 生 安 全 確 保 計 畫 中 儲 列為都市再生安全確保計畫內作為都市再生安全 確保設施的儲備倉庫及其他類似設施，經特定行 政機關認為在交通、安全、防火及衛生方面未造成

條號 條文內容 備 倉 庫 等 設 施 的 容 積 率 特 別 規定 妨礙時，其建築面積可依建築標準法相關規定，不 計入建築物之容積率。 第 19 之 20 條 使 用 都 市 公 園 的特殊規定 (一) 都市再生緊急整備協議會將都市公園列為都 市再生安全確保計畫內之設施時，應根據國 土交通省的相關規定，事先與該都市公園之 管理機關協商並取得其同意。 (二) 都市再生安全確保計畫公布日起兩年內，基 於都市再生安全確保計畫及都市公園法第 6 條第 1 項規定所提出之使用申請，公園管理 機關應予以許可。 （資料來源：整理自日本都市再生特別措置法） 三、首都直下地震對策特別措置法 日本於 2013 年制訂「首都直下地震對策特別措置法」，內閣府 並依據該法邀集首都圈地方政府，自 2014 年起指定了東京都、埼玉 縣、千葉縣、神奈川縣的全境，以及茨城、櫪木、群馬、山梨、長野、 靜岡等 6 縣的部分區域，共 1 都 9 縣 310 個地方行政區，納入首都直 下地震緊急對策區域，並依據「首都直下地震緊急對策推進基本計 畫」，針對中央政府持續運作，以及地方政府與特定企業之震災應變 課題，分別訂出減災與整備目標，分年分階段完成各種對策之實施 [14]。 「首都直下地震對策特別措置法」分為「總則」、「緊急對策推 進基本計畫」、「行政中樞機能維持緊急對策實施計畫」、「首都中 樞機能維持基盤整備等地區特別措施」、「地方緊急對策實施計畫作 成」、「特定緊急對策事業推進計畫特別措施」等章節，其中第五章 「地方緊急對策實施計畫」係依該法第 21 條規範地方緊急對策實施 計畫的區域、目標及期間等相關事項。該條第 3 項第 1 款提到，地方 緊急對策實施計畫應規定與東京都大地震有關的地震防災緊急設備

維護事項，包括「高層建築」、地下商場、車站和其他供公眾使用之 未指定設施及設施中的設備(例如電梯)，必須於地震災害時確保內部 使用者安全。

第五節 我國地震災害地區災害防救計畫相關法規

我國災害防救計畫之法規體系，以「災害防救法」 [15]為上位法 規，規範制訂災害防救基本計畫、災害防救業務計畫及地區災害防救 計畫等各層級防災計畫相關事項。 六都之中，除臺北市有針對府轄各行政區之災害防救計畫訂定 「臺北市災害防救規則」 [16]外，臺中市政府於 108 年 7 月 31 日訂 定「臺中市各行政區地區災害防救計畫備查程序」 [17]，規定臺中市 各行政區地區災害防救計畫提報臺中市災害防救會報之備查程序，其 餘四都，並未訂定相關法規。 一、「災害防救法」 我國在 1999 年 921 震災後，於 2000 年 7 月 19 日制訂公布「災 害防救法」，納入災害預防、整備、應變及復原重建概念，建構中央 與地方三層級災害防救體系，完善災害防救各項計畫，同時充實各項 救災裝備器材，及加強人員的訓練，以強化震災應變的能力 [18]。 表 2-7 我國「災害防救法」條文重點摘要 條號 條文內容 第 2 條第 1 項 第 4、5、6 款 定義災害防救 基本計畫、災 害防救業務計 畫及地區災害 防救計畫 (一) 災害防救基本計畫指由中央災害防救會報核 定之全國性災害防救計畫。 (二) 災害防救業務計畫指由中央災害防救業務主 管機關及公共事業就其掌理業務或事務擬訂 之災害防救計畫。

