法治與法治教育的內涵

壹 、 法 律 與 法 治

法律是規範人的行為以保持群體的良好狀態(Hess, Markson & Stein,1993:

241)，法律是為保障個人人性尊嚴之尊重而被設置的生活規範(李茂生，1992：

37)。因此，法律除了界定哪些行動、作為是合法的，哪些是有罪的，也提出法 律系統(legal system)應該如何運作才是正確的，亦即法規範構成的法律體系是如 何運作，法律規範的合理化根據，以及法律體系的結構。而法律並不只是在規 範人的行為，還保障了人民的權益，法律保障的利益即法益，為保障法益創設 權利概念，相對於權利有所謂義務的觀念。除此之外，法律更可以提升人民生 活的品質，以及強化群體及社會的凝聚力。易言之，法律即為社會大眾有共識 的社會規則(Greenberg & Cohen, 1984)，是一種個人行為基準，亦是維持社會秩 序為低限度且具有強制性的行為規範(許慶雄，1998：5-6)。

林紀東大法官曾提出法律也是社會生活上人和人之間關係的規律，以正 義為其存在的基礎，以國家的強制力為其實施的手段者(1989：2-3)。鄭玉波大 法官亦從現代法學觀點提出法律係以保障群眾安寧，維持社會秩序為目的，而 通過國家權力以強制實行之一種社會生活規範(1986：2)。故法律是憑藉強制力 (法的形式成因)以為施行之保障的社會生活規範(法的實質成因)。綜合言之，法 律是社會生活的規範，是人類共同生活的必要條件。而法律既是規律人與人之

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間外部行為的規範，具備客觀標準，所以有強制遵行的可能，為了實現普遍的 公平，也有強制施行的必要。法律之所以成為法律，也必然因為它可以表現出 一種行為規律，且關係於公共利益，必須被普遍遵守(韓忠謨，1991：17-19)。

法律是人類社會中的一項重要制度，如無法律制度，人類的生活秩序將 會大亂，人類的生活樣貌將會完全與現在不同，人類也將會成為與現在完全不 同的生物。而民主社會的基本價值除了須用法律規範表示之外，又需要靠固定 的法律機構協助強制執行。故法律已成為必須為社會民主制度下構成「美好生 活」(good life)的重要自由提供基本保障(張茂柏譯，2005：319)。

法治能建立普遍明確的規範，創造一般而長期的福祉。賢良的法治政府，

結合法治與德治的雙重優越性，是全世界人類的共同夢想。要以制度促使政府 行事理性且不為惡，人民生活受到保障，社會經濟有效運轉，法治是唯一途徑。

法治的涵義就是，沒有人高於法律、自外於法律，即使有時在某一特定案件中 因為這樣的制約而不能申冤理枉，也只得如此(周天瑋，2000：36)。這是因為法 律規範只有在普遍(而不是個別)意義上不能夠定分止爭的時候，才能再經由法定 程序加以修訂，不能隨時隨地按照個案的需要濫加修改，此即為法治的要義。

但法治與法制亦存在差異，法制是指法律體系與制度，法制的建立雖是法制工 作的重要前提，但如果是在人治之下的法制，就可能形成「緣法而治」或「以 法治國」(rule by law)，即透過「法律」來控制以達到治國的目的。因為在這個 概念下，「法律」變成是一種治國的工具而不是目的，「法制」(法律制度體系) 的加強成為政府以法律為統治工具和手段的加強(周天瑋，2000：78)。而法治亦 可稱為法的統治(rule of law)，即意味著「法律主治」，亦即國家和社會事務及人 們的活動都必須接受且只能接受理性、正義之法的統治，即使最高統治者也不 例外，其主旨在於保障人民權利、個人自由和限制國家權力(馬長山，2003：

101-102)。

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質言之，法治之下的法律理論上是不能僅是停留在「政府統治人民的工 具」這樣次要的位階，而必須提高到政府與人民共同遵循的最高行為規範。在 法治之下，不僅人民要守法，當政者和政府也要依法行事，受到法的統治。周 天瑋(2000：79)指出二次大戰以後，由於納粹德國帶來的「法律可以為惡」的鮮 明教訓，人們認識到緣法而治，以法治國並不必然能保障正義。而法治的「法 律」並且應代表一種更高的價值，它含有對個人自由與權利保障的主張。故法 治理念要能呈現出超越實定法以及法制的正當性，就必須藉由更高的法價值來 衡量實定法以及法制的正當性，且法律應當體現正義與道德。

學者認為西方社會秩序的維持主要是靠兩方面的力量，一是法律，法律 之前人人平等，凡是犯法者，都會受到同樣的懲罰(相同事情相同處理的平等原 則)；另一是公德，此即是未訴諸法律的不成文的規定，亦即在團體社會中，每 個人都要尊重他人，並遵守團體的規則(楊中芳，1993：408)。若深入探究，其 實這兩種力量，本質上都是法治的實踐，是以法律規範為界限，界定「公」領 域，與「私」領域的範疇，公領域的活動其前提是不侵犯他人，個人才可自我 表現。綜觀西方近代法治的形成過程，秩序、公平和個人自由成為西方法律傳 統首要且基本的價值，源自西方上帝與人之間的契約傳統概念及人們相互間關 係管理上的適用形成以法治來設定政府管理期限與條件的憲政概念(馬長山，

