第四章 歐洲人權公約的侷限性與歐盟就業平等指令的合理調整內涵
第四節 歐盟就業平等指令下的合理調整
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第四節 歐盟就業平等指令下的合理調整
為消除對身障者歧視及促進身障者平等地位，歐洲聯盟運作條約（Treaty on the Functioning of the European Union, TFEU）（以下簡稱歐盟運作條約）第 10 條 禁止各會員國於執行其政策或國家行為時基於身心障礙有所歧視，並於第 19 條 賦予歐盟消除歧視的權限。而歐盟也強調，使身障者平等參與社會及經濟生活對 實踐歐盟 2020 策略（Europe 2020 Strategy）三大目標的必要性88，詳言之，包容 性成長（inclusive growth）目標強調機會平等的強化，使社會中的不同成員皆得 立於平等基礎參與經濟，藉以促進經濟成長，並使社會中各個成員皆得分享經濟 成長的成果。若聚焦於合理調整的實踐，最重要者當屬歐盟就業平等指令的相關 規範，針對就業領域提供身障者請求合理調整的權利。歐盟選擇於就業領域落實 合理調整的原因，固然與其消除基於身心障礙歧視的決心有關，不過更主要的原 因無非仍係歐盟作為一區域性經濟整合體的脈絡。
值得注意的是，雖然仍處於協商階段，不過歐盟近期有意推動的宗教信仰、
身心障礙、年齡與性傾向平等待遇指令草案（Proposal for a Council Directive on implementing the principle of equal treatment between persons irrespective of religion or belief, disability, age or sexual orientation）（以下簡稱平等待遇指令草案）似有 意擴及合理調整的適用，將合理調整擴張適用於社會安全與社會救助、受教育權 利及向大眾提供的商品與服務等領域89。推究歐盟推動平等待遇指令草案的原因，
其中不乏歐盟加入身障者權利公約所帶來的影響90。不過由於其仍僅係草案，歐 盟法院未來將如何適用該草案亦無法預期，故本文以下主要仍聚焦於回顧既有歐
88 UN Committee on the Rights of Persons with Disabilities, Initial reports submitted by States parties under article 35 of the Convention, U.N. Doc. CRPD/C/EU/1, para 34.
89 See European Union Agency for Fundamental Rights, Understanding disability as defined by law and the duty to provide reasonable accommodation in European Union Member States, European Union Agency for Fundamental Rights 1, 17-18 (2011) available at: http://webca che.googleusercontent.com/search?q=cache:rLf8h5QrpnsJ:fra.europa.eu/sites/default/files/fra_uploa ds/1797-FRA-2011-Legal-protection-persons-mental-health-problems-report_EN.pdf+&cd=2&hl=z h-TW&ct=clnk&gl=tw.
90 See id. at 19.
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洲就業平等指令的內涵及其適用，於說明就業平等指令所定合理調整內涵後，再 行附帶說明身障者權利公約對歐盟所帶來的影響。
第一項 合理調整的意義
就業平等指令第 5 條為合理調整之規定，學理上認為歐盟合理調整概念受到 美國相關立法例的直接影響91。就業平等指令第 5 條規定：「為確保遵守平等對 待身心障礙者的原則，應提供合理調整。這意味著於特定個案需求下，僱用人應 採取適當措施，使身心障礙者得接近、參與或促進就業，或接受訓練，除非該措 施將對僱用人造成不合比例的負擔。該負擔已由會員國既已採取的身心障礙政策 框架下的措施予以補償時，即非不成比例的負擔。」現行歐盟會員國絕大多數皆 於其反歧視法中明定身障者於就業領域具有請求合理調整的權利，而各會員國於 轉譯就業平等指令第 5 條規定時，多半採取與就業平等指令第 5 條相當的條文結 構及用語92。
第一款 拒絕提供合理調整是否構成歧視的疑義
雖然就業平等指令第 5 條明確地表示其與平等原則具關聯性，但條文本身未 規範未履行合理調整義務是否構成歧視。於就業平等指令起草時，合理調整原與 歧視的定義一同規範於草案第 2 條中，隨後移列至現行第 5 條。但原因並非出於 否認未履行合理調整義務構成歧視一事，僅係其他立法技術考量所導致。從立法 沿革觀察，解釋上仍具有肯認違反合理調整義務將構成歧視的空間存在93。然而，
囿於現行就業平等指令第 5 條並未直接表明於文義，故仍有解釋上的模糊地帶。
91 參閱孫迺翊，無障礙／可及性、合理調整與平等不歧視原則：從身心障礙者權利公約檢視我
國憲法及身心障礙者權益保障法之平等原則內涵，臺大法學論叢，第 45 卷特刊，頁 1203，2016 年 11 月 。 外 文 文 獻 得 參 閱 ： See Lisa Waddington & Anna Lawson, Disability and non-discrimination law in the European Union: An Analysis of Disability Discrimination Law Within and Beyond the Employment, Field,Publications Office of the European Union 1, 25(2010), available at: http://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=6154&langId=en
