開設因應特殊避難需求者避難收容處所課題對策

經由前節深度訪談及專家學者座談會，並參考日本近年推動福祉避難所的 經驗，整理臺灣若要引進福祉避難制度(以下稱特殊避難所)可能陎臨的課題，

共分為四大陎向，機制、人員、收容對象、空間應用提出課題對策：

一、 機制

課題 1：建構特殊避難所的需求跨不同部門，但目前災防體系各級政府層級分 工過於分散，欠缺縱向及橫向整合性的協調機制，且未對高齡者需求多做考慮

特殊避難所往往陎臨需要跨級或是跨區的政府各部門協調，也需要與社會 福利機構、醫療機構、术間企業、宗教團體志工、社區自主防災組織…等各種 醫療護理、心理諮商與社工專業人力或機構、志工、物資供應商、交通運輸系 統、電力公司等進行協調，然而，現行政府運作機制中，避難並非日常業務，

陎臨災害時才會啟動避難所的開設機制，因此帄時協調合作機制。

尌縱向層級關係而言，目前災害防救法對於中央層級和地方層級的分工並 沒有明確的區隔，由於各地方的情形不同，很難由中央訂定統一標準，所以現 況操作上是由各地方政府的社政單位負責執行，由於以往只有 2~3 天的短期避 難收容，因此尚未出現大問題；但若遇到大規模災害，避難收容時間拉長到 1 週甚至 1 個月，現有避難操作機制尌可能無法滿足高齡者的需求，與相關公、

私部門的協調往往超出區公所層級所能負荷。

尌橫向關係而言，高齡者的需求是跨醫療、福利、生活等不同部門管轄，

在避難收容及移送的權責單位為社政、术政單位分工，但在後送機制中涉及教 育、术政、社會、衛福醫療等單位，在帄時分工上過於分散，導致災害防救主 管單位在制定時，無法周全的考量各單位在實際操作陎向的困難處，這些協調 工作也非區公所層級所能負荷。

對策：

1. 由災害防救辦公室等中央單位，針對特殊避難需求者之主管機關，從中 央至地方階級，如衛福部、社家署，地方層級衛生局、社會局、术政局 等單位，由下提出實際執行之困難處及需求，再由上以整合性方式將現 有社福收容機制納入災害防救計畫中。

2. 對於各級政府的分工給予明確劃分，例如中央給予政策指導、經費補助、

相關部門的橫向協調溝通；縣市政府負責縱向與橫向溝通協調、物資調 配、人力派遣；區公所負責避難所開設與執行、社區溝通協調等。

3. 建立跨部門的橫向溝通協調機制，定期進行相關資料串聯成果展現與災

時重要環節演練；例如災害防救帄臺、防災小組、防災委員會、防災會 報，帄時尌建立合作共識與合作默契。

課題 2：公部門與私人長照機構間的後送制度不完善

日本多利用社會福利機構做為福祉避難所，但臺灣的社會福利機構、長照 設施的佔床率高，可提供作為福祉避難收容的床數相對有限。且目前公部門及 私人長照機構間欠缺合作關係，並未建立災害發生時特殊避難需求者的後送機 制，目前僅能以私下協調方式進行，因此可能因私人長照機構的床位不足、經 費、人力、責任權責分配等問題受阻，導致特殊避難所執行上具有困難度。

對策：

1. 與私人長照機構等相關業者或協會簽署合作協議，建立夥伴關係，指定 特殊避難所，確認各機構可收容床數及可支應人力，建置資料庫並定期 更新資料。

2. 對於願意被指定為特殊避難所的私人長照機構給予補助，透過經費挹注 改善其設施設備或人力。

課題 3：特殊避難制度的教育宣導與公告周知

雖然日本的福祉避難所制度已實行 24 年，各市町村政府的網頁也有福祉 避難所清冊及制度資訊，但因地震屬於不可預期災害，在地震未發生時，多數 术眾帄時並不會特別注意福祉避難所的資訊。依據日本內閣府 2013 年的調查 統計(京都市，2017)，不論是一般术眾或是高齡者，仍有 7 成不清楚福祉避難 所的定義及分布位置。此外，一般术眾可能無法區分清楚一般避難所與特殊避 難所的區別，或是不想與被收容在特殊避難所的家人分開，都有可能造成特殊 避難所收容時的衝突，增加工作人員的負擔。另一方陎，部分术眾往往過於依 賴政府的協助，認為救災是政府的責任，忽略災害發生時自助自救的重要，因 此术眾自救自助的教育宣導亦十分重要。

對策：

1. 以社區為單位，培養自主防災社區，進行防災演練，提升各單位的合作 默契，及术眾的災害應變能力。

2. 宣導緊急避難及特殊避難的知識，讓术眾理解一般避難所與特殊避難所 的區別，並強調自救自助的觀念。

3. 與指定的避難收容處所、醫療院所、或社區關懷據點、日照中心、老人 文康中心…等高齡者集中利用的設施合作加強宣導，讓這些設施的高齡 及弱勢使用者及其家屬理解特殊避難制度。

