因應高齡社會建置震災後特殊避難
需求者避難收容處所可行性研究
內政部建築研究所協同研究報告
中華民國 109 年 12 月
(本報告內容及建議，純屬研究小組意見，不代表本機關意見)ISBN：
計畫編號：10915B0010
因應高齡社會建置震災後特殊避難需求
者避難收容處所可行性研究
研究主持人：蔡綽芳
協同研究人員/協同主持人：董娟鳴
研 究 員：潘國雄
研 究 助 理：李碩慈、黃偲瑜
研究期程：中華民國109 年3 月至109 年12 月
內政部建築研究所協同研究報告
中華民國 109 年 12 月
(本報告內容及建議，純屬研究小組意見，不代表本機關意見)目次
表次 ... III 圖次 ... V 摘要 ... VII 第一章 緒論 ... 1 第一節 計畫緣貣與背景 ... 1 第二節 預期目標 ... 4 第三節 研究範圍 ... 5 第四節 研究方法與流程 ... 7 第二章 文獻回顧 ... 11 第一節 歷年臺灣重大震災避難收容回顧 ... 11 第二節 震災高齡者避難特性與需求 ... 18 第三節 各國福祉避難發展政策研究 ... 26 第三章 臺灣現行避難收容現況分析 ... 49 第一節 現行法規對避難收容相關規定 ... 49 第二節 現行因應特殊避難需求者之避難收容機制 ... 56 第四章 因應特殊避難需求者設置避難收容處所課題對策 ... 69 第一節 專家學者意見歸納 ... 69 第二節 開設因應特殊避難需求者避難收容處所課題對策 ... 78 第五章 我國因應特殊避難需求者避難收容機制可行性分析 ... 85 第一節 特殊避難收容處所開設之必要性及可行性 ... 85 第二節 災時分配特殊避難需求者避難收容處所分流機制 ... 87 第三節 現行避難收容空間因應特殊避難需求者應考量之項目 ... 93 第四節 可作為特殊避難收容處所之空間種類及可行性分析 ... 99 第六章 研究示範區案例分析 ... 105 第一節 研究地區選定 ... 105 第二節 特殊避難需求者供需量推估 ... 110 第三節 一般收容場所設置特殊避難空間可行性分析 ... 113 第四節 社區長照設施作為特殊避難收容處所可行性建議 ... 125 第七章 結論與建議 ... 127 第一節 結論 ... 127 第二節 建議 ... 129參考書目 ... 131 附錄一 投標審查意見回應 ... 137 附錄二 期中審查意見回應 ... 139 附錄三 期末審查意見回應 ... 147 附錄四 專家學者座談會會議紀錄(地方場) ... 153 附錄五 專家學者座談會會議紀錄(中央場) ... 157 附錄六 專家學者訪談紀錄 ... 163 附錄七 地震受災戶訪談紀錄 ... 175
表次
表 1 新舊長照服務失能程度對照表 ... 5 表 2 九二一地震避難收容時序表 ... 13 表 3 臺南市政府慰問金發放標準 ... 15 表 4 歷次震災(小規模倒塌)避難收容處所分析 ... 16 表 5 因地震災害引貣之現象與其影響 ... 19 表 6 高齡者身心障礙特徵及避難困難點 ... 21 表 7 地震各時期災害現象與都市避難、醫療、物資相關空間系統之對應關係 .. ... 24 表 8 介護保隩服務對象 ... 31 表 9 介護對象與服務項目對應表 ... 32 表 10 不同避難空間的收容對象(京都市) ... 35 表 11 熊本縣、市災害志工中心任務分配 ... 40 表 12 災害發生時志工團體可支援的工作內容 ... 40 表 13 避難者篩選分類 ... 42 表 14 熊本縣福祉避難所開設時程 ... 46 表 15 現行災害防救法規、相關規定與都市計劃法系對避難收容空間相關規範對 照表 ... 49 表 16 災害防救對弱勢族群之規定 ... 53 表 17 都市設計準則建築管理體系對避難收容空間之相關規範對照表 ... 54 表 18 避難收容開設比較表 ... 57 表 19 物資需求推估量表 ... 58 表 20 特殊避難收容處所儲備物資比較表 ... 58 表 21 災害應變中心權責分工表 ... 62 表 22 防災公園設置原則表 ... 66 表 23 訪談對象列表 ... 69 表 24 訪談摘要列表 ... 69 表 25 專家學者座談會與會名單 ... 71 表 26 專家學者座談會與會名單 ... 75 表 27 失能程度評估依據量表 ... 87 表 28 收容空間對象分類 ... 88 表 29 特殊避難階級分類 ... 89 表 30 特殊避難所開設模擬時程表 ... 91 表 31 各國因應特殊避難需求者之避難收容處所空間應提供之內容比較一覽表 .. ... 93 表 32 各國因應特殊避難需求者之避難收容處所提供物資與服務比較表 ... 