條號 條文內容 (三) 地區災害防救計畫指由直轄市、縣（市）及鄉 （鎮、市）災害防救會報核定之直轄市、縣（市） 及鄉（鎮、市）災害防救計畫。 第 17 條 規範災害防救 基本計畫之制 訂 (一) 災害防救基本計畫由中央災害防救委員會擬 訂，經中央災害防救會報核定後，由行政院函 送各中央災害防救業務主管機關及直轄市、縣 （市）政府據以辦理災害防救事項。 (二) 前項災害防救基本計畫應定期檢討，必要時得 隨時為之。 (三) 行政院每年應將災害防救白皮書送交立法院。 第 18 條 規範災害防救 基本計畫之必 要內容 (一) 整體性之長期災害防救計畫。 (二) 災害防救業務計畫及地區災害防救計畫之重 點事項。 (三) 其他中央災害防救會報認為有必要之事項。 (四) 前項各款之災害防救計畫、災害防救業務計 畫、地區災害防救計畫內容之規定如下： 1. 災害預防相關事項。 2. 災害緊急應變對策相關事項。 3. 災後復原重建相關事項。 4. 其他行政機關、公共事業、直轄市、縣 (市) 、 鄉 (鎮、市) 災害防救會報認為必要之事項。 (五) 行政機關依其他法律作成之災害防救計畫及 災害防救相關規定，不得牴觸本法。 第 19 條 規範災害防救 業務計畫之制 訂 (一) 公共事業應依災害防救基本計畫擬訂災害防 救業務計畫，送請中央目的事業主管機關核 定。 (二) 中央災害防救業務主管機關應依災害防救基 本計畫，就其主管災害防救事項，擬訂災害防

條號 條文內容 救業務計畫，報請中央災害防救會報核定後實 施。 第 20 條 規範地區災害 防救計畫之制 訂 (一) 直轄市、縣 (市) 災害防救會報執行單位應依 災害防救基本計畫、相關災害防救業務計畫及 地區災害潛勢特性，擬訂地區災害防救計畫， 經各該災害防救會報核定後實施，並報中央災 害防救會報備查。 (二) 前項直轄市、縣 (市) 地區災害防救計畫不得 牴觸災害防救基本計畫及相關災害防救業務 計畫。 (三) 鄉 (鎮、市) 公所應依上級災害防救計畫及地 區災害潛勢特性，擬訂地區災害防救計畫，經 各該災害防救會報核定後實施，並報所屬上級 災害防救會報備查。 (四) 前項鄉 (鎮、市) 地區災害防救計畫，不得牴觸 上級災害防救計畫。 第 21 條 規範不同災害 防救計畫之協 調解決 各種災害防救業務計畫或各地區災害防救計畫間 有所牴觸而無法解決者，應報請中央災害防救委員 會協調之。 （資料來源：整理自災害防救法） 二、臺北市災害防救規則 表 2-8 臺北市災害防救規則」條文重點摘要 條號 條文內容 第 2 條第 1 項 第 3、4、5、6 款 (一) 災害防救計畫指臺北市（以下簡稱本市）地區 災害防救計畫、各行政區地區災害防救計畫及 災害防救業務執行計畫。

條號 條文內容 定義各層級災 害防救計畫 (二) 本市地區災害防救計畫指由本市災害防救辦 公室所擬訂，經本市災害防救會報核定，並報 中央災害防救會報備查，有關所轄地區之相關 災害防救計畫。 (三) 各行政區地區災害防救計畫指由各區公所擬 訂，經本市各行政區災害防救會報核定，並報 本市災害防救會報備查，有關各行政區之相關 災害防救計畫。 (四) 災害防救業務執行計畫指由臺北市政府(以下 簡稱本府)所屬一級機關及公共事業，依本市地 區災害防救計畫，就職掌事務或業務所訂定， 並報本市災害防救會報備查之災害防救計畫。 第 12 條至第 15 條 規範臺北市各 層級災害防救 計畫之制訂事 宜： (一) 本市災害防救辦公室應依災害防救法（以下簡 稱本法）及相關法規、災害防救基本計畫、災 害防救業務計畫等，擬訂本市地區災害防救計 畫，經本市災害防救會報核定後實施，並報中 央災害防救會報備查。 (二) 各區公所應依本市地區災害防救計畫、轄區特 性及救災資源等情形，訂定各行政區地區災害 防救計畫後實施，並報本市災害防救會報備 查。本府相關機關（構）、所屬單位及公共事 業應配合執行前項計畫。本市災害防救辦公室 應督導、協助及推動各區公所辦理前二項規 定。 (三) 公共事業、災害防救重要設施管理者、本府各 機關（構）及依本規則負有災害防救職責者， 應依本市地區災害防救計畫，訂定災害防救業 務執行計畫並報本市災害防救會報備查。

