鄰避現象

「 鄰 避 現 象 」 是 指 當 地 民 眾 對 於 高 風 險 、 危 害 性 設 施 的 抗 爭 現 象 ， 如 監 獄 、 垃 圾 掩 埋 場 、 焚 化 廠 、 SARS 專 屬 醫 院 、 核 電 廠 等 。 以 國 內 的 例 子 而 言，從 民 國 76 年 至 87 年 垃 圾 掩 埋 場 及 焚 化 廠 抗 爭 事 件 就 有 78 件 ， 而 其 他 針 對 中 油 、 台 電 及 其 他 污 染 性 工 業 設 施 等 之 設 場 糾 紛 更 是 不 勝 凡 舉 (環 保 署 ， 1994； 環 保 署 2000)， 這 些 因 不 受 到 民 眾 支 持 的 設 施 設 置 而 導 致 抗 爭 的 現 象 隨 處 可 見。因 此 在 討 論 文 山 及 溪 州 個 案 之 前，有 必 要 先 針 對 鄰 避 現 象 的 定 義 和 影 響 鄰 避 設 施 設 置 成 功 與 否 的 因 素 進 行 討 論 ， 以 下 分 別 述 之 ：

一 、「 鄰 避 現 象 」 的 定 義

「 鄰 避 」往 往 被 視 為 是 個 人 或 社 區 反 對 某 種 設 施 或 土 地 使 用 如 核

電 廠 、 核 廢 料 貯 存 場 、 焚 化 爐 、 掩 埋 場 、 監 獄…等 ， 所 表 現 出 來 的 態 度，而 此 類 設 施 就 被 稱 之 為 鄰 避 設 施。鄰 避 設 施 之 所 以 常 遭 到 反 對 的 原 因 無 非 是 其 產 生 的 利 益 是 由 社 會 全 體 所 共 享，但 所 產 生 的 外 部 成 本 卻 全 部 由 當 地 民 眾 所 承 受，換 言 之，無 非 是 因 為 這 類 型 設 施 犧 牲 了 當 地 居 民 的 權 利 與 福 祉 而 成 就 大 眾 福 利 的 做 法，而 被 居 民 視 為 不 公 平 與 不 正 義 (李 永 展 ， 2000； 葉 名 森 ， 2001) ， 在 這 種 居 民 未 必 蒙 其 利 ， 卻 必 先 蒙 受 其 害 的 情 況 下，當 地 強 烈 反 對 及 排 擠 此 種 設 施 的 行 為 是 可 以 預 見 的 (葉 名 森 ， 2001； 李 永 展 、 何 紀 芳 1999； 李 永 展 ， 1998；

黃 仲 毅 ， 1998； 李 永 展 、 翁 久 惠 ， 1995 )。

由 於 其 可 能 對 人 們 的 生 活 環 境、生 命 財 產、居 民 健 康、地 方 發 展 造 成 威 脅 或 有 一 定 的 風 險，以 致 於 居 民 希 望「 不 要 在 我 家 後 院 」設 置，

進 而 產 生 自 力 救 濟 或 抗 爭 行 動 (黃 德 秀 ， 2001； 葉 名 森 ， 2001； 李 永 展 ， 2000； 李 永 展 、 何 紀 芳 1999； 李 永 展 ， 1998； 黃 仲 毅 ， 1998；

李 永 展 、 翁 久 惠 ， 1995)。

鄰 避 (NIMBY)的 概 念 是 由 O’Hare(1977)首 次 提 出 ， 隨 後 即 引 發 熱 烈 討 論 ， 並 產 生 LULU(locally unwanted land uses) 、 BIYBYTIM (better in your backyard than in mine)、BANANA(build absolutely nothing at all near anybody)、 NIMTOF(not in my term of office) 等 名 詞，其 所 代 表 之 現 象，均 指 對 具 有 不 受 歡 迎 特 質 的 計 劃 與 設 施 興 建 時 ， 將 面 臨 當 地 民 眾 抗 爭 的 現 象 ， 這 些 設 施 統 稱 為 鄰 避 設 施 (見 表 2-11)。

表 2-11 鄰避現象各類名稱整理表(Lesbirel,1998)

英文簡寫 英文內容 中文內容

NIMBY Not in my backyard 莫在我家後院 LULU Locally unwanted/Undesired land

uses 地方上不想要或不受歡迎的土地利用

模式 BIYBYTIM Better in your backyard than in

mine 在別人家的後院勝於在我家後院

BANANA Build absolutely nothing at all

near anybody 別建任何建築在任何人附近

NIMTOF Not in my term of office 莫在我任期

O’Hare(1977)指 出 ， 鄰 避 的 概 念 最 早 是 由 設 置 問 題 (siting problem)而 來 ， 在 1970 年 代 初 期 由 於 當 時 焚 化 爐 、 核 電 廠 及 監 獄 等 設 施 面 臨 設 廠 的 難 題 ， 廠 址 一 公 佈 便 引 起 民 眾 抗 爭 與 反 彈 ， 以 致 難 以 建 廠 ， O’Hare(1977)表 示 這 些 設 施 永 遠 沒 有 適 合 的 廠 址 ， 即 使 這 些 設 施 都 是 大 家 所 需 要 的 ， 也 因 此 這 在 設 場 抗 爭 的 過 程 裡 ， 最 後 即 變 成 為 零 和 賽 局 (zero-sum game)，我 們 將 於 第 三 節 裡 進 行 討 論 。

