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第二節、歐洲睦鄰與夥伴策略
一、交通計畫的發展背景
蘇聯解體後，東歐、高加索與中亞地區的原蘇聯加盟國陸續獨立，歐洲國 家為了協助這些獨立後的國家進行改革，發起了世界最大的援助計畫—「對獨 立國協技術援助計畫」（TACIS），而歐洲經濟共同體（European Economic Community）所制定的相關規範提供了 TACIS 計畫下成員國依循的基礎。TACIS 計畫的改革項目99涵蓋交通項目，這是歐洲與中亞地區交通合作的第一步。
TACIS 投入 4,580 萬歐元進行交通部門「去中央化」（Decentralisation），排除制 度與技術層面的阻礙，使這些CIS 國家建立市場導向的交通部門。TACIS 計畫將 增加多面向的交通發展、建立市場導向的交通企業來扶植這些CIS 國家的交通 產業以及建立起符合歐洲地區甚至是國際標準的安全交通法規。100
2003 年歐洲議會提出一項新的對外金融援助機制—「歐洲睦鄰與夥伴策 略」（ENPI），取代舊有的 TACIS 計畫。2007 年被 ENPI 正式取代前，TACIS 計畫 仍是歐盟援助高加索與中亞地區的重要機制。歐盟與東部夥伴的合作將增加歐 盟於高加索、中亞地區的影響力，更藉著基礎設施與法規制度的建立與合作使 得這些區域得以穩定的發展。2004 年歐盟與黑海、裏海周邊的國家，以及中亞 五國於亞塞拜然的首都巴庫召開交通政策對話。這場會議提供一個多邊機制的 平台協調彼此的交通政策，並擬出一致的行動方針發展交通計畫。在區域與國 家層級的援助上需要額外將區域性的合作納入考量，考量點在於國際金融機構
（International Financial Institutions，IFIs）的資金槓桿。IFIs 偏好雙邊合作，而 非多邊合作，認為雙邊合作更能清楚界定彼此間的權責劃分。但對IFIs 而言，
像巴庫會議這種有穩固政治作為後盾的平台，推行的交通計畫—TRACECA，有
99 TACIS 計畫於 1991 年 7 月 15 日生效後，成員國與歐洲經濟共同體（歐盟前身）相互配合，
進行五大項的改革：教育、能源、交通、金融服務與食物分配。（TACIS，1991）
100 “TACIS,” European Commission (1991), < http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-92-54_en.htm >. Retrieved date: 2016/03/28.
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通項目，其中700 萬歐元用於《中亞的指導計畫》（Central Asia IndicativeProgramme），該指導計畫從 1993 年至 2013 年約提供 1.6 億歐元至交通部門。
資金運用皆在TRACECA 框架下進行，歐盟在交通上提供的資金是針對橫越 ENPI 的東部夥伴以及中亞地區的可行性公路、海路與鐵路基礎設施提撥資金。部分 基礎設施計畫由IFIs 與夥伴國家共同出資的方式興建，IFIs 協調彼此的交通策 略，並提供這些國家交通領域的專業知識培訓。102再者，歐盟也建立起中亞區 域資訊協調中心（Central Asian Regional Information Coordination Centre，
CARICC），與中亞地區的交通部門相互配合，打擊跨境的非法犯罪，例如毒品、 的區域合作內容包含：（一）成員國與跨歐陸網（TransEuropean Network，
TENs）的連結；（二）中亞地區與 ENPI 東部夥伴在交通市場的整合；（三）在歐
101 “European Neighbourhood and Partnership Instrument - enpi regional east programme - Strategy Paper and Indicative Programme 2010-2013,” European Communities (2011), p.18.
102 Ibid., pp.15-16.
103 “The European Union and Central Asia: The New Partnership in action,” European Communities (2009), p.59, < http://ec.europa.eu/research/iscp/pdf/policy/2010_strategy_eu_centralasia_en.pdf >.
Retrieved date: 2016/03/29.
104 Ibid., pp.42-43.
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的夥伴更能藉由「發展合作機制」（Development Cooperation Instrument，DCI）來取得建設所需的經費；（四）必須在符合DCI 與指導計畫（Indicative
Programme）的情況下進行系統性的交通戰略。106東部區域計畫（Regional East Programme，REP）將增加上述計畫的執行力與效率，協調跨境的程序以及強化 與會成員國的溝通。REP 是以多邊對話的方式進行，而非傳統的雙邊合作。REP 也將與ENPI 的「跨區域計劃」（Inter-Regional Programme，IRP）107互補，它還 將提供用於開發能源和交通基礎設施項目、環境、氣候變化，以及中小企業發
