法治國原則之內涵與特別權力關係

壹、 法治國原則的濫觴

自民主制度開始於許多國家施行以來，該制度應具備何種內涵、人民應以何 種社會體制、法律制度以及價值來運行，便開始了漫長且具多樣性的研究。

法治斌、董保城（2014）指出，民主國家原則上宣示國家主權屬於人民，但 在實際權利的行使與落實上，如無明確的國家與人民各自與之間的權利義務歸 屬，則國家依然被少數掌握政治權力之人所把持，人民對於自身權利的保障尚且 岌岌可危，遑論積極的參與國家事務，履行公民責任。因此，在民主制度的發展 中，憲政制度也伴隨而生。憲政制度立基於憲政主義，是以具體的憲法規範，規 範政府的組成及權力，建構一個權力受制約的政府，以保障人民基本權利。因此 憲法所存在的最高目的，就在於保障人民在民主國家中的基本權利，並且對於國 家所擁有的權力進行限縮與規範。

而亦有學者持不同觀點。如許育典（2002）指出，對近代國家而言，人是國 家的目的，國家係為人而存在，因此人的基本權利就成為此國憲法的「靈魂」，

而再經由國家組織的設計，去維護與實踐這樣的憲法精神，而在人民基本權利與 國家的組織設計中的連結橋梁，就是法秩序。而從人的社會生活角度出發，可發 現人的自我實現乃是人所自發性的需求，而此一實然需求與法秩序此一應然面 的規範間的互動關係，呈現出法秩序是以人的自我實現為目的方形成的面貌。

不論側重民主制度落實所必須的限制國家權力，抑或是偏重人在社會中的自

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我實現，憲法作為根本大法的規範性與優越性，是整體以憲法為核心所建立起的 法律體系所必須遵循的基本原則，且此原則並不以憲法有明文所規定者為限，對 於憲法所揭櫫之各大重要基本秩序，如共和國、民主國、法治國、社會國等皆然。

而其中與本研究最切相關者，要屬法治國原則。

法治國原則並非憑空產生。陳新民（2013）指出，在十七世紀至十九世紀，

歐洲大陸曾盛行所謂的「開明專制」政體，此時的國家目的在於強化國力並使國 庫充沛。而此時的國家公權力是由警察體系在執行，並作為國家公務員體系的代 表。此類警察國家之法治特徵，在於法律乃是國家統治的工具。雖相較於過往僅 憑官吏的意志來行使統治權而言已有進步，但法律的拘束對象依然是人民。除此 之外，國家也開始出現司法獨立原則之雛形，由國家承認民法與刑法的絕對性，

同時大學教育中的法學教育研究也相當昌盛，法律專業人士的培育與考選已漸 具規模，而使社會秩序之維繫已漸由法律規範，而非君主意志來達成。

但法治斌、董保城（2014）指出，從憲政史的發展來看，人民對於個人自由 的追求是不間斷的，而防止國家專制恣意之行為亦然。

因此，隨著 1789 年的法國大革命爆發，歐洲各國，包括德國都受到了這一 股革命風潮影響，而這一股革命風潮，可說是當時的市民階級所發起的一連串反 對人治－國家不由君主一人治理－，要求法治－國家應該由法律治理－的運動

（許育典，2002）。

而德國對此風潮不僅是接受而已，有許多德國的知識份子在此時提出建立法 治國家、揚棄警察國家，並且將自由主義以及人權理念融入其中。陳新民（2013）

指出，如學者史塔樂（F.J. Stahl）就認為，國家必須是一個法治國。國家應將其 活動的軌跡及界限，以及人民的自由範圍，以法律詳加規定，並與縝細的保障，

且此原則必須不打折扣的實踐；貝爾（O.Bahr）則在一八六四年發表《法治國》， 更是提出具體原則來確定此概念，其中最重要者，當屬「以法（法律及司法判決）

來規範國家生活。」此項原則。故，在上述兩位以及其他德國法學者的努力推動 下，德國法學界對於法治國原則的定義與理論概念之形成越加成熟，並逐漸成為 構成整個德國的國家理念。但上述學者所提及的法治國概念，與現代的法治國概 念之間又有所不同，畢竟法治國原則發展至今已有兩百年的歷史，因此其內涵及 定義多所變遷。

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貳、 法治國原則之演變及內涵 一、形式法治國至實質法治國

所謂形式法治國，依法治斌、董保城（2014）所指，係要求國家遵守法律，

意謂法治國即是法律國。許育典（2002）亦指出，法治國原則最初係為反對人治 而強烈主張法治，因此便認為國家必須完全依照法律來治理。李震山（2012）又 指出，此時的法律與法治國的關係為「法制」，以法律作為統治工具，不問法律 之合法性與正當性。