鄰 避 現 象 的 構 成 可 分 為 鄰 避 設 施 、 整 體 社 會 和 地 方 民 眾 三 部 份 (見 圖 2-2)， 由 於 受 惠 者 為 整 體 社 會 ， 因 此 鄰 避 設 施 如 焚 化 廠 的 興 建 其 所 帶 來 的 效 用 是 遠 大 於 地 方 民 眾 所 承 受 的 成 本 ， 故 有 興 建 的 必 要 性，如 何 調 節 民 眾 的 感 受，使 其 被 犧 牲 或 不 公 義 的 感 受 能 降 至 最 低 將 是 解 決 鄰 避 設 施 的 關 鍵 (李 永 展 ， 1996 )。

根 據 李 永 展、翁 久 惠 (1995)的 研 究 指 出，鄰 避 設 施 具 有 以 下 幾 個 特 性 ：

(一 )鄰 避 設 施 所 產 生 的 效 益 為 全 體 社 會 所 共 享，但 負 外 部 效 果 卻 由 設 施 附 近 的 居 民 來 承 擔 。

(二 )居 民 對 鄰 避 設 施 之 認 知 與 接 受 程 度，受 到 居 住 地 點 與 此 類 設 施 距 離 遠 近 的 影 響，一 般 而 言，距 離 愈 近，住 戶 接 受 的 程 度 就 越 低 ， 反 之 ， 則 越 高 。

(三 )對 具 有 污 染 性 鄰 避 設 施 如 能 妥 善 管 理 ， 發 生 意 外 的 機 率 相 當 低 ， 但 若 不 幸 發 生 事 故 ， 則 後 果 非 常 嚴 重 。

(四 )鄰 避 設 施 之 興 建，不 但 涉 及 專 業 科 技 知 識，而 且 關 係 社 會 大 眾 的 福 祉。專 業 科 技 知 識 牽 涉 學 理 與 專 門 知 識；然 而 公 共 決 策 卻

其他地區之居民 當地居民 鄰避設施

圖2-2 鄰避現象概念圖

涉 及 社 會 大 眾 的 價 值 判 斷。專 家 的 意 見 與 社 會 大 眾 的 價 值 判 斷 往 往 存 在 著 某 些 差 距，決 策 單 位 如 果 忽 視 這 些 觀 念 上 的 衝 突 ， 則 難 免 產 生 民 眾 抗 爭 事 件 。

丘 昌 泰 (2001)指 出，台 灣 環 保 抗 爭 運 動 的 基 礎 在 於 鄰 避 情 節，而 此 種 鄰 避 效 應 使 得 公 共 建 設 興 建 計 畫 受 到 民 眾 的 挑 戰，也 造 成 了 民 眾 與 政 府 單 位 之 間 的 緊 張 關 係，他 同 時 指 出 台 灣 環 保 抗 爭 的 瓶 頸 在 於 環 保 回 饋 問 題、信 任 差 距 問 題 與 黑 道 白 道 介 入 等 三 項 問 題，如 要 解 決 台 灣 環 保 抗 爭 的 問 題，就 須 從 社 區 營 造 運 動 做 起，建 立 社 區 參 與 制 度 、 建 立「 迷 你 新 加 坡 社 區 」造 鎮 計 畫、加 強 政 策 行 銷 與 政 策 對 話 的 能 力、