條號 條文內容 (四) 本市災害防救辦公室應督導、協助與推動公共 事業、災害防救重要設施管理者、本府各機關 （構）及依本規則負有災害防救職責者，辦理 前項規定。 (五) 第一項所稱災害防救重要設施管理者，由本府 公告之。 (六) 本府各機關（構）所訂定之災害防救業務執行 計畫或各行政區訂定之災害防救計畫間有所 牴觸而無法解決，或各機關（構）實施災害應 變措施遇有權責爭議無法釐清者，得報請本市 災害防救辦公室協調之。 （資料來源：整理自臺北市災害防救規則）

第六節 日本防災計畫概念相關研究文獻

指田朝久、西川智及丸谷浩明於 2013 年發表「DCP 概念を整理 し新たな市町村地域継続計画 MCP の提案」 [19]，說明 DCP 和 BCP 概念之差異。

「區域繼續計畫」DCP 是 District Continuity Plan 的縮寫，命名 源自「業務繼續計畫」BCP( Business Continuity Plan)，DCP 之意義為 區域的協同災害準備工作，透過將事業體替換為區域來實現防災工 作。DCP 的重點在滯留於商業區的通勤者及訪客的安全，以及透過公 民營組織、企業之間的合作，使其所在地能於災害後儘速恢復業務。 BCP 的核心要素並未適當納入對於客戶提供責任、劃分核心業務 的優先順序及對必要物資供應中斷的對策等。DCP 典型的定義是指 在商業區從事區域防災活動的公司及組織，共同執行防災組織計畫活 動，例如在車站廣場周圍和辦公大樓集中的區域，透過公民營組織、 企業之間的互助，改善防災措施和對區域防災的貢獻。因為即使每個

公民營組織、企業在震災後，都因自身的 BCP 生存下來，但如果當 地整體經濟不能繼續生存就沒有意義，有必要共同研商快速恢復區域 經濟活動的最佳方法，每個機構的 BCP 都必須從 DCP 的角度進行考 量，透過擴大恢復經濟活動和恢復組織間合作功能等步驟，實現地區 範圍的繼續計畫。

第三章 日本東京都各層級地震災害防災計畫

第一節 日本防災基本計畫

日本中央防災會議依「災害對策基本法」於 1963 年制訂第一版 之「防災基本計畫」 [20]，經過 22 次修正，目前版本為 2020 年 5 月 之修正版，最新修正版本主要針對 2019 年哈吉貝（Hagibis）颱風及 法西（Faxai）颱風分別對東日本及房總半島造成嚴重災害進行檢討修 正，其他亦包括針對避難收容場所可能遭受疫情(如新型冠狀病毒等) 造成之影響，應於平時進行措施檢討，以及利用無人機進行情報蒐集、 培養災害時支援外國人之服務人員等。 參考內政部消防署 2000 年委託財團法人國家政策研究基金會之 「大規模災害後災害防救法制之研究報告」 [21]及 2020 年最新版本 計畫內容，日本「防災基本計畫」共分為 15 篇，由總則篇、各災害 之共通對策篇、5 類自然災害對策篇（地震災害、海嘯災害、風水災 圖 3-1 2020 年熊本洪災，避難所每個家庭之間保持社交距離圖 (資料來源：http://www.takungpao.com.hk/news/232111/2020/0707/471823.html)