此時人們對法律的看法為「惡法亦法」，因法律是由人民所選出之代表所制 定，因而法律是法的行為而非君主的任意行為。而只須國家依循此套方法進行法 律的制頒，並且嚴守法律保留原則，就可將此國家歸入法治國家的行列之中（李 震山，2012；陳新民，2013；許育典，2002；法治斌、董保城，2014）。至於法 律本身的內容是否公平正義、是否確實符合人民基本權保障之要求等等，皆排除 在考慮之外。

但形式法治國有一個重要的前提必須成立。即人民以及代議士不會制定出對 人民不利的法，亦即「parliament can do no wrong.（議會不會為非）」（法治斌、

董保城，2014）。但在德國的歷史當中，納粹德國在掌握國家權力之後，其所為 者係以「惡法」來使一個獨裁政權得以治理國家（陳新民，2013）。亦如許育典

（2012）所言，當國家披著法律的外衣對人民進行不利的控制，乃至於剝奪生命 權時，此時的惡法難道是立憲主義所要追求的法秩序嗎？

有鑑於此，法治國原則開始發展其實質意義。在德國於二戰後所公佈的基本 法第 1 條第 1 項就指出︰所有國家的權力必須尊重及維護人類尊嚴。這代表憲 法的人權規定以及所蘊含的人性尊嚴及正義，方是拘束國家權力運作的最高原 則（陳新民，2013）。因此國家法律的制定，除了須具備法律的形式以外，也須 具備正義的實質內容，以實現正義為目的，無論是國家的立法權、行政權或是司 法權，都受到憲法上自由民主價值秩序與人民的所有基本權利的拘束（許育典，

2002；法治斌、董保城，2014）。

實質法治國其與形式法治國之差異在於，過往所強調之國家與人民必須守法 之概念優先性受到改變。德國法學者賴特布魯赫指出，對於實質法治國原則而言，

國家與人民受法之拘束之原則並未消失，即使違反正義，基於法安定性的要求，

仍然必須要遵守。但當此制定法已違反正義治人民難以忍受之程度時，正義的要

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求在此時會超越法安定性的要求，而使人民可以選擇不遵守此惡法。因此，當有 一惡法違反正義程度明顯，且完全否認人權存在時，該法便是絕對不正確的法，

此法人民不須遵守，而國家、行政機關、司法機關也不應再援引該法。除此之外，

實質法治國原則為實現正義之目標，也不再僅以成文法為唯一法源，而是將憲法 以及一般法律原理原則都為不成文法的一部分，並且將其列入法治國原則中所 強調之「依法行政」中所依之「法」的一部分（許育典，2002）。

二、現代法治國原則之內涵

台灣之法律體系乃係從他國繼受而來，且被台灣所繼受之國家中，又以德國 對台灣的影響力最為顯著，因此台灣所使用之憲法法秩序中，法治國的部份受德 國影響極大，且與德國法治國原則之變遷頗為相合。又從上述探討可知，法治國 原則發展至今，已從純粹的自由法治國以及形式法治國概念，變遷至今日的帶有 較重社會法治國與實質法治國概念之型態。然則法治國原則並非僅空泛的要求 政府應當依法而治、實現社會正義而已。事實上，法治國原則中包含許多子原則，

法治國原則正式由這些子原則之間的相互作用、具體型塑而來。然則這些子原則 究有何類別？其定義又是為何？目前在台灣的學術界尚未有統一的定論。

學者許育典（2002）認為法治國原則之內涵當有︰憲法的最高性、基本權利 的保障、權力分立原則、依法行政原則、法安定性原則、比例原則、權利救濟保 護以及國家賠償責任。

李惠宗（2004）則是在其「教育行政法」中，將教育行政上所需適用之法律 原則，區分為法治國原則與一般行政法原則。而在法治國原則之下，則為法律優 為原則以及法律保留原則，與其他學者所談之依法行政原則相較，幾乎僅名目有 異而已。而一般行政法原則中，則包涵不當連結禁止原則、比例原則、平等原則、

信賴保護原則。其後尚有專屬於教育行政法之原則，唯其中與法治國原則或可說 有關者，僅人民為教育權主體原則。

李震山（2012）則是以依法行政原理來概括法治國原則於行政法、包括教育 行政之適用，範圍相對限縮。

法治斌、董保城（2014）則在其所著憲法中，認為法治國原則有基本權利之 保障、權力分立原則、國家所有機關及法律受憲法拘束原則、比例原則、公權力 受司法審查原則、司法及訴訟上基本權利保障原則、法安定性原則、法律溯及既 往限制原則等。

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陳慈陽（2012）則指出法治國原則應有下列內容：憲法國家，即國家應受憲 法拘束以及憲法擁有最高法位階；國家與人民的關係，指國家應具有保障人民基 本權的特性，並且彰顯法平等性的概念，也就是每個人都應受同等的基本權保障；

陳慈陽（2012）則指出法治國原則應有下列內容：憲法國家，即國家應受憲 法拘束以及憲法擁有最高法位階；國家與人民的關係，指國家應具有保障人民基 本權的特性，並且彰顯法平等性的概念，也就是每個人都應受同等的基本權保障；