以 及 制 定 知 的 權 利 法 案 等 四 項 策 略，方 有 可 能 終 結 鄰 避 現 象 所 帶 來 的 抗 爭 與 敵 對 。

二 、 影 響 居 民 支 持 鄰 避 設 施 設 置 之 因 素

由 於 鄰 避 設 施 之 設 置 易 遭 受 民 眾 抗 爭，而 設 法 解 決 問 題 之 設 廠 者 其 處 理 成 效 卻 不 彰。蕭 代 基 (1996)指 出，對 地 區 居 民 而 言，環 保 抗 爭 是 一 種 有 利 無 害 的 舉 動，若 因 抗 爭 成 功，領 導 者 不 但 可 累 積 個 人 政 治 或 經 濟 籌 碼，而 地 方 民 眾 亦 可 獲 得 補 償 或 較 低 的 污 染 影 響；反 之，一 旦 抗 爭 失 敗，只 是 與 現 況 相 同 而 已，因 此 居 民 當 然 會 針 對 鄰 避 設 施 發 動 抗 爭 。 而 Easterling(1992)則 認 為 鄰 避 現 象 是 反 對 者 純 粹 的 自 私 與 短 視 所 導 致，他 們 只 為 自 身 利 益 著 想，故 只 要 補 償 民 眾 的 損 失 後 ， 民 眾 就 會 贊 成 設 施 之 設 置，但 事 實 證 明 並 非 如 此。Linnerooth (1999) 即 質 疑 此 現 象 並 非 純 粹 的 鄰 避 主 義 (nimbyism)，應 深 究 現 象 背 後 所 隱 含 的 意 義 以 及 其 他 因 素 的 影 響 。

是 故 ， 本 研 究 蒐 集 國 內 外 文 獻 中 有 關 影 響 鄰 避 設 施 支 持 /抗 爭 的 因 素 ， 整 理 如 表 2-12 並 進 行 分 項 敘 述 ：

(一 )回 饋 與 補 償 ：

「 回 饋 」(feedback)一 詞 廣 泛 運 用 在 各 法 令 規 範 當 中，如「 台 北 市 垃 圾 焚 化 廠 回 饋 地 方 實 施 辦 法 」、「 八 里 污 水 處 理 廠 敦 親 睦 鄰 回 饋 地 方 實 施 要 點 」、「 高 雄 市 廢 棄 物 處 理 廠 回 饋 辦 法 」、「 區 域 性 垃 圾

表 2-12 國內外有關鄰避設施支持或抗爭之因素整理表(本研究整理)

焚 化 廠 營 運 階 段 提 供 回 饋 金 要 點 」、「 申 請 補 助 興 建 垃 圾 焚 化 廠 回 饋 設 施 經 費 作 業 規 定 」…等，但 在 各 法 令 中 並 無 明 確 對 回 饋 一 詞 作 定 義，然 歷 年 來 環 保 抗 爭 活 動 裡，污 染 者 常 以 提 供 回 饋 基 金 或 補 償 金 做 為 結 束 紛 爭 的 方 法，故 實 有 必 要 針 對「 回 饋 」與「 補 償 」做 定 義 ， 以 釐 清 其 間 差 異 。

「 回 饋 」 首 次 出 現 於 環 境 糾 紛 上 ， 是 在 民 國 79 年 2 月 「 中 油 後 勁 設 廠 糾 紛 」的 15 億 回 饋 基 金 (葉 俊 榮 ， 1992； 環 保 署 ， 1994；

徐 世 榮 ， 1995； 黃 德 秀 ， 2002； 丘 昌 泰 ， 2001)， 當 時 被 各 界 指 責 出 賣 「 環 境 權 」， 使 得 環 保 署 不 得 不 出 面 聲 稱 此 解 決 方 式 為 特 殊 案 例 。 然 而 ， 在 此 之 前 亦 有 類 似 的 事 件 的 事 件 發 生 ， 如 民 國 77 年 的

「 中 油 林 園 事 件 」，就 以 發 放 13 億「 補 償 金 」解 決，自 此 以 後，「 補 償 」 與 「 回 饋 」 所 代 表 的 意 義 就 越 形 模 糊 。

回 饋 的 初 始 定 義 是 「 以 某 種 行 動 或 物 品 返 回 對 方 」， 但 後 來 逐 漸 衍 生 為「 要 求 受 利 得 還 收 於 社 會 」(張 效 通，1999)。回 饋 是 表 示 外 部 成 本 內 部 化，因 受 到 利 益 而 回 報 的 意 思，換 言 之，回 饋 是 指 污 染 者 受 當 地 居 民 的 利 益 後，而 回 報 於 該 地 區 的 居 民。而 補 償 的 原 義 可 從 憲 法 第 十 五 條「 關 於 人 民 財 產 權 應 與 保 障 之 意 旨 下，國 家 所 行 使 土 地 徵 收 之 公 權 力，並 應 給 予 補 償 」及 民 法 第 816 條「 因 喪 失 權 利 而 受 損 害 者，得 依 關 於 不 當 得 利 之 規 定，請 求 賠 償 金 」，換 言 之 ， 補 償 是 指 污 染 者 因 為 造 成 當 地 民 眾 的 損 失 而 加 以 補 償，兩 者 的 差 別 在 於 補 償 是 指 受 損 補 償 ， 而 回 饋 是 指 受 益 回 饋 (黃 德 秀 ， 2002)。