害、火山災害、雪災）及 8 類事故災害對策篇（包括海上災害、航空 災害、鐵路災害、道路災害、核能災害、危險物等災害、大規模火災 災害、林野火災）所組成。各篇再針對各類災害分別就災害預防、災 害應變對策及災害復原與重建等作具體敘述。依消防署委託研究報告 並歸納出災害防救各階段之主要任務如下表 3-1： 表 3-1「防災基本計畫」災害防救各階段主要任務 一、災害預防 1. 國土保護 2. 建築物等硬體設施之耐震能力診斷與補強 3. 各災害防救行政組織間情報蒐集連絡系統以及相互協助體制之 整備 4. 醫藥用品及器材之儲備及重點醫療院所之選定與建構 5. 消防連繫與互助體制之整備及消防水源之確保 6. 緊急輸送路網之建立與宣導 7. 避難收容活動之整備及針對高齡、弱勢者之災害對策 8. 飲食、用水等生活必須品之儲備，並確保其供應 9. 因應海外支援 10.防災訓練與演習之實施 11.防災知識之普及及促進家戶災害緊急聯絡體制之建立 12.自發性防災組織之形成與強化及建構志工之活動環境 13.災害防救對策之探討及災害觀測研究之發展 二、災害應變 1. 災情蒐集與傳達及確保通訊系統之運作 2. 確立行政部門災害對策體制之營運 3. 都道府縣首長請求自衛隊援助及自衛隊之主動出勤 4. 人命救助、救急及醫療活動 5. 物資輸送、視災害情況實施交通管制 6. 進行受災者之避難收容，並針對弱勢者予以協助 7. 對受災者及全體國民提供災情與交通設施恢復情形等相關資訊 8. 運作志工與支援物資等自發性支援之接納體制 三、災後復原及復興 1. 依受災狀況及地區特性決定復原重建基本方向及訂定復興計畫 2. 迅速且順利實施受災設施之重建工程

3. 透過災害撫慰金及災害傷殘慰問金之給付、稅金之緩徵或減免等 措施，支援受災者重建其生活 4. 設置窗口宣傳並協助受災者及受災中小企業辦理相關援助、補助 申請手續 (資料來源：整理自日本「防災基本計畫」) 日本「防災基本計畫」並針對歷年所發生之各類型災害作必要之 修正，其中第三篇地震災害對策部分，2000 年後分別於 2004 年、2005 年、2008 年、2011 年、2012 年、2014 年、2015 年、2014 年、2017 年、2020 年等進行修正。第三篇地震災害對策與本研究案範圍相關之 都市智慧防災部分內容摘要整理如下表 3-2。 表 3-2「防災基本計畫」地震災害對策與本研究案範圍相關內容 第一章 災害預防 第一節 適 當 設 定 地 震 災 害 規 模 和基本對策 1. 中央及地方政府應基於科學知識，於考慮所有可 能性的前提下，假設可能的最大地震規模，並依據 假設結果採取地震災害對策，並應計算出總體損 害情況，為規劃廣域防災措施奠定基礎。 2. 對特定的大規模地震，由內閣府制訂地震災害預 防措施總體計畫，考慮預防措施、災害發生時的緊 急措施及恢復、重建措施等建立地震對策大綱，並 於此基礎上，為每個機關組織在地震發生時應採 取的行動及緊急措施建立準則。 3. 內閣府應採取具體措施以促進防災對策，並設定 期限、量化目標及定期追踪執行成果。 4. 為實現減災目標，地方政府應參與合作，依據地區 特性進行災害推估，制訂區域減災目標，並與相關 組織和民眾合作，促進高效的防災對策。 5. 首都直下型地震緊急對策區域，應依據「東京都地 下災害緊急應對措施基本計畫」實施地震防災相 關措施。 第二節 1. 確保建築物與設施的耐震基本方針。