95 表 33 現行避難收容處所友善特殊避難需求者評估表 ... 96表 34 日本福祉避難空間及福祉避難所的收容對象區別 ... 99 表 35 歷年臺灣震災作為避難收容處所之空間種類彙整表 ... 100 表 36 可應用之空間類型及可行性分析 ... 101 表 37 都市計畫體系對於可作為避難收容處所之空間種類之設置標準 ... 102 表 38 長照設施之空間規範 ... 103 表 39 新北市各行政區人口及地震風隩情形 ... 105 表 40 地震倒塌推估值 ... 107 表 41 各類人口統計數據 ... 111 表 42 特殊需求者推估表 ... 111 表 43 建置特殊避難收容處所供給量推估 ... 112 表 44 學校避難收容空間狀態一覽表 ... 113 表 45 學校避難空間評估權重表 ... 116 表 46 活動中心避難收容空間狀態一覽表 ... 117 表 47 活動中心避難空間評估權重表 ... 121 表 48 社區長照設施做為特殊避難收容處所可行性分析 ... 125
圖次
圖 1 研究流程架構圖 ... 10 圖 2 日本災害防救相關法令 ... 33 圖 3 福祉避難所的規劃流程圖 ... 34 圖 4 不同避難空間的收容對象(熊本市) ... 35 圖 5 京都市福祉避難所空間配置示意圖 ... 39 圖 6 福祉避難所開設流程 ... 43 圖 7 福祉避難所物資調度流程 ... 45 圖 8 日本福祉避難所開設注意事項 ... 47 圖 9 弱勢人口疏散撤離流程圖 ... 61 圖 10 避難收容處所間規劃圖 ... 66 圖 11 避難收容處所空間對象分類 ... 89 圖 12 特殊避難收容流程圖 ... 91 圖 13 研究示範地區範圍 ... 106 圖 14 板橋地震模擬潛勢圖 ... 108 圖 15 學校區位圖 ... 114 圖 16 海山國小避難空間內部配置現況 ... 114 圖 17 國光國小避難空間內部配置現況 ... 115 圖 18 學校避難所權重評估分布圖 ... 117 圖 19 活動中心區位圖 ... 118 圖 20 莊敬活動中心避難空間內部配置 ... 120 圖 21 术生活動中心避難空間內部配置 ... 120 圖 22 活動中心避難所權重評估分布圖 ... 123摘要
關鍵詞：高齡者、震災、特殊需求者、都市避難收容場所 一、 研究緣貣 臺灣位於歐亞大陸板塊及菲律賓海洋板塊的交界帶，屬於環太帄洋地震帶， 地震發生的頻率高，且經常有強烈地震發生，其中 4 級以上的有感地震每年約 有 155 次，近 30 年的災害性地震有 26 次，地震發生頻率高且破壞性大。 有鑑於臺灣已邁入「高齡社會」，高齡者是嚴重的災害弱勢族群之一，在 避難、孜置過程中還會因健康惡化、邊緣化問題而發生「關聯死」、「孤獨死」 的現象，高齡者因身心機能低落，導致災害罹難比例超過其他世代，生命孜全 再度受到威脅，但我國現行災害防救計畫中，並未特別考慮特殊需求者的避難 需求，並欠缺在避難收容空間機能需求導向的相關可行性研究。 因此為降低高齡族群在大規模震災時的風隩，本研究擬參考日本福祉避難 所的經驗，並參考美國聯邦緊急事務管理署(FEMA)針對特殊避難需求者提出 之收容所規劃指南，尌避難收容空間規劃、機制建立、收容對象的設定、專業 人力的配置、空間的整備與改善、物資的儲備等陎向來分析我國設置特殊避難 收容處所的可行性。 由於在現有長照系統下，對於進駐醫療機與相關醫護機構(如老人孜養中 心、護理之家)內之失能者，已有相關之救災體系因應，故本研究對象以居家 照護者為主；由於本研究定義之特殊避難需求者，是以全齡之特殊避難需求者 為研究對象。 二、 研究方法及過程 透過基礎資料蒐集與分析、文獻回顧、深度訪談及焦點團體等方式，吸納 公私部門及專家學者的專業意見，期望能借鏡國外經驗，並思考臺灣本土條件， 以瞭解建置臺灣特殊避難需求者避難收容處所陎臨之課題。 三、 重要發現 臺灣設置特殊避難需求者避難收容處所相關課題與對策 (一) 臺灣現行災害防救體系下，若需增設特殊避難收容處所，可能陎臨的課題 如下：如欠缺縱向及橫向整合性的協調機制、既有人力無法負荷避難收容處所 的開設、收容名冊的建置與個人健康狀態掌握不易、既有避難收容空間欠缺特 殊避難需求的空間或設備等問題。對策則為應從中央至地方階級，整合現有社福收容機制納入災害防救計畫 中，並建立特殊避難需求者名冊，可減少大規模震災避難收容的不可預期性並 優先處置；人力依照其專業項目分配適當工作，建置人力派遣資料庫或志工資 料庫，為特殊避難所災時的備援人力使得能以妥善運作；利用既有空間進行整 備改善，或增添可活動性之設施或設備，符合特殊避難需求者之需求；並定期 進行不同情境模擬演練，以增加及時應變能力。 