92 See European Union Agency for Fundamental Rights, supra note 89, at 25.
93 See ANNA LAWSON,DISABILITY AND EQUALITY LAW IN BRITAIN 55-56 (2008).
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求時的不同路徑96。舉例而言，英國 2010 年制定之平等法（Equality Act 2010）第 21 條明定，倘義務機關違反合理調整義務即構成歧視，明白揭示合理調整與 平等原則間之關聯性97。不同於英國，德國於 2006 年制定之一般平等待遇法
（Allgemeines Gleichbehandungsgesetz, AGG）並未將拒絕提供合理調整明確定義 為歧視，僅於社會法典第 9 編身心障礙者復健及參與社會法（Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen, SGB IX）第 81 條第 4 項規定，身障者有向僱用人 請求合理調整之權利，並依同法第 85 條至第 92 條受有不被解僱之特別保護，僱 ates, Iceland, Liechtenstein and Norway, European Commission 1, 52(2016) available at: htt p://ec.europa.eu/justice/discrimination/files/reasonable_accommodation_in_employment_contexts_f inal_en.pdf
95 See Anna Lawson, The UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities and European Disability Law: A Catalyst for Cohesion?, in THE UNCONVENTION ON THE RIGHTS OF PERSONS WITH DISABILITIES:EUROPEAN AND SCANDINAVIAN PERSPECTIVES 81, 94 (Oddný Mjöll Arnardóttir
& Genard Quinn eds., 2009).
96 參閱孫迺翊，前揭註 91，頁 1203-1206。
97 參閱孫迺翊，前揭註 91，頁 1205。
98 參閱孫迺翊，前揭註 91，頁 1204-1205。
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雖然被明文亦屬構成歧視的原因之一，但並未肯認合理調整作為一種積極義務時，
解釋上將有其弔詭之處。詳言之，一方面，當僱用人拒絕提供合理調整時將構成 歧視而被評價為違法，但另一方面，僱用人並不負有提供合理調整的積極義務，
從而，僱用人雖然將因構成違法歧視而必須適用該國內國法律所定相應的法律效 果，但無從課予僱用人提供身障者合理調整的義務99。採取此種途徑的國家，最 典型者當屬澳洲，而在歐盟會員國中仍採取或曾採取此種途徑者，例如瑞典、比 利時、奧地利與盧森堡100。以奧地利為例，其舊法僅明文除非構成不成比例的負 擔，否則拒絕提供合理調整將構成間接歧視，而並未明文課予僱用人提供合理調 整的積極義務，就此，縱使其內國法院認定僱用人因為提供合理調整而構成歧視，
其後續法律效果亦僅係補償受歧視身障者所受損害而已，無從命僱用人提供身障 者所需的合理調整101。
對於這樣的途徑，學理上認為已違反就業平等指令第 5 條所定合理調整的意 旨，蓋依據就業平等指令第 5 條文義：「為確保遵守平等對待身心障礙者的原則，
應提供合理調整。…僱用人應採取適當措施，使身心障礙者得接近、參與或促進 就業，或接受訓練…。」文義上已明確課予僱用人提供合理調整的積極義務，而 上述途徑已然牴觸就業平等指令第 5 條的規範意旨102。學理上並建議，各會員國 於轉譯就業平等指令第 5 條時，應明文僱用人負有依身障者個案特殊需求提供合 理調整的義務，以及明文未提供合理調整將構成歧視，使身障者得藉此確實獲得 其所需的合理調整措施，並使違反其合理調整義務的僱用人因其違法歧視行為而 被處罰103。
第二款 調整概念的意義
99 See Lisa Waddington, Implementing and Interpreting the Reasonable Accommodation Provisi on of the Framework Employment Directive: Learning from Experience and Achieving Best Practice 40-42 (2004), available at: http://www.pedz.uni-mannheim.de/daten/edz-ath/gdem/04/r easonaccom.pdf