發 展 耐 震 國 家 與 耐 震 城 市 2. 建設耐震國家 (1) 強化交通及通訊機能。 (2) 提升首都防災性能。 (3) 形成耐震國土。 3. 規劃耐震城市 (1) 耐震的城市構造。 (2) 建築物耐震安全。 (3) 確保維生管線設施功能。 (4) 山坡地崩落及土壤液化對策。 (5) 確保有害物質設施的安全。 (6) 災害應變對策的整備。 第三節 促 進 民 眾 防 災行動 1. 徹底普及防災思想。 2. 訓練並普及防災知識。 (1) 防災知識的普及並應考慮有特別需求的人。 (2) 防災相關設備的普及。 (3) 防災演習的實施與指導。 3. 民眾防災行動環境整備。 (1) 加強培育消防隊、自願防災組織及自願防治犯 罪組織。 (2) 改善防災義工行動環境。 (3) 促進企業防災。 (4) 促進居民和企業的地區防災行動。 4. 災害教訓的經驗傳承。 第四節 推 動 地 震 防 災 對 策 及 地 震 災 害 相 關 研究與觀測 1. 推動地震災害對策相關之研究。 2. 充實強化相關研究與觀測。 3. 推動統合研究。 4. 防災研究的國際資訊傳播。 第五節 1. 災害發生前的對策。

快 速 順 暢 的 災 害 應 變 措 施 及 災 害 恢 復 重 建 的 準 備 2. 資訊蒐集、聯繫及緊急應變體系的整備。 3. 救援、救急、醫療及消防行動。 4. 緊急運輸行動。 5. 避難、收容、疏散資訊提供行動。 (1) 實施疏散引導。 (2) 指定避難場所。 (3) 避難行動支援者名冊。 (4) 臨時住宅。 (5) 返家困難者對策。 (6) 確實地向災民傳遞資訊。 6. 物資調配與供給行動。 7. 緊急恢復和二次災害防止行動。 8. 複合性災害對策行動。 9. 接受國外支援行動。 10.相關防災組織實施防災演練。 11.災害恢復和重建的準備。 第二章 災害緊急對策 發生海溝型大地震時，可能有超出事先預期的災害規模，包括防災 基地與行政管理功能喪失、交通基礎設施損壞導致緊急對策行動出 現障礙及燃料供應不足等情形。 第一節 災 害 發 生 前 的對策 為了減輕地震造成的損害，氣象廳將進行地震預警， 並廣泛使用電視、廣播及手機等功能，發送資訊給相 關中央及地方政府部門、機構。 第二節 災 害 發 生 後 立 即 蒐 集 資 訊及聯繫，並 建 立 行 動 體 系 1. 災害資訊的蒐集與交流 (1) 地震資訊聯繫。 (2) 及早確認災害規模的行動。 (3) 地震後初步災害資訊的蒐集和傳遞。 (4) 蒐集與傳遞一般損壞資訊。 (5) 緊急對策的資訊聯繫。 2. 確保通訊方式。

3. 地方公共團體行動體系。 4. 廣域支援體系。 5. 中央政府的行動體系。 第五節 避 難 收 容 資 訊提供行動 1. 實施疏散引導。 2. 指定避難場所。 3. 臨時房屋。 4. 廣域臨時避難。 5. 注意有特殊需求的人。 6. 返家困難者對策。 7. 確實地向災民傳遞資訊。 (1) 對災民的資訊傳遞行動 (2) 對國民準確的傳遞資訊。 (3) 對民眾諮詢的回應。 (4) 海外資訊傳播。 第十節 緊 急 恢 復 和 二 次 災 害 防 止行動 1. 設施及設備的緊急恢復行動。 2. 二次災害防止行動。 3. 發生複合災害時的體制。 第三章 災害恢復及重建 第一節 確 定 地 區 恢 復 和 重 建 的 基本方向 與確定地區恢復和重建的基本方向有關之行動。 第二節 迅 速 復 原 的 推動方法 1. 受災設施的恢復。 2. 災害廢棄物的處理。 第三節 有 計 劃 的 進 行重建 1. 制訂重建計畫。 2. 建設防災城市。