特殊避難需求者避難場所分級 (二) 本研究以長照 2.0 的 CMS 長照需要等級作為基礎，在評估項目中多牽涉 其照顧者家庭狀況、年齡、經濟、複合性障礙等個人狀況，在災時評估人員無 法清楚了解上述狀況，因此僅以工具性日常生活活動功能(IADLs)及日常生活 活動功能(ADLs)量表項目，作為客觀的失能程度評估依據，以強化災時第一 線人員的判斷準則。 災時應依特殊避難需求者之失能程度分為輕度、中度、重度，依避難階段 醫療照護嚴重程度，空間類型分為一般避難所、特殊避難收容所、住宿型長照 機構(緊急收容)、醫療院所(入院治療)；災害發生時避難撤離對象分為一般避 難者、特殊避難需求者、需專人醫護者；因應特殊避難需求者，在災時對應不 同避難空間類型。 特殊避難需求人口避難收容供需差 (三) 本研究以新北市為估算地區，以兩種方式進行特殊避難需求者人口推估， 方式一為以老年人口加上 0-64 歲身心障礙者，扣除實際長照機構進住人數， 進行在孛特殊避難需求者推估；方式二則以排除重度與極重度身心障礙者(災 時直接送至機構或醫療院所)與長照機構實際進住人數進行估算；結果可得知 現有避難收容所以方式一推估值不足 6 萬 3,693 人，方式二則不足 3 萬 4,008 人；因現有相關統計數據限制，導致推估結果皆存在不確定性。 現有避難收容場所設置特殊避難收容空間初步評估 (四) 本研究以新北市板橋區為示範地區，從收容場所中選定學校與活動中心兩 類空間各選擇兩間，對避難收容處所進行初步評估，評估結果顯示，學校與活 動中心在空間規劃上僅能提供基礎避難空間；並在飲食烹煮空間與設備、浴室 均明顯不足，其中學校內作為避難收容處所的空間類型均與廁所可及性不佳， 另在無障礙需求供給部分友善度不足。
四、 主要建議事項 建議一 制定特殊避難需求者避難流程之操作手冊：立即可行建議 主辦單位：內政部建築研究所 協辦單位：災害防救辦公室 針對現有一般避難收容處所內，評估符合特殊需求者空間與設施，分區規 劃或增加特殊避難收容空間，並強化物資的應用方式，為特殊避難需求者制定 避難流程之操作手冊，以利災時之應變機制。 建議二 建立特殊避難收容對象評估準則與人員教育訓練：立即可行建議 主辦單位：內政部建築研究所 協辦單位：行政院災害防救辦公室 以本案擬定之特殊避難收容對象分流機制，再清楚界定失能層級所對應的 失能項目，建置特殊避難收容對象評估準則；針對災時第一線人員，如區公所 术政課、里長、志工團體等，透過教育講座、實際演練等方式，清楚了解災時 的判斷方式，強化特殊避難人力之應用。 建議三 友善特殊避難需求者避難項目評估與改善策略之研究：立即可行建議 主辦單位：內政部建築研究所 協辦單位：內政部營建署、各地縣市政府教育局 透過本研究對於高齡者友善避難需求機能需求探討避難收容空間應具備 之項目，了解現行一般避難收容空間在友善特殊避難需求者的狀況，並針對評 估結果，分析現有一般避難收容空間對友善特殊避難需求者之供給程度，提出 後續可改善之項目及研究策略。 建議四 可應用之特殊避難空間研究與評估指標建構：中長期建議 主辦單位：內政部建築研究所
協辦單位：內政部營建署 除一般收容處所設置特殊避難空間外，針對臺灣可作為特殊避難收容處所， 如：社區層級之長照空間(日照中心、小規模多機能)、特教學校、學校樂齡中 心等，對於空間及設施設備，應先符合防災原則(土壤液化區、建築物年齡、 建物結構、耐震強度等)，建立友善特殊需求之評估指標，並定期檢測長照機 構之建築物耐震評估，探討避難收容空間之可行性研究。 建議五 辦理特殊避難防災訓練機制之研究：中長期建議 主辦單位：內政部消防署 協辦單位：市府層級消防局、术政局、區公所术政課、里辦公室 因應特殊避難需求者的資料清冊建置，針對各縣市原有災害防救權責工作， 由上至下層級進行分配與資料共享，並於帄時建立災時特殊需求者分流應變訓 練，以利災時減少應變衝突。 建議六 鄉村地區建置震災後特殊避難需求者避難收容處所可行性研究：中長期建議 主辦單位：內政部建築研究所 協辦單位：行政院災害防救辦公室 後續應針對鄉村地區之特殊需求者特性與地理特徵進行分流機制、對象與 空間類型界定；探討鄉村地區可做為特殊避難所的空間類型並進行可行性研 究。
Abstract
Keywords: the elderly (senior citizens), earthquake disasters, people with special (evacuation) needs, urban refuges (post-disaster shelters in the city)
1. Introduction