亞洲的國際運輸走廊的基本多邊協議》（Basic Multilateral Agreement on
105 European Communities (2011), p.11.
106 Ibid., p.23.
107 「跨區域計畫」（IRP）是以建立起合作機制為目的的計畫總稱。包含「技術援助與資訊交換
機制」（Technical Assistance and Information Exchange instrument，TAIEX）、「改善政府治理計畫」
（Support for Improvement in Governance and Management，SIGMA）、「跨歐大學教育移動計 畫」（Trans-European Mobility Programme for University Studies，TEMPUS）、「高等教育合作計 畫」（Erasmus-Mundus）與「跨區域文化合作計畫」（inter-regional programme supporting cultural cooperation）等。
108 European Communities (2011), pp.7-9.
109 1993 年的首次會議中共有 9 國參與（烏克蘭、摩爾多瓦、羅馬尼亞、保加利亞、土耳其、
亞塞拜然、喬治亞、烏茲別克、吉爾吉斯）。
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International Transport for Development Corridor Europe-Caucasus-Asia，MLA）110 以發揮這條走廊沿線的地理位置的重要性與經濟潛在實力。伊朗於2009 年加
（Intergovernmental Commission，IGC），IGC 的主要目標是協調 MLA 在交通項 目上規範的執行與應用。IGC 由簽署 MLA 的政府機構委派交通部門的長官所組 成，這些長官掌管各個成員國的「國家委員會」（National Commission），此委 員會是在IGC TRACECA 的框架下創立的，負責協調交通項目的實施。111
2001 年具有行政性質的常任秘書處（Permanent Secretariat，PS）設立於巴 庫，在執行上遵從「議事規則」（Rules of Procedure），IGC 的決策與建議將由 PS 去執行。PS 是由各個成員國所推派的常駐代表所組成的，這些常駐代表是由各
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環境保護的區域行動策略》（TRACECA Regional Action Strategy on Maritime Safety and Security and Environmental Protection）與《區域公路安全行動計畫》（Regional Road Safety Action Plan）計畫打造橫跨黑海以及裏海間的高速公路。
2011 年至 2014 年間也針對跨海高速公路進行物流的標準作業流程的評估項 目，該項目涵蓋範圍包含黑海與裏海周邊國家，透過跨海高速公路計畫的發 展，針對各個面向的交通與物流鏈進行整合。首先得建立起跨海的交通基礎建 設，以及相關的軟性基礎設施（像是貿易便利化）手段。到了中期，將改善海 上與腹地間的貨運連結，最後將與全歐交通網絡（Trans-European Transport Networks，TEN-T）相互連接。2013 年簽署的《公路安全計畫》是一項 300 萬歐 元的項目，將在TRACECA 的區域公路安全行動計畫（Regional Road Safety Action Plan）框架下執行，將改善 TRACECA 成員國行車安全，減少公路失事。114
歐盟主導所推出的交通援助計畫TRACECA 將援助歐洲的東部夥伴，計畫發 展一條由歐洲橫跨黑海、高加索地區、裏海與中亞地區的東西向走廊，而在國 際金融機構（International Financial Institutions，IFIs）與私部門的資金協助下建 立的TRACECA，協調途經國家的海關與外貿規範，發展計畫下成員國的交通基
113 “Regional cooperation--The Baku Initiative--Transport,” European Commission (2006),
< http://ec.europa.eu/dgs/energy_transport/international/regional/caspian/transport_en.htm >.
Retrieved date: 2016/04/02.
114 “Central Asia – Transport,” European Commission (2015),
< http://ec.europa.eu/europeaid/regions/central-asia/eu-support-transport-development-central-asia_en >. Retrieved date: 2016/04/05.
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礎設施，達到加速貨品流通與貿易進行，並將這些擁有豐富資源的國家整合進 全球市場。此外TRACECA 走廊也將與全歐交通網絡（TEN-T）相互連接，亦可 以增加區域內的合作，也能吸引外資進入。115由圖2-7 與圖 2-8 可知 TRACECA 走廊的公路與鐵路皆是由東歐走陸路經土耳其進入高加索，或橫跨黑海進入喬 治亞的港口Poti 而進入高加索，再從亞塞拜然的港口巴庫橫跨裏海，到土庫曼 的港口Turkmenbashi 或哈薩克的港口 Aktau。在連接中亞的公路與鐵路進入烏 茲別克、吉爾吉斯、塔吉克，再往東到達中國或往南進入阿富汗。
圖2-7：歐洲—高加索—亞洲運輸走廊：公路 資料來源：” TRACECA Road Routes,” TRACECA (2011).
圖2-8：歐洲—高加索—亞洲運輸走廊：鐵路 資料來源：”TRACECA Rail Routes,” TRACECA (2011).
