第五章 官民互動：群體性事件的框架與話語
第二節 框架分析：官民互動與鄰避主義
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第二節 框架分析：官民互動與鄰避主義
官民互動框架呈現出與高壓維穩、開明維穩兩大框架截然不同的面貌。儘 管同樣有新聞禁令，但媒體高層陽奉陰違，不僅未遵照執行，甚至有意放縱，
媒體新聞專業主義理念因此得到踐行。廣東省委宣傳部事後也未就媒體違令做 出懲罰，可見媒體對兩起事件的關注，沒有超出政府容忍的底線。我們不妨將 其視作媒體身為社會公器的職能，對抗政治宣傳機器職能的勝利。
在這個報導框架下，群體性事件的價向為正面；事件定性上，政府通稿慣 用的聚眾滋事、打砸搶燒、非法聚集等用語徹底消失，取而代之的是正面稱 謂——或是中性的「事件」，或是同情公眾的「環境維權」、「鄰避維權」與「抗 爭」等。
這一框架的問題意識，根植於維權者一方不滿地方當局欺瞞公眾或枉顧民 意悄悄啟動有重大環境風險的工程。壓制新聞報導或正面報導有利工程的一面、
項目建設規劃書與環評報告不在大眾媒體上公示、未邀請公眾參與聽證會，是 上海市政府在磁懸浮項目進入公眾視野前的做法，旨在暗渡陳倉；番禺區政府 則環評未過徵地拆遷先行，擺出一副勢在必行的姿態，40更不用說無視 97.1%的 受訪者反對建垃圾發電廠（半徑 2 公里內的居民反對率達到 100%），邀請主燒 派專家和 70 多名番禺區人大代表為項目「背書」，贊其為「民心工程」。
由此可見，即便是被視為官民良性互動典範的這兩起事件，政府從一開始 就缺乏主動與公眾溝通的意識，它是民意逼使政府放下身段的結果。因而，於 公眾而言，項目停建或遷址都不是最終解決方案，關鍵在於真正做到信息公開，
改革和開放決策程序並使公民真正參與，從源頭杜絕類似事件的發生。這也是 代表報社立場的社論及諸多公共知識分子通過個論發出的呼籲。不過，鑒於這 一期許實質指向政治體制改革，在當下中國語境裡顯然還是「畫餅充饑」。
在本研究的框架分析中，市場化媒體建構起來的官民博弈模型及凸顯的意 識形態，一直是觀察重點。高壓維穩框架與開明維穩框架內的官與民，都是面
40 早在媒體曝光垃圾焚燒發電廠選址番禺大石會江村之前，9 月 24 日，番禺區市政園林管理局局長周劍輝 便在接受記者採訪時表示，番禺區生活垃圾焚燒發電廠已經基本完成徵地工作，其中謝村地段已完成徵地 補償工作，大石會江地段已與村民簽好協議，即將完成徵地補償工作（《南方都市報》，2009 年 11 月 4 日，
AⅡ06 版）。
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目模糊、抽象的集體名詞；但在上海磁懸浮散步與廣州番禺反垃圾焚燒運動中，
藉助深度報導對細節的捕捉與刻畫，地方當局和維權者具象化為鮮活的個體。
官民互動的框架，顧名思義，官與民都是論述的主體，而媒體為他們提供 了平等對話的平台。正如「狂歡舞會裡的一對舞伴，你進我退、你來我往」這 一隱喻所暗示，官方雖然總體處在下風，但不時主動出擊；公眾以民意探路，
但不預存敵意，彼此都試圖說服對方，最後雙方在互動過程中達成了一些共識。
於民一方，官民互動框架凸顯了為民維權的一面。與高壓維穩與開明維穩 兩大框架相比，兩地公眾顛覆了以往群體性事件參與者「暴民」、「刁民」的形 象。他們不再是「一小撮別有用心的人」和「不明真相的群眾」，也不再是犯罪 嫌疑人與被告、帶頭鬧事者、不法分子，而是「（維權）積極分子」。姚阿姨、
櫻桃白、巴索風雲、阿加西等充滿感情色彩的稱呼拉近了公眾與維權者的距離；
「我愛我家」、「廣納民意」等網名呈現的是共識；「吳輝的目光落到妻子和兒子 身上時，眼神頓時變得溫柔」、丈夫趴在懷孕妻子的肚子上聽胎兒動靜，更是給 人極強的代入感。與此相應，報導話語從主動語態「警方抓捕」轉為被動語態
「被傳喚」、「被喝茶」，是論述視角從官方轉向民間的顯著標誌，也隱含著對公 權力行為的批評。
維權者也擺脫了「群眾」這一帶有集體主義烙印的身分，理性公民的形象 在論述中顯露無遺。儘管新聞禁令不準提「公民」與「公民社會」，但「公民」
一詞在《南方都市報》上出現了 48 次。「寄望」、「厚望」、「希望」、「相信」、「期 待」、「懇請」等詞的使用流露出公眾的迫切心情與對政府的期待；而從行動來 看，公眾自始至終都「以政府可以接受的方式，以合理合法的手段表達自己的 意見與訴求」（南方人物週刊，2010.1.7）。
在兩起事件中，公眾都拒絕片面地被決定。他們不放過任何疑問，進而以
「公民」身分主動參與政策過程。在磁懸浮事件上，上海市民從反映意見、徵 集簽名開始，到自發通過 GPS 定位磁懸浮沿線小區，以事實駁斥官方決策的隨 意性與環評報告失誤。在廣州，公眾從寄望聽證變局、希望參加新聞通報會，