第四節 支 援 災 民 的 生活重建 1. 市町村政府應進行包含受損建築物危險度評估及 房屋損壞證明等工作，並應向災民說明實施時間 差異，以及與私人保險公司調查的差異等。 2. 中央政府和各都道府縣應努力支援市町村政府的 行動。 第五節 中 小 企 業 災 後 復 原 及 恢 復 其 他 經 濟 活動支援 與中小企業災後復原及恢復其他經濟活動支援有關 之行動。 （資料來源：整理自日本防災基本計畫）

第二節 東京都地域防災計畫震災篇

「東京都地域防災計畫」共分作震災篇、風水災篇、火山篇、大 規模事故篇及核能災害篇等 5 篇。其中由於面臨東海、南海之海溝型 地震隨時可能發生的威脅，於震災篇中亦增添「南海等海溝型地震防 災對策」。 震災篇自 1973 年作成以來，歷經 15 次修正。「東京都防災會議」 並檢討近年來從日本大地震中汲取的教訓，例如從婦女的觀點推廣防 災措施、對外國人來東京的人數增加的反應、防災城市的發展以及 ICT 等新技術發展等，反映有關對策的最新趨勢，並在期待 2020 年 東京奧運會的情況下進一步提高地震災害對策的有效性，於 2019 年 7 月修正為目前之版本 [22]。震災篇架構整理如下表 3-3： 表 3- 3 東京都地域防災計畫震災篇架構 第一部 先進防災能力的東京 第一章 地域防災計畫震災篇概要 第二章 東京的現狀與災害情形預測 第三章 地震相關之調查研究 第四章 計畫其他概要 第五章 減災目標

第二部 災害預防、應變、復原具體對策計畫 第一章 都、區、市町村的基本職責與作用 第二章 提高東京居民和地方社區的防災能力 第三章 安全城市的實現 第四章 確保安全的運輸路網和維生管線 第五章 海嘯對策 第六章 從廣域的角度增強緊急應變能力 第七章 確保資訊流通 第八章 醫療救助與健康對策 第九章 返家困難者對策 第十章 疏散措施 第十一章 促進物流、儲存和運輸措施 第十二章 放射性物質的對策 第十三章 居民生活的早期重建 第三部 災害重建計畫 第一章 重建之基本方針 第二章 重建總部 第三章 震災重建計畫之制訂 第四章《東京地震重建手冊》的工作方式 第四部 南海等海溝地震防災對策 第一章 對策方針 第二章 南海等海溝型地震造成的損害設想和減災目標 第三章 都、島、市町村防災機關的作用 第四章 南海等海溝型地震防災對策 第五章 東海地震預防措施 （資料來源：整理自東京都地域防災計畫） 震災篇內容詳盡且豐富，僅將與本研究案範圍相關之「超高層建 築智慧防災」部分內容簡要整理如下。 一、震災篇第一部「先進防災能力的東京」 建立東京都之地勢、人口、產業(含觀光)等防災應變基礎資料， 並考慮不同地點、規模、震源深度之地震形式，以及在不同季節、時 間(日間、夜間、清晨)發生等情形，預測可能產生之地震災害情況及 受災程度。自 1978 年起至 2013 年，依據歷年發生之大型地震，持續 進行受災預測調查研究，並依據「東京都震災對策條例」 [23]第 12