「 回 饋 金 」與「 補 償 金 」的 使 用 方 式 亦 有 不 同 的 規 定，例 如「 區 域 性 垃 圾 焚 化 廠 營 運 階 段 提 供 回 饋 金 要 點 」(環 保 署，1999)中 即 規 定 回 饋 金 的 應 用 是 針 對 社 區 整 體，使 用 之 用 途 上 有 諸 多 限 制；反 觀 補 償 金 則 是 針 對 個 人 發 放，使 用 方 式 則 較 不 受 限 制，因 此 民 眾 認 為

「 補 償 金 」的 方 式 較「 回 饋 金 」好 ， 但 直 接 對 於 個 人 補 償 ， 容 易 被 社 會 大 眾 指 責 有 出 賣 環 境 權 之 嫌 (葉 俊 榮 ， 1992；黃 德 秀 ， 2002)。

儘 管 如 此，補 償 與 回 饋 仍 是 最 為 有 效 的 解 決 抗 爭 問 題 的 方 式 ，

提 供 適 當 的 補 償 誘 因 策 略 (compensative incentives)能 提 高 居 民 的 接 受 度 ， 降 低 抗 爭 的 機 會 與 增 加 設 置 的 成 功 機 率

(Kunreuther,Fitzgerald and Aarts,1993)。 蕭 代 基 (1997)指 出 ， 回 饋 是 是 一 種 處 理 抗 爭 之 政 策 性 工 具，回 饋 措 施 是 開 發 者 提 供 受 鄰 避 設 施 負 面 影 響 的 社 區 一 些 利 益 共 享 的 措 施，以 抵 銷 他 們 的 負 面 影 響。李 國 雄、馮 國 豪 (2001)也 指 出，回 饋 制 度 之 法 制 化 與 合 理 的 補 償 辦 法 將 有 助 於 改 善 我 國 鄰 避 設 施 糾 紛 之 解 決。但 並 非 所 有 的 鄰 避 設 施 其 周 圍 民 眾 對 其 支 持 度 都 會 隨 著 補 償 金 的 提 高 而 有 所 提 昇，有 幾 種 案 例 是 例 外，高 放 射 性 廢 料 處 置 場、高 放 射 性 廢 料 暫 存 場、低 放 射 性 廢 料 處 置 場…等，甚 至 會 引 起 激 烈 的 抗 爭 行 動，如 台 灣 蘭 嶼 達 悟 族 人 寧 可 不 要 補 償 金 與 回 饋 金，也 要 核 廢 料 儲 存 場 遷 出 蘭 嶼 。 (二 ) 設 施 的 風 險

設 施 本 身 所 具 有 的 風 險 會 影 響 到 鄰 避 現 象，設 施 風 險 越 高，民 眾 越 排 斥，鄰 避 現 象 也 就 越 嚴 重 (Morell，1984)。鄰 避 設 施 所 帶 來 的 環 境 風 險 指 的 是 具 機 率 性 的 危 險 或 災 害 事 件 ， 也 就 是 生 命 、 健 康、財 產 損 失 發 生 的 不 確 定 性。隨 著 科 技 的 日 新 月 異，鄰 避 設 施 有 越 來 越「 高 科 技 化 」的 趨 勢，但 這 並 不 代 表 其 經 營 管 理 可 達 百 分 之 百 的「 零 風 險 」， 相 反 的 ， 民 眾 對 於「 高 科 技 =高 風 險 」的 認 知 也 造 成 鄰 避 情 節 的 嚴 重 化 (顧 忠 華 ， 1994； 李 永 展 、 何 紀 芳 ， 1999)。

Edelstein(1988)的 研 究 則 指 出 ， 鄰 避 情 節 即 是 鄰 避 設 施 附 近 居 民 將 風 險 發 生 的「 受 害 經 驗 」經 由 資 訊 傳 播 所 遺 留 下 來 的 產 物 。 吳 焜 裕 (2001)的 研 究 指 出，鄰 避 設 施 如 焚 化 廠 之 抗 爭 事 件 如 僅 視 為 民 眾 非 理 性 的 反 應，則 過 於 簡 化，抗 爭 原 因 之 一 乃 民 眾 對 焚 化 爐 之 風 險 認 知 差 異 所 致，凡 讓 民 眾 感 受 到 財 產 損 失 越 大、潛 在 死 亡 風 險

Edelstein(1988)的 研 究 則 指 出 ， 鄰 避 情 節 即 是 鄰 避 設 施 附 近 居 民 將 風 險 發 生 的「 受 害 經 驗 」經 由 資 訊 傳 播 所 遺 留 下 來 的 產 物 。 吳 焜 裕 (2001)的 研 究 指 出，鄰 避 設 施 如 焚 化 廠 之 抗 爭 事 件 如 僅 視 為 民 眾 非 理 性 的 反 應，則 過 於 簡 化，抗 爭 原 因 之 一 乃 民 眾 對 焚 化 爐 之 風 險 認 知 差 異 所 致，凡 讓 民 眾 感 受 到 財 產 損 失 越 大、潛 在 死 亡 風 險