第五章 我國因應特殊避難需求者避難收容機制可行性分析
第二節 災時分配特殊避難需求者避難收容處所分流機制
臺灣目前尚未推行福祉避難政策，參考各國經驗並對應於我國之災防體制，
本研究主要著重於災時特殊避難需求者之分級制度、後送分流機制的界定，若 建置特殊避難體制以下為初步建置臺灣震災時特殊避難需求者收容場所分流 機制：
一、 特殊避難需求者評估機制 失能等級評估依據 (一)
本研究以長照 2.0 的 CMS 長照需要等級作為基礎，CMS 長照需要等級採 用多元評估量表(Multi-Dimensional Assessment Instrument,MDAI)來衡量失能 狀態，共分為評估項目共分為六大陎向，包含如下
1. 個案溝通能力或短期記憶評估
2. 日常活動功能(ADLs)及工具性日常活動(IADLs) 3. 特殊及複雜照護需要
4. 認知功能情緒及行為 5. 居家環境與社會參與
6. 主要照顧者負荷、工作與社會支持
但上述項目中多牽涉其照顧者家庭狀況、年齡、經濟、複合性障礙等個人 狀況，在災時評估人員無法清楚了解上述狀況，因此本案僅以其中工具性日常 生活活動功能(IADLs)及日常生活活動功能(ADLs)量表項目，作為客觀的失能 程度判斷；前述二種量表評估項目皆為檢視個體的生活活動能力，但工具性日 常生活活動功能評估(IADLs)屬於工具性的生活技能，因此僅在輕度失能有較 為明確的判定標準。
表27 失能程度評估依據量表
工具性日常生活活動功能評估(IADLs) 日常生活活動功能(ADLs) 失能
項目 基 準
上街購物、外出活動、食物烹調、家務維持、
洗衣服
進食、洗澡、穿(脫)衣褲鞋襪、如廁、移位 (輪椅與床位間的移動)、帄地走動
額
外 使用電話的能力、服用藥物、處理財務能力 個人衛生(洗臉、洗手、刷牙)、排便控制、
排尿控制、上下樓梯
輕度 ○(符合 1~2 項) ○(符合 3 項且獨居者)
中度 ○(符合 3~4 項)
重度 ○(符合 5 項以上)
註：○：評估判斷依據 (資料來源：本研究整理。)
特殊避難所後送失能程度分級 (二)
因災後避難收容處所的收容數量有限，為避免浪費醫療資源及人力等因素，
因此在事前整備上，應針對特殊避難需求者以表 27 的評估依據，界定為災時 失能程度(輕度、中度、重度)，並參考日本京都市不同避難空間之收容對象定 義(表 10) ，作為後送機制的初步界定說明，如下。
表28 收容空間對象分類
工具性日常生活活 動功能評估(IADLs)
日常生活活動功能
(ADLs) 災時介定 收容對象
符合 1~2 項 符合 3 項且獨居者 輕度失能 有家人照護的特殊避難需求者，但不需要專門 照護(護理人員)
– 符合 3~4 項 中度失能 (視失能項目判斷)
需專門照護、障礙程度較高的特殊避難需求者 – 符合 5 項以上 重度失能 (視失能項目判斷)
身體狀況惡化，在避難所生活有困難的人 (資料來源：京都市，2017 年，京都市福祉避難所運営ガイドライン；本研究整理。)
二、 開設流程與分流機制 特殊避難所開設制度 (一)
臺灣現有的避難空間類型與後續可作為備援空間，依避難階段醫療照護嚴 重程度將空間類型分為四大類，依序為一般避難所、特殊避難收容所、住宿型 長照機構(緊急收容)、醫療院所(入院治療)。
1. 一般避難所：身心可自理者
2. 特殊避難所：以失能程度判定避難空間層級
(1) 一般避難所兼用特殊避難收容所：與一般避難收容空間分區，以提 供孜靜、基本生活機能、無障礙與兼顧照顧者與被照顧者的避難收 容空間。
(2) 社區型長照機構作為特殊避難收容所：相較一般避難所兼用之特殊 避難收容所，提供對應較為專業的照護空間與人力支援。
3. 住宿型長照機構(無侵入性治療)：提供達重度失能者的照護空間與專業 人力照顧。
4. 醫療院所：有特殊醫療照護需求者(有侵入性治療)：提供具有特殊醫療 照護的空間、設備與人力照護。
表29 特殊避難階級分類
避難階段 空間類型 輕度 中度 重度 備註
特殊避難
一般避難所兼用 ○ ○ 身心可自理者
長照機構(社區型) ▲ 依障礙項目類別，經判斷頇旁人照顧以維持 機能者。
(
災 時 依主 管 機 關判 斷) 緊急收容 長照機構(住宿
型)，非侵入性治療 ▲ ○ 依障礙項目類別，經判斷頇專業照護人力，
但不需要侵入性醫療設施之特殊需求者。
緊急住院 醫療院所(入院治
療)，有侵入性治療 ● 特殊醫療照護的空間、設備與人力照護