到主動邀請番禺區委書記到居民小區「傾聽民意」，一步步做了如下努力：持續 向各部門遞交聯署簽名的反對意見書；自發組團調研李坑垃圾焚燒發電廠；主 動為垃圾尋找出路，建議政府順勢推進垃圾分類試點；表態願做垃圾分類排頭 兵；廣泛轉發李坑項目附近村民癌症高發的情況，請求政府調查是否與李坑垃
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圾發電廠有關。至於垃圾焚燒項目背後的官產學利益關聯，更是藉助網民提供 線索才能快速被媒體曝光。上海市民和番禺人展示了公民意識的覺醒與公民政 治參與精神——他們不是刁民不是臣民，而是公民，自有憲法賦予說「不」的 權利。
至於另一報導主體政府，官民互動框架重點凸顯了監督的一面。不同於開 明維穩框架下媒體批評只有政府立場沒有具體事實；在反磁懸浮與反垃圾焚燒 事件上，媒體為確保公正在報導上相當謹慎，但凡線索或疑問都反覆核查，並 向當事人求證。換言之，媒體在報導上只針對具體的事、人或政府部門，因而 也不存在故意抹黑整個政府的情況。特別是番禺反垃圾焚燒事件，媒體除了如 實報導項目最新進展，各方的行動、觀點與回應，還多次向政府發起追問。10 月 30 日番禺區政府情況通報會上，記者追問公眾如何參與環評、公眾一致反對 如何辦、未環評為何先徵地、環評何時完成；11 月 22 日廣州市政府召開新聞通 報會，記者繼續就項目選址、李坑項目附近永興村村民癌症高發、二噁英汙染、
垃圾分類等事項窮追不捨。
除了質疑程序缺陷、決策不透明外，媒體最尖銳的批評指向官產學利益關 聯。《21 世紀經濟報導》（2008.8.20: 05）披露磁懸浮勢在必行的一個重要原因：
2004 年至 2006 年，建設方上海磁浮交通發展有限公司虧損逾 10 億元。該公司 由上海申通集團有限公司、上海寶鋼集團公司等 7 家國有企業共同出資組建，
實為政府所有制企業。
番禺反垃圾焚燒項目亦如是。《南方都市報》揭露了沒有任何垃圾焚燒處理 經驗的廣日集團（國有企業），如何以領受廣州市政府 18 億元債務換得 25 年垃 圾處理終端特許經營權（廣日集團將因此獲得上百億元的財政補貼）；此外核查 原廣州市環衛局局長、市政府副秘書長呂志毅與廣日集團的關係，報導其弟呂 志平與其大學剛畢業的兒子都在廣日集團任職，還特意點出此事曝光後廣日集 團迅速抹去官方網站上呂志平的名字。廣州市環衛局官員借用三輛廣日集團轎 車一事，也被揭露。
對媒體揭露的利益關係，兩地政府雖未向民眾做出令人信服的交代，但也 沒有動用系統資源，替身陷輿論漩渦的政府部門或官員辯解。更重要的是，在 三令五申仍未使媒體聽從的情況下，政府沒有一意孤行地封殺報導，至少就這 兩起事件而言展現了對媒體監督的高容忍度。上海反磁懸浮一事應與媒體異地
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監督有關；但個中關鍵還是媒體就事論事，沒有將具體事情上升為體制問題。
媒體的評論總是比報導大膽犀利。它把新聞事實轉化為觀點，一方面為公 眾解讀事件的真相與本質；另一方面通過公共討論生成民意，進而引導民意。
其目的不外乎監督政府執政，影響決策，維護公共利益的同時培育公民社會。
劉洪波就磁懸浮事件指出，公民之所以愛「散步」，在於法律對公民集中意見表 達設置門檻過高，故不僅需要開辟可能的管道、降低其實現門檻，更要為其「去 汙名化」（南方週末，2008.1.17）；《南方都市報》社論則難掩悲哀地指出，散步 是為了遇上可說服的市長，可以說服是權力公共性的最低要求。在番禺反垃圾 焚燒事件上，《南方都市報》通過「社論」、「個論」、「來論／來信」、「批評／回 應」、「早茶」等欄目發表評論 49 篇，從多個視角針砭政府決策並提出建議。如 陳楊指出，二噁英有幾惡的問題，有關部門要有耐心慢慢說服老百姓，精英百 姓也要講理，積極與政府共謀垃圾出路（南方都市報，2009.9.25: AⅡ02）；政府 應對癥下藥，真誠解開老百姓心結（南方都市報，2009.10.31: AⅡ02）。
「民意」是提及次數最多的詞語，《南方都市報》社論中肯地評價它是「官 方與民間最能達成共識的關鍵詞，是最正確的政治話語」（南方都市報，
2009.12.23: A02）。如多篇社評及個論文章指出，決策充分容納民意，施政僵局 始能打破；依法推進垃圾焚燒繞不開民意這一環，更要先過信息公開這一關；
垃圾處理問題必須有公民參與決策；尊重民意需要具體的制度設計；垃圾焚燒
垃圾處理問題必須有公民參與決策；尊重民意需要具體的制度設計；垃圾焚燒