2003：100)。

大體上，西方文化確實顯現出一種擇「法」固執的傾向。在爭端出現的 時候，西方人傾向於優先做法律思考，最後也傾向於服從法律的仲裁(周天瑋，

2000：57)。而這種傾向在中國文化傳統之中，是不容易看見的。與法律相較，

「以法主治」的法治是較上位的觀念，揭櫫的是原則；而法律則較具體，是落 實法治的工具。法律、法治的觀念雖源於西方，但歷經百年的傳播發展，已被 世上大多數國家認可，是人類邁向理性社會必經的過程。另一方面，觀察經濟 發展先進的國家，其社會法治的水準亦較高，所以法治的實施與發展非僅不會

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妨礙經濟的進步，更因營造出有秩序的環境，更有利國家整體競爭。安定的法 治環境能確保人們自由、尊嚴和自主性地從事具有目的性和創造性的社會合作，

促使人人各盡本分，共創福祉，此即為人們所期待的「安和樂利」的社會生活。

現代的法治理念，建立於保障人權與民主的價值上。林佳範(2005：1)亦認為法 律是最大平等自由之共同生活規範，不應該是統治者壓迫人民的工具，應該成 為保障人民權利，使每個人都能夠獲得。因此，法律強調國家必須守法，非僅 強調人民必須守法；其並非不可限制人民之自由，但其限制之權力或權威來源，

必須符合人權、民主、法治等基本原則。

「法治」一詞乃相當於英文中的Rule of Law 或德文中的 Rechtsstaat，

其意義乃是「以法主治」。「法治」真正目的並非是限制人民、要求人民守法，

而是著重於限制國家公權力，要求擁有公權力的政府機關應該要依法行政(林毓 生，1990：104，1993：37；周天瑋，1998：81；張樹倫，1998：19；黃國峰，

2004：105)，故其關鍵是法治下的法律必須合法，是公平、普遍的。「法治」源 於個人的正義觀，以正義(justice)、公平(equity)為其基礎，是現代理性社會生活 的基本原則(李宗薇、葉興華，2000：5)。在法治涵義下，無人能高於法律，行 政與立法機構必須在法律內行使職權，法院有權審理與裁罰行政與立法機構過 失，法律如不符時宜時也須有一定程序修改(林毓生，1990：153)。法治也是民 主的重要條件，推行法治才能保障民主果實(周天瑋，1996：165)。近代法治除 形式上的法治(依法行政、法律至上)外，更應包含實質法治理念，亦即法律本身 應以「基本權利」或「人權」保障此一崇高價值為基礎。故法治的基本特質應 包含：憲法保障人權、人權乃國家和人民的關係、法律需不違反憲法，才有約 束力。

周天瑋在〈法治的理念-談現代西方法學家的主要觀點〉一文中曾提及：

「20 世 紀 晚 期 的 許 多 美 國 法 學 家 認 為 ， 法 治 的 主 要 概 念 是 依 規 則 治 理 (governance by rule)」(周天瑋，1998：70)。他更以著名英國法學家 Joseph Raz(曾

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引用 20 世紀自由主義大師 Friedrich Hayek 在《通往奴役之路》(The Road to Serfdom)一書中給法治所下的一個簡單定義(Raz,1979:210)：

把所有的技術性概念拿掉，這(法治)意謂政府的所有行為都受到制訂好的、

事前宣布的規則之約束―這些規則使人們能夠有相當把握地預見了在特 定情況下權威當局會如何使用其強制力，並且能夠以這個預見為基礎來規 劃人們的個人事務。(Hayek，1972：72；引自周天瑋，1998：70)

職是之故，如以此觀點言之，法治便是指政府與人民所有的行為都受 到事前訂定的規則所約束，法治也就是依規則治理，或法的統治。進步而言，

在此定義下亦指明如果要推行法治，政府必須要放棄專、擅斷，並改成以完全 依照事前所制訂完成的規則來運作。無論法律的內容為何，國家的一切權力應 該要根源於法，而且要依法行使。更甚者，法律本身應當以「尊重人性尊嚴」

此一崇高價值為基礎。從而吾人可以認識，法治的建立需要政府的自我節制，

從而使人民的生計規劃成為可能。在這個基礎上，吾人的自由與尊嚴才會獲得 若干程度的保障。

而在1959 年，國際法學會議在新德里召開所通過的《德里宣言》中所 認定的國際社會對「法治」要件的一般看法係：(1)立法機關的職能是創造和維 持個人尊嚴得到維護的各種條件，並使《人權宣言》中的各項原則得到實施；

(2)不僅要防範行政權力的濫用，也需要有一個有效的政府來維持法律秩序。但 立法權要有限度，不能忽視基本人權；(3)有正當的刑事程序，充分保障被告辯 護權、公開審判權；(4)司法獨立和律師自由。論者謂此是比較全面性的關照，

但其實也是對亞里斯多德法治論述(法治乃是訴諸理性的途徑，能夠防止人性的 缺陷，並且為社會帶來更有保障的公平正義；法律獲得普遍服從的法律至上、

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共同遵守的法律應該為法律正當；法治應成為維護個人自由、社會正義和確保

共同遵守的法律應該為法律正當；法治應成為維護個人自由、社會正義和確保