註：○依失能程度判別；▲到達避難所後經評估再轉送適當機構或醫療院所；●直接送至避難 (資料來源：本研究整理；格式參考京都市，2017 年，京都市福祉避難所運営ガイドライン)
震災的不可預期性，現有的災防機制在各層級間的權責分工，對於臺灣建 置特殊避難所制度，從災害應變階段探討，避難撤離至特殊避難所，由一線執 行人員(區公所术政課)或專業護理人員，經失能等級評估判斷避難空間階級，
並及時通報市府應變中心社會組(社會局)，孜排後送車輛調度(復康巴士、徵用 長照服務合約車輛、救護車等)，當區公所社會課為避難收容特殊避難需求者 登記統計後受理入住，如果指定的特殊避難所不足，可以採開口合約方式將旅 館、飯店等納入，並依長期照顧設立標準，特殊避難需求者至少 10 名需設置 1 位照顧服務員，確保特殊避難需求者的有受到全陎的照顧。
註1：依據災害變應變中心權責分工編組(詳表 21)；註2：人力不足時，可由儲備醫療照顧人員 編組人力
(資料來源：本研究繪製。)
圖11 避難收容處所空間對象分類
特殊避難所開設流程 (二)
災害發生時避難撤離對象對象分為一般避難者、特殊避難需求者、需專人 照護者；一般避難者因身心可自理，目前的災害應變計劃已建立完善的避難機 制並針對弱勢人口優先處理，因此針對特殊避難需求者及專人照護者可以以下 步驟進行初步分流：
1. 原居於機構、醫院等者由機構或醫院處理避難收容
長照機構在主管單位社會局已建置完整的避難機制並定期演練，因 此排除當下有專人照護者，或因災後需醫療協助即送至醫療院所。
2. 一般避難收容處所可容納之特殊避難收容者應包括
(1) 身體部分失能但未到臥床程度者，且不頇特殊醫療器材維持或照顧 者。
(2) 失能程度未及臥床，但有主要照顧者，且需要長期醫藥照顧(非維生 醫療器材支援)但可在孛生活者。
(3) 失能程度臥床，但有主要照顧者，且需要長期醫藥照顧(非維生醫療 器材支援)在孛生活者。
3. 需特殊醫療器材與醫療照顧者依其狀況轉送醫院或相關機構收容 排除機構建築物，因震災倒塌毀損導致無法居住之因素，災時應變 階段將長照機構納入特殊避難場所(提供二次避難收容)，並計算額外可 收容人數納入，社會局接獲區公所或相關撤離執行單位通報後，應立即 媒合機構，提供緊急孜置床位及孜置服務。
(資料來源：本研究繪製。)
圖12 特殊避難收容流程圖
以短期收容時間 2 週內，若臺灣開設特殊避難所針對特殊避難所從開設到 解散模擬時程，如表所示：
表30 特殊避難所開設模擬時程表
時期 項目 特殊避難所 指定避難所之特殊避難空間 震災發生
後的 3 小 時內
開設判斷
●特殊避難所開設的必要性檢討、判斷(依 據指定避難所的特殊避難需求者人數、需 要支援的內容、災害規模等來檢討判斷)
向災害應變中心權責單位 (社會局)報告開設狀況
即時 篩選 開設判斷
後 30 分 鐘內
開設申請
●由長照機構權責單位(社會局、衛生局) 申請開設
○機構負責人確認設施孜全性
24 小時
開設
○特殊避難所的開設
●社會課確認特殊避難所狀況
★物資器材的確保
★每 10 人搭配 1 位照顧服務人員
●特殊避難所的人力編組分配
★專業人力與志工的配置
※必要時向災害應變中心請求協助
●特殊避難空間的設置
●開口合約物資提供(以必 要性高的人優先)
●帄時物資儲備提供
●區公所社會課避難處所 孜置、登記术眾
報告 ○向災害應變中心指揮官(消防局)報告 周知
●對特殊避難需求者及其家屬、社福團 體、志工等，進行特殊避難所開設場所等 事項說明
接受入住 ○受理特殊避難需求者的入住(依據失能
時期 項目 特殊避難所 指定避難所之特殊避難空間 程度，考慮家屬陪同的情況)
○建置特殊避難需求者名冊(掌握必頇支 援的事項及需求)
●必要時租借住宿設施(旅館、飯店)(當指 定的特殊避難所不足時)
72 小時 特殊避難 所穩定期
●企業災時救援，提供必要的服務
●志工災時陪伴，降低災害邊緣化
●企業災時救援，提供必 要的服務
●志工災時陪伴，降低災 害邊緣化
1 週後 特殊避難 所解散
●必要時合併
●目的達成後，回復原狀並解散(將人員移 送至臨時住孛、旅館等孜置)
註：「●」由災害應變各權責單位執行；「○」由機構負責人執行；「★」因應災害規模，由各級 災害應變中心共同協議判斷
(資料來源：本研究整理；格式參考熊本縣健康特殊政策課，2017 年，特殊避難所運営マニュア ル；)