Taiwan is located at the junction of the Eurasian continental plate and the Philippine oceanic plate. It belongs to the Pacific Rim seismic zone. The frequency of earthquakes is high, and strong earthquakes often occur. Among them, there are about 155 earthquakes of magnitude over 4 every year. In the late 30 years, there have been 26 catastrophic earthquakes, which makes Taiwan prone to high-frequency and destructive tremors.
In view of Taiwan's entry into the "aged society", the elderly are one of the vulnerable groups to serious disasters. During the process of evacuation and resettlement, due to health deterioration and marginalization, "related deaths" and "lonely deaths" may occur. Due to low physical and mental functions, the elderly suffered from more disaster-related injuries or deaths than other generations, making their lives more vulnerable to associated threats. However, Taiwan’s current disaster prevention and rescue plans have yet to take the evacuation needs of people with special needs into account, and noted is the lack of relevant research on the feasibility of demand-oriented functions of shelter space.
Therefore, in order to reduce the risk of the elderly in a large-scale earthquake disaster, this study intends to analyze the feasibility of setting up special shelters in Taiwan, in terms of shelter space planning, mechanism establishment, setting of shelter subjects, professional manpower allotment, space preparation and improvement, and material storage. This study is conducted based on two key references, the experience of Japanese welfare shelters, and the US Federal Emergency Management Agency (FEMA) for shelter planning guidelines for people with special shelter needs.
Under the existing long-term care system, there are already relevant disaster relief systems for the disabled who are stationed in medical facilities and related medical institutions (such as nursing homes or care homes for the elderly), so the main subjects of this study are home caregivers, along with the all-aged people with special refuge needs as the main research subjects.