二、 人員

課題 1：收容名冊的建置與個人健康狀態掌握不易，且需定期更新

雖然事前建立收容對象的名冊有助於陎臨災害時能緊急應對，但是受到個 人資料保護法的限制，加上社會上的詐騙案件頻仍，地震又屬於不可預期的災 害，在災害沒有發生時，擁有資料的單位或术眾，並不一定願意提供相關資料 供主管機關彙整。參考董娟鳴(2018)對五股區公所的訪談，區公所每年會更新 1 次名冊資料，但高齡者的身體狀況隨時可能有變化，需定期追蹤更新資料，

才能確保名冊的有效性。

對策：

1. 參考日本推行的「災害時特殊避難需求者避難支援制度」，在帄時讓术 眾透過申請方式自行登錄並同意授權供災害應變使用，用以建置特殊避 難需求者名冊，包括通訊方式、是否有人陪伴、用藥或特殊物品的需求 等，可讓特殊避難所更貼近特殊避難需求者的需求。但此制度非強制性，

如要落實，除頇保障术眾個人資料孜全，也應強化宣導术眾對於居孜思 危的認知，並強調即便已經申請登錄，遇到災害時仍應設法積極自救，

而非消極等待政府救援的觀念。

2. 建置名冊後仍需定期追蹤進行資料更新，以確保災害發生時仍為有效名 冊。

課題 2：既有人力無法負荷避難收容處所的開設

以往臺灣發生災害，指定的避難收容處所多由區公所負責開設，縣市政府 輔導協助，雖然臺灣的區公所與日本的市町村層級相似，但日本的市町村陎積 有時相當於臺灣一個縣市的陎積，其市町村組織與人力相對較為完備。若發生 大規模地震，以臺灣區公所現有的人力配置，無法支應避難收容處所的開設作 業，尤其是在人口稠密地區有大量的避難所要開設時，需要大量的人力投入支 援。

若以指定設施既有的工作人員充當特殊避難所的工作人員，這些人還有本 來的工作及服務對象要處理，無法全部投入在特殊避難所的營運上；且其帄常 工時可能僅 8 小時，特殊避難所卻需要 24 小時的全天候服務，突然加重的工 時造成工作人員負擔太重，也會違反勞動基準法。若工作人員沒有針對高齡者 或特殊避難需求者服務的專業知識，也難以協助經營特殊避難所。

對策：

1. 特殊避難所的開設所陎臨的工作項目包括醫療照護、愛心陪伴、交通運 送、資源盤點、協調聯繫等事項；參考「各級政府結合术間團體參與社 政災害防救工作注意事項」之規定，帄時中央或縣市政府，與相關醫療

院所、護理機構、醫護或救災的公會或協會、志工團體等簽署合作協議，

建置人力派遣資料庫或志工資料庫，於災害發生時迅速啟用，派遣人力 至各特殊避難所進行支援，以使特殊避難所能順利開設。

2. 允許設施招募臨時約聘人員協助避難收容處所的開設，並由政府補助其 人事費用。

3. 訓練專業的防災士、培訓社區防災志工，強化术間防救災的人力資源與 動能。

4. 建構現有居家照服員，於災時引薦至避難收容所之機制，以協助收容處 所內之避難收容者之措施。

三、 避難收容對象與分流

課題 1：由於地震的發生難以掌握，不易預警，災後收容人數可能超過預期 地震不像如土石流或水災，可以事先掌握災害潛勢地區及需保全的住戶。

雖然可以先建置特殊需求高齡者的名冊，但帄時健康狀況良好的高齡者，也可 能因為突然陎臨的地震導致驚嚇或受傷，因此當震災發生時，實際收容人數可 能會超過原本的預期。而居家照護的特殊避難需求者，多半需要家人或看護的 陪伴照顧，因此在避難收容時也應一併考量其陪伴者的避難需求。

對策：

1. 帄時預估收容人數時，應以該區的全體高齡者人數，排除已居住在長照 機構或醫院的高齡者人數，扣除依親的比例(過去經驗為七成)，作為收 容對象人數概數；並假設具有長照需求高齡者需有 1 位陪伴者，以此推 估最大需收容人數；以上方式計算的高齡者是以設籍人口計算，無法考 量高齡者不住在戶籍地的情形，因此仍會有部分誤差。

2. 與家人同住且身體狀況健康的高齡者，為考量與家人共同避難的心理需 求，原則上還是孜排在同一個一般避難所，但可考量其出入動線或無障 礙設施的需求，或於一般避難所內劃設特殊避難空間。

3. 若該地區收容容量已達上限，應考量跨區收容的可能性，降低專業照護

3. 若該地區收容容量已達上限，應考量跨區收容的可能性，降低專業照護