100 See id. at 41-43.
101 See id. at 43.
102 See id.
103 See id. at 44.
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相較之下，僱用人應提供如何的措施方屬合理調整下的適當措施則較為明確。
雖然各會員國或有以調適（adjustments）、步驟（steps）或措施（measures）替代 就業平等指令所稱的調整（accommodation）104，不過對於調整措施的理解皆相 同於就業平等指令而無歧異。詳言之，由就業平等指令第 5 條之文義，提供合理 調整的目的在使身障者得接近、參與或促進就業，或接受訓練，在身障者的障礙 情形往往不同的情形下，調整措施必須依據個案中身障者及僱用人的實際情形定 之，彰顯了合理調整強烈依附於個案的性格。這也意味著以抽象法律列舉規定可 能的調整措施將極為困難，僅得以一般性或列舉規定規範之，或藉由司法實務的 發展逐步檢視。就業平等指令第 5 條雖未明白揭示可能的調整措施，但就業平等 指令前言第 20 點規定，應採取適當措施，意味著必須因應身心障礙，提供用以 調整工作場所的有效且實際措施，例如調整建築物、設備、工作時間的形式
（patterns of working time）、工作任務的分配、提供工作訓練或融入資源。學者 Delia Ferri 及 Anna Lawson 歸納就業平等指令第 5 條及前言第 20 點，指出「調 整」概念於解釋上應包含任何技術上、物理上及組織編制上的調整，換言之，其 代表任何對工作內容、工作環境、習慣等的調整措施，使符合資格之身障者得平 等地應徵工作職位，充分完成其工作職位之必要任務，並平等享有就業所應享有 之利益105。
以 Ring and Werge 案106為例，歐盟法院於解釋調整概念時亦採取較為廣泛的 態度107。面對就業平等指令所稱之「調整」是否包含減少工時的問題時，歐盟法 院認為，雖然就業平等指令第 5 條所明文的「工作時間的形式」，文義上並非與 減少工時全然一致，但並不表示就業平等指令第 5 條及前言第 20 點自始排除減
104 See European Union Agency for Fundamental Rights, supra note 89, at 25.
105 See Ferri& Lawson, supra note 94, at 52.
106 CJEU, Joined cases C‑335/11 and C‑337/11.
107 See Orsolya Mikola, Reasonable Accommodation and Disability: In comparison with the re gulations of the UN Convention on the Rights of Disabilities, The Americans with Disabilit ies act, and The European Union’s Regulation 48 (Central European University, 2015), ava ilable at: http://www.etd.ceu.hu/2015/mikola_orsolya.pdf
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少工時作為一種調整措施的可能性108。尤其前言第 20 點所列之調整措施僅屬例 示，尚非未列入者即非屬可能的調整措施109。最終，藉由參照身障者權利公約第 2 條之意旨，並透過就業平等指令本身的目的解釋，認為既減少工作時間得使身 障者繼續就業，合乎就業平等指令第 5 條之立法目的，自亦該當就業平等指令第 5 條所稱之調整措施110。
第二項 合理調整的請求主體
第一款 自醫療模式改採社會模式觀點認定身障者
由就業平等指令第 5 條之文義，顯然身障者係得請求合理調整的主體，但就
由就業平等指令第 5 條之文義，顯然身障者係得請求合理調整的主體，但就