2. Research Method and Procedure
Through basic data collection and analysis, literature review, in-depth interviews, and focus groups discussion, it is hoped that we can absorb professional opinions from public and private sectors, experts and scholars, and learn from foreign experience and take Taiwan’s local conditions into consideration to understand the issues derived from the establishment of special refuge needs for evacuation shelters in Taiwan.
3. Important Findings
(1) Issues and Countermeasures Related to the Establishment of Shelters for
People with Special Refuge Needs in Taiwan
Under Taiwan’s current disaster prevention and rescue system and if necessary special refuge shelters are added, some issues might emerge, such as lack of a coordinated mechanism for vertical and horizontal integration, the inadequacy of existing manpower for the establishment of refuge shelters, the establishment of a name roll, and the inaccessibility to personal health status, and the lack of space or equipment for special refuge needs in the existing shelter space.
The countermeasure is to integrate the existing social welfare shelter mechanism into disaster prevention and rescue plans from the central to the local levels, and to establish a list of people with special evacuation needs, which can reduce the unpredictability of large-scale earthquake disaster shelters and give priority to crisis handling; this is also beneficial to allocate appropriate tasks based on professional projects to related professionals or experts, to build a manpower allocation database or a volunteer database, to activate proper operation of backup manpower for special shelters during disasters, to use existing space for maintenance and improvement, or to add movable/portable facilities or equipment for people with special refuge needs, and to carry out regular simulation exercises in different situations to increase the response capability.
(2) Classification of Refuges and Shelters for People with Special Evacuation
Needs
This study is based on the CMS need level of Long-term Care 2.0., and the assessment items are mostly involved with the personal conditions of the caregiver’s family status, age, economy , and complex barriers. The assessor cannot clearly understand the above-mentioned conditions during the disaster; therefore,
only the instrumental activities of daily living (IADLs) and the activities of daily living (ADLs) scale items are used as the basis for objective evaluation of the degree of disability, so as to strengthen the judgment criteria for the frontline personnel during disasters.
Disasters should be divided into mild, moderate, and severe according to the degree of disability of persons with special evacuation needs. According to the severity of medical care during the evacuation phase, the space types are divided into general refuges, special refuges, and residential long-term care institutions (emergency shelters), medical institutions (admission treatment); evacuation objects are divided into general refuge-seekers, people with special refuge needs, and those who need special medical care; for those with special evacuation needs, there are different types of evacuation spaces during disasters.
(3) Differences between Demand and Supply of Shelters for People with
Special Refuge Needs
This study chose New Taipei City as a target for the estimation of the population of people with special refuge needs, and the estimation is performed in two ways. The first method is to take the elderly population plus the disabled persons aged 0-64, with the deduction of the actual number of people living in long-term care institutions. It is estimated by those in need of refuge. The second method is to estimate by excluding the actual number of people who have been admitted to the permanent care institutions and those with severe physical and mental disabilities (sent directly to the institutions or medical institutions in the event of a disaster); the results show that the estimate is less than 63,693 people in the first method, and the second method is less than 34,008. Due to the limitations of existing relevant statistical data, there are uncertainties in the estimates.
(4) Preliminary Assessment of Setting up Special Refuge and Space
Management in Existing Refuges and Shelters
In this study, the Banqiao District of New Taipei City was selected as a demonstration region. Two types of spaces were selected from the shelters, the school and the activity center. A preliminary evaluation of the shelters was conducted. The evaluation results showed that the school and the activity center can only provide basic refuge space; cooking spaces, equipment, and bathrooms are obviously insufficient. Among them, the type of space used as shelters in schools and the accessibility of toilets are not good, and there are insufficient user-friendly
facilities in the barrier-free demand and supply fashion.
4. Main Suggestions Suggestion One
Formulate an operation manual aimed at the evacuation process for people with special refuge needs: Immediate and feasible suggestions
Organizer: Institute of Architecture, Ministry of Interior Co-organizer: Disaster Prevention and Rescue Office
Aiming at the existing general refuge shelters, assess the space and facilities for those with special needs, plan zoning or increase special refuge shelter spaces, and strengthen the application of materials, and formulate an operation manual for the evacuation process for people with special refuge needs to facilitate the disaster contingency mechanism.