條，約每 5 年進行一次地域危險度調查研究，以加深市民對地震災害 的認識，提高民眾防災意識，並提供實施地震災害對策使用。調查研 究項目包含： (一) 火災、土壤液化等災害情況。 (二) 港灣設施的耐震性。 (三) 設置強震計加強強震觀察紀錄的蒐集工作。 (四) 設立「地震調査研究推進本部」，以蒐集、整理有關行政機構和 大學的調查結果，並進行分析、綜合評估及宣傳。 (五) 對斷層帶的長期研究。 日本土木工程師學會與日本建築學會於 2006 年特別指出，應針 對長周期地震，提高土木工程和建築結構的耐震性。未來並有必要注 意長周期地震對高層建築居民的心理影響以及可能發生的狀況，以提 高民眾的防災意識及加強相關防災對策。 震災篇於 2013 年針對老人和身障人士於災害時的疏散問題進行 修訂。近年並從 2016 年熊本地震等地震災害中汲取教訓，以及從婦 女的觀點推廣防災措施、對外國人來東京的人數增加的因應、防災城 市規劃和新的 ICT 技術應用等，進一步提高地震災害對策的有效性， 進行必要修改。以凸顯最新技術於地震災害對策所做出的努力。其對 策方向及觀點如下： (一) 結合自助、互助及公共援助的耐震城市發展 1.東京都通用的對策 (1) 推動防災周邊團體的自助和互助。 (2) 改善道路等城市基礎設施的防災整備。 (3) 確保維生管線。 2. 特有地區的降低災害風險措施，包含高層建築的對策，例如針 對長周期地震的準備。 (二) 建立保護人民生命和首都功能的危機管理體系 1. 通過廣域合作，強化都市危機管理體系。 2. 確保情報通訊系統。

3. 對返家困難者的對策。 (三) 建立災害後維持受災民眾基本生活，以及都市的快速復原制度 1. 安全的避難中心整備及建立疏散措施。 2. 穩定的物資儲備與供應。 3. 加速受災民眾的生活重建。 「東京都地域防災計畫」所設定之減災目標如下： (一) 目標 1 1. 減少死亡人數約 6 千人。 2. 減少疏散人數約 150 萬人。 3. 減少被震毀或燒毀的建築物約 20 萬棟。 (二) 目標 2 1. 避免中央政府、地方政府及醫院等中樞機構之功能中斷。 2. 設置物資儲備及臨時住宅設施，確保返家困難民眾之安全。 (三) 目標 3 1. 在 60 天內恢復 95％以上的維生管線。 2. 透過整備避難所環境及迅速恢復維生管線，讓入住臨時住宅的 災民能快速重建災後正常生活。 二、震災篇第二部「災害預防、應變、復原具體對策計畫」 以東京都居民 100％達成防災自助準備為目標，透過加強防止家 具掉落或移動造成傷害、實施日常物資儲備、參加公民防災演練等防 災教育宣傳，提高東京居民和地方社區的防災能力。重點摘要如次： (一) 具體作法方面（提高每個公民的防災自助認知措施） 1. 東京都於 2015 年分發給每個家庭「東京防災」手冊，並於 2017 年再編成「東京生活防災」手冊(增加促進婦女參與防災工作)。 2. 開發並推廣下載「東京都防災應用(東京都防災アプリ)」APP。 3. 透過網頁、SNS 及 Twitter 等工具宣傳易於理解的防災資訊。 4. 災害緊急電話(171)及災害用留言板（web171）的應用等。

(二) 為了日漸增加的外國居民與觀光客，製作多語言版(英文、中文、 韓文)的各種防災資訊及工具，向外國居民及旅客傳播災害資訊， 亦將外國居民及旅客避難措施納入防災演練之中。 (三) 東京消防廳利用 VR 防災體驗車、地震車及街角防災訓練車等， 推廣地震災害時之身體保護和消防訓練。 (四) 促進與當地社區簽訂防災協議建立合作體系，並加強商業場所之 間及商業場所與民間防災組織間的合作。 (五) 防 災 體 制 方 面 將 支 持 東 京 之 中 小 企 業 制 訂 與 事 業 繼 續 計 畫 （BCP）相關的工作，並補貼為提高 BCP 有效性而採取的部分 措施成本，以及支持東京中小企業開發生產及改進防災產品。 圖 3-2 東京消防廳 VR 防災體驗車、地震車及街角防災訓練車網頁 (圖片來源：https://www.tfd.metro.tokyo.lg.jp/ts/bousai_fukyu/)

