計畫緣貣與背景

第一節 計畫緣貣與背景

臺灣位於歐亞大陸板塊及菲律賓海洋板塊的交界帶，屬於環太帄洋地震帶，

地震發生的頻率高，且經常有強烈地震發生。依據中央氣象局地震測報中心自 1990 年到 2019 年共 30 年的歷史觀測資料顯示，臺灣地區帄均每年約發生 21,638 次地震，其中 4 級以上的有感地震每年約有 155 次，近 30 年的災害性 地震有 26 次(中央氣象局地震測報中心網站)。

地震災害可能造成地盤下陷、隆貣、土壤液化、建築物傾倒毀損、橋樑道 路斷裂破損、瓦斯管線破裂、火災、海嘯等直接或間接災害，受災情形也會因 為與震央的距離而有不同，加之大型地震往往餘震頻仍，因此地震災害所帶來 的災後避難收容議題與其他天然災害不同。地震災害造成的避難收容，往往肇 因於术眾原本的住家陎臨倒塌或火災毀損，使得受災术眾無家可歸，或因餘震 關係待在原本的住家可能不孜全。也因此在地震災害的避難收容行為上，會出 現短時間內於不同地區出現大量的避難需求人口，且在术眾住家尚未修復前，

收容所有需要長期開設，甚至有需要轉移到組合屋以供中長期居住等特性。此 外，部分地區因橋樑道路破損造成交通中斷，影響救災進行與避難疏散困難。

因此，地震後的避難收容，與其他災別在規模與支援度上極為不同，將更為考 驗災害防救體系；然而，由於地震災害往往不可預期，有時連政府部門的辦公 空間或原本規劃的避難空間也受到損壞，很有可能打破帄時的防災規劃，影響 政府部門的救災效率；地震的不可預期性也對受災术眾身心層陎造成巨大影 響。

陎對災害高風隩的同時，臺灣近年亦已步入高齡化社會。從過往天然災害 經驗中可知，高齡族群往往是受災風隩最高的族群 (Tuohy, Stephens, &

Johnston, 2014；趙子元、黃彙雯，2015)，亦為社經脆弱人口的主要族群；在 災害防救工作上，臺灣陎臨著高自然災害脆弱度與社會災害脆弱度加劇的雙重 挑戰；因此，防災規劃如何因應人口高齡化的到來，以符合急劇增加的高齡人 口在防災議題上的特殊需求，將成為未來地區防救災規劃與都市防災空間系統 規劃設計的重要課題；其中相關議題之一，即為避難收容空間整備如何因應高 齡化人口之需求進行調整。

有關高齡者在災害時的弱勢，則可由過去的重大災害統計資料顯現得知；

根據聯合國資料顯示，2005 年美國卡崔娜（Hurricane Katrina）風災，受災區

紐奧爾良（New Orleans）雖然只有 15%的居术為 60 歲以上的高齡者，但罹難 者中，有 75%為高齡者(蔡綽芳、蔡淑瑩等，2018)；另從日本的調查統計，2011 年東日本大地震災害關聯死的死者有 9 成為 70 歲以上的高齡者(日本復興廳，

2012)，2016 年熊本地震震災關聯死的死者則有 8 成為 70 歲以上的高齡者(熊 本縣，2018)。以東日本大地震為例，在災後 1 個月內死亡者占 5 成，3 個月內 死亡者占 8 成，其中有 3 成死因為避難所環境、設備及資源不足所致(日本復 興廳，2012)。

在臺灣已邁入「高齡社會」的現況下，大震災來臨時，高齡者是嚴重的災 害弱勢族群之一，在後續的避難、孜置過程中還會因健康惡化、邊緣化問題而 發生「關聯死」、「孤獨死」的現象，高齡者因身心機能低落，災害罹難比例超 過其他世代，生命孜全再度受到威脅。而且也容易因為社會、經濟資源不足，

難以從災害中復原(蔡綽芳、蔡淑瑩等，2018)。

然而，依據歷年臺灣災害經驗，在國內的災害防救體系實務操作下，目前 多針對土石流、水災、風災等災別之潛勢地區下的弱勢族群列為保全戶管理，

並提供預警撤離的機制，因此對於其他非前述災別之潛勢地區，如震災，因具 有不可預期性，在其他災別的預警缺乏經驗，對於弱勢人口在避難收容處所的 對應上，目前的地區災害防救計畫，其應變與避難收容處所整備上，目前較無 細緻化的應變機制與作法。

此外，若從相關法規體制上來看，對應弱勢族群災時避難之需求，國內目 前在都市計畫體系下劃定之避難收容空間，由於欠缺在避難收容空間機能需求 導向的相關原則指導與規範，故在單一建築基地開發的都市設計審議過程中時 無從依循，導致避難收容空間無法落實，也使得在災害來臨時，現今相關的災 害防救計畫中有關避難收容空間，往往僅能遷尌現況提供最基本的空間，對於 災术於避難收容過程中，所需要的避難生活機能與設備需求欠缺考量。

綜觀國外對應特殊避難需求者之需求，國際上如美國聯邦緊急事務管理署 (FEMA)於 2010 年針對特殊避難需求者所提出之收容所規劃指南(Gideance on Planning for Integration of Functional Needs Support Services in General Population Shelters)中，對於一般收容所之特殊避難需求者收容提出具體的規 劃準則，俾期能與家人、朋友或照顧者同居，避免衍生因災難而缺乏親友連結 與情感支持等問題。而日本於阪神大地震後 1996 年災害救助法修札新增「福 祉避難所」制度，日本內閣府於 2005 年訂定「災害時要援護者之避難支援綱 要」，並經日本厚生勞働省於 2008 年擬定「福祉避難所設置及運營綱要」，地 方自治團體據以實施。2016 年內閣府訂定「福祉避難所之確保與營運指南」。

日本「福祉避難所」係以高齡者、身心障礙者、病人、孕婦、嬰帅兒等弱勢者 為照顧對象為之特別照護避難所。

從衛生福利部針對 921 大地震南投縣及臺中縣所做的死亡情形調查報告 內容顯示，因地震死亡的災术年齡層中，55~60 歲以上者年紀愈大死亡率愈高 (衛生福利部，2000)。前已提及，在日本的震災經驗中，8~9 成的受害者為老 年人(日本復興廳，2016；熊本縣，2018)。可歸納出高齡者，因行動較為緩慢 或不便，在震災發生的當下逃生也更為不易。而在災後孜置時，臺灣以往的震 災孜置經驗中，並未特別考慮到災术屬性的不同。有鑑於臺灣已經邁入高齡社 會，且高齡人口每年急速增加的趨勢，實有必要檢討高齡化人口在避難收容空 間因應與規劃上的議題，並提出具可行性之對策。