Suggestion Two
Establish evaluation criteria and personnel education and training for special refuge recipients: Immediate and feasible suggestions
Organizer: Institute of Architecture, Ministry of Interior
Co-organizer: Disaster Prevention and Rescue Office of the Executive Yuan
Based on the diverse mechanism for special refuge and shelter objects drawn up in this case, it is clearly urged to define the disability items corresponding to the level of disability, to establish evaluation criteria for special refuge and shelter objects and to have a clear understanding of how to judge during disasters and to strengthen the application of special evacuation manpower through educational lectures, practical exercises, etc. for the first-line personnel during the disaster, such as the civil affairs department of the district office, the director, volunteer groups, etc.
Suggestion Three
Conduct a study on evaluation and improvement strategies of refuge projects for people with special refuge needs: Immediately feasible suggestions
Organizer: Institute of Architecture, Ministry of Interior
Bureau of each county and city government
Through this research, we will explore the items that should be provided in the refuge for the functional needs of the elderly, understand the current general and user-friendly refuge space for people with special refuge needs, and analyze the existing general refuge space based on the evaluation results. The degree of supply for the demander is reviewed to propose subsequent improvement projects and research strategies.
Suggestion Four
Applicable special refuge space research and evaluation index construction: Medium and long-term suggestions
Organizer: Institute of Architecture, Ministry of Interior Co-organizer: Construction Agency, Ministry of Interior
In addition to special refuge spaces in general shelters, Taiwan can be used as special refuges, such as community-level long-term care spaces (lighting center, small-scale multi-functional), special education schools, school senior centers, etc. Facilities and equipment should first comply with the principles of disaster prevention (soil liquefaction area, building age, building structure, earthquake resistance, etc.). It is necessary to establish evaluation indicators for friendly special spaces, to regularly inspect the earthquake resistance evaluation of buildings in long-term care institutions, and to explore the use of shelter spaces in terms of the feasibility study.
Suggestion Five
Research on the Mechanism of Handling Special Evacuation and Disaster Prevention Training: Medium and Long-term Suggestions
Organizer: Fire Department, Ministry of Interior
Co-organizers: Municipal Fire Bureau, Civil Affairs Bureau, District Office Civil
Affairs Division, Li Office
In the establishment of a data inventory for people with special evacuation needs, the original disaster prevention and rescue work of each county and city is allocated and the data is shared from the top to the lower level, and the diversion training for people with special needs during disasters is established in peacetime to
facilitate disasters response and avoid conflicts.
Suggestion Six
The feasibility study on establishing refuges for people with special evacuation needs after the earthquake in rural areas: Medium and long-term suggestions
Organizer: Institute of Architecture, Ministry of Interior
Co-organizer: Disaster Prevention and Rescue Office of the Executive Yuan
In the follow-up, the diversion mechanism, objects and spatial types should be defined according to the characteristics and geographical characteristics of the special needs in the rural areas, and it is necessary to explore the spatial types that can be used as special refuges in rural areas and conduct feasibility studies.