東京都地域防災計畫目標是成為「發生震災後，居民可以安心的 生活及不需要逃走的安全城市」，所以，為了保護城市居民的生命和 財產免於在大地震期間造成重大傷害，將加速木構造建築的都市更 新，提高區域不可燃面積比率為 70％，重要的防災公共建築及沿重要 防災道路側建築應具有 100％的耐震性，以避免地震災害時火勢蔓延。 另亦調查土壤液化潛勢區域，對建築物土壤液化提出對策及準備指導 方針等，與本研究案相關之重要措施整理如下： (一) 依據「東京都震災對策條例」的規定，防災城市推進計畫主要包 括形成火災延燒遮斷帶、確保緊急輸送道路功能，以形成安全優 質的市街區域和避難場所。透過都市更新重建過程，進行各種整 備措施，改善木造建築密集區域易形成大火延燒之特性，建立一 個安全城市。 (二) 發生東京都直下型地震時，即使高層建築物沒有倒塌，家具也可 能會因建築物的晃動而翻倒造成傷害，居民亦可能受困於電梯 中，在電梯恢復使用之前，居民被迫使用樓梯上下移動，越高樓 層的居民進出地面層越困難，高齡者或行動不便者可能與外界隔 離。因此，政府機關、居民及相關組織等，將共同努力採取措施， 如防止家具掉落或移動、防止受困電梯、維護私人發電機及儲備 維生物資(燃料、飲用水、糧食等)、確保災害時的資訊傳遞等。 並在高層建築中建立居民互助系統，防止地震、火災或混亂引起 的破壞，促進設施的安全及疏散指導及建立救援體系。 (三) 增強建築物的耐震能力。 (四) 防止發生土壤液化及強化高層建築受長周期地震之對策。 另外，為了震災發生後，可確保維持主要運輸路網的功能及安全， 並能快速復原，將提高給水和污水處理設施等維生管線設施的耐震 性，確保從損壞到恢復前的備用功能及建立快速恢復的機制，並促進 多樣化的能源提供方式，以促進穩定電力供應，例如引入獨立、分散 的電力及燃料供應系統，以維護城市功能。與本研究案相關之具體對 策整理如下：

(一) 電力、天然氣和通信方面，營運商努力建立傳輸網路，並安裝具 有地震偵測儀的瓦斯表及設計電信設備的防災措施。 (二) 確保災害發生時之資訊蒐集設備及活用 ITS 技術，於震災時提供 有助於交通安全順暢的資訊。 (三) 利用資通信技術（ICT）快速掌握災損資訊，例如從智慧型手機 發送災情資訊，並利用共享救援導航。

(四) 推廣東京都 LCP（Life Continuity Performance）建築的普及性， 使更多居民即使在發生地震災害的情況下，也能夠繼續在家裡避 難。並透過實施「東京 LCP 建築資訊註冊/瀏覽系統」，促進東 京 LCP 建築資訊的傳播，屋主提出申請後，由都政府公開在網 站上。 (五) 依據「東京都震災對策條例」規定為企業制訂防災計畫指南。 (六) 配合都市開發案引入獨立、分散的電力及燃料供應系統。 (七) 引入蓄電池、家用燃料電池等，發生災害時作為緊急電源。並透 過網站宣傳教育民眾如何使用住宅太陽能電池板作為緊急電源。 東京都地域防災計畫第二部第 6 章強調確保業務繼續計畫 BCP 的必要性，由於震災後可以使用的資源有限，應預先確定發生大規模 地震災害難時之緊急優先工作，東京都政府的 BCP 制訂原則包含： (一) 災害整備方面，東京都應維持正常的救援系統和災害醫療系統， 發生災害時，將進行滅火、救援和急救等緊急行動，以保護東京 市民的生命和財產，為實現上述目標，應制訂「區域防災計畫」。 (二) 發生大規模災害時，城市應發揮緊急應變和復原重建措施的重要 作用，並應承擔即使發生災害也必須正常繼續進行的工作。 (三) 城市遭受災害時，可使用的資源有限，在政府的 BCP 中，應確 認發生大規模災害時必須優先進行的工作，以及進行此工作所需 的相關作業。 (四) 為了有效執行 BCP 的緊急優先工作，應反復進行教育和培訓， 並力求所有相關機構充分理解，以及提高民眾對災害反應的認 知。