115 Murat Erdal, “Küresel Lojistik,” Uluslararası Taşımacılık ve Lojistik Hizmet Üretenler Derneği (UTIKAD) (2005), pp.112-113.
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TRACECA 的成員國為了強化 TRACECA 走廊的鐵路運輸能力，提出了兩項橫 跨歐亞大陸的走廊子計畫：（一）由高加索地區至土耳其鐵路計畫「巴庫—提比 里斯—卡爾斯鐵路（Baku-Tbilisi-Kars Railway，BTK）」；（二）由東向西的哈薩克 鐵路計畫「絲綢之風（Silk Wind Project）」。
（一）、巴庫—提比里斯—卡爾斯鐵路
2007 年在提比里斯的交通會議上由土耳其、亞塞拜然、喬治亞簽署三方協 議，建立由土耳其經亞塞拜然再進入中亞的交通走廊。全長124 公里，其中土 耳其段92 公里，喬治亞段 32 公里，再經由現存的亞塞拜然段 101 公里至巴 庫。此路線比原先由土耳其—伊朗—亞塞拜然的路線縮短 375 公里，提供歐洲 與中東的連接。哈薩克認為BTK 建成後每年將能增加裏海港口（哈薩克 Aktau 與亞塞拜然Baku）之間 1,000 萬噸的運載量。116
BTK 計畫是將鐵路從歐洲出發，經由連貫的交通系統與過境土耳其，抵達 高加索與中亞地區。現今的東西向走廊是過境伊朗或透過俄國的西伯利亞大鐵 路（Trans-Siberian railway）進入亞洲。BTK 計畫若完成，伊朗與俄國的中轉國 地位將被土耳其取代。117
圖2-9：巴庫—提比里斯—卡爾斯鐵路 資料來源：同註117。
116 Seçil Özyanık, pp.7-8.
117 Brett Forrest, ‘Baku-Tbilisi-Kars (BTK) Railway--The New "Silk Road",’ Natoinal Geographic (2010),
< http://molokane.org/places/Turkey/2010_National_Geographic/index.html >.
Retrieved date: 2016/04/03.
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（二）、絲綢之風
TRACECA 於 2012 年分別在亞塞拜然、土耳其、哈薩克三地舉辦的會議上，
皆提出《物流中心計畫與跨海高速公路II 計畫》（Logistic Processes and
Motorways of the Sea II，LOGMOS）118，建立跨高加索與中亞地區的物流中心，
以及協調黑海與裏海跨海高速公路的建設，而絲綢之風是在LOGMOS 框架下，
藉由TRACECA 走廊的物流程序使其達到國際標準，增加陸路與海陸連通。119 這項計畫以改善哈薩克境內的鐵路設施，來達到與BTK 相同（完成由中國 至歐洲的鐵路）的目標。由圖2-10 可知路線將由中國與哈薩克邊境，向西到達 哈薩克中部城市Zhezkazgan，再到裏海港口 Aktau 與 Alat 為止，與現有路線相 比縮短965 公里，可降低運輸成本與時間。120
圖2-10：絲綢之風計畫
資料來源："Silk Wind: The Route of Multimodal Block Train (Project Progress Presentation),"
National Secretariat of IGC TRACECA in the Republic of Kazakhstan (2012), p.2,
< http://www.traceca-org.org/uploads/media/14_Presentation_Silk_Wind_07-11-12_eng.pdf >.
Retrieved date: 2016/05/16.
118 2012 年 4 月 17 日於巴庫舉辦第一次；同年 6 月 13 日於伊斯坦堡舉辦第二次；同年 7 月 24 日至25 日於阿克套舉辦第三次。（TRACECA，2012）
119 “The “Silk Wind” project: creation of favourable conditions on the realization and further steps in development,” Permanent Secretaritat of the IGC TRACECA (2012), <
http://www.traceca-org.org/en/news/single-news/n/-e4b57d24bc/ >. Retrieved date: 2016/04/07.
120 “Silk Wind train next stop, the future,” EU Neighbourhood Info Centre (2013), p.2,
< http://www.enpi-info.eu/files/features/SilkWind_EN.pdf >. Retrieved date: 2016/05/11.
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USAID 致力於填補蘇聯解體後這些中亞國家面臨的真空（vacuum）121，並使這 些後共地區的國家轉型成為擁有西方世界的經濟、政治與社會體制。2001 年 911 事件後，阿富汗的恐怖勢力高漲，連帶地影響阿富汗作為過境國的能力，
USAID 致力於填補蘇聯解體後這些中亞國家面臨的真空（vacuum）121，並使這 些後共地區的國家轉型成為擁有西方世界的經濟、政治與社會體制。2001 年 911 事件後，阿富汗的恐怖勢力高漲，連帶地影響阿富汗作為過境國的能力，