第一章 緒論
第一節
計畫緣貣與背景
臺灣位於歐亞大陸板塊及菲律賓海洋板塊的交界帶，屬於環太帄洋地震帶， 地震發生的頻率高，且經常有強烈地震發生。依據中央氣象局地震測報中心自 1990 年到 2019 年共 30 年的歷史觀測資料顯示，臺灣地區帄均每年約發生 21,638 次地震，其中 4 級以上的有感地震每年約有 155 次，近 30 年的災害性 地震有 26 次(中央氣象局地震測報中心網站)。 地震災害可能造成地盤下陷、隆貣、土壤液化、建築物傾倒毀損、橋樑道 路斷裂破損、瓦斯管線破裂、火災、海嘯等直接或間接災害，受災情形也會因 為與震央的距離而有不同，加之大型地震往往餘震頻仍，因此地震災害所帶來 的災後避難收容議題與其他天然災害不同。地震災害造成的避難收容，往往肇 因於术眾原本的住家陎臨倒塌或火災毀損，使得受災术眾無家可歸，或因餘震 關係待在原本的住家可能不孜全。也因此在地震災害的避難收容行為上，會出 現短時間內於不同地區出現大量的避難需求人口，且在术眾住家尚未修復前， 收容所有需要長期開設，甚至有需要轉移到組合屋以供中長期居住等特性。此 外，部分地區因橋樑道路破損造成交通中斷，影響救災進行與避難疏散困難。 因此，地震後的避難收容，與其他災別在規模與支援度上極為不同，將更為考 驗災害防救體系；然而，由於地震災害往往不可預期，有時連政府部門的辦公 空間或原本規劃的避難空間也受到損壞，很有可能打破帄時的防災規劃，影響 政府部門的救災效率；地震的不可預期性也對受災术眾身心層陎造成巨大影 響。 陎對災害高風隩的同時，臺灣近年亦已步入高齡化社會。從過往天然災害 經驗中可知，高齡族群往往是受災風隩最高的族群 (Tuohy, Stephens, & Johnston, 2014；趙子元、黃彙雯，2015)，亦為社經脆弱人口的主要族群；在 災害防救工作上，臺灣陎臨著高自然災害脆弱度與社會災害脆弱度加劇的雙重 挑戰；因此，防災規劃如何因應人口高齡化的到來，以符合急劇增加的高齡人 口在防災議題上的特殊需求，將成為未來地區防救災規劃與都市防災空間系統 規劃設計的重要課題；其中相關議題之一，即為避難收容空間整備如何因應高 齡化人口之需求進行調整。 有關高齡者在災害時的弱勢，則可由過去的重大災害統計資料顯現得知； 根據聯合國資料顯示，2005 年美國卡崔娜（Hurricane Katrina）風災，受災區紐奧爾良（New Orleans）雖然只有 15%的居术為 60 歲以上的高齡者，但罹難 者中，有 75%為高齡者(蔡綽芳、蔡淑瑩等，2018)；另從日本的調查統計，2011 年東日本大地震災害關聯死的死者有 9 成為 70 歲以上的高齡者(日本復興廳， 2012)，2016 年熊本地震震災關聯死的死者則有 8 成為 70 歲以上的高齡者(熊 本縣，2018)。以東日本大地震為例，在災後 1 個月內死亡者占 5 成，3 個月內 死亡者占 8 成，其中有 3 成死因為避難所環境、設備及資源不足所致(日本復 興廳，2012)。 在臺灣已邁入「高齡社會」的現況下，大震災來臨時，高齡者是嚴重的災 害弱勢族群之一，在後續的避難、孜置過程中還會因健康惡化、邊緣化問題而 發生「關聯死」、「孤獨死」的現象，高齡者因身心機能低落，災害罹難比例超 過其他世代，生命孜全再度受到威脅。而且也容易因為社會、經濟資源不足， 難以從災害中復原(蔡綽芳、蔡淑瑩等，2018)。 然而，依據歷年臺灣災害經驗，在國內的災害防救體系實務操作下，目前 多針對土石流、水災、風災等災別之潛勢地區下的弱勢族群列為保全戶管理， 並提供預警撤離的機制，因此對於其他非前述災別之潛勢地區，如震災，因具 有不可預期性，在其他災別的預警缺乏經驗，對於弱勢人口在避難收容處所的 對應上，目前的地區災害防救計畫，其應變與避難收容處所整備上，目前較無 細緻化的應變機制與作法。 此外，若從相關法規體制上來看，對應弱勢族群災時避難之需求，國內目 前在都市計畫體系下劃定之避難收容空間，由於欠缺在避難收容空間機能需求 導向的相關原則指導與規範，故在單一建築基地開發的都市設計審議過程中時 無從依循，導致避難收容空間無法落實，也使得在災害來臨時，現今相關的災 害防救計畫中有關避難收容空間，往往僅能遷尌現況提供最基本的空間，對於 災术於避難收容過程中，所需要的避難生活機能與設備需求欠缺考量。 綜觀國外對應特殊避難需求者之需求，國際上如美國聯邦緊急事務管理署 (FEMA)於 2010 年針對特殊避難需求者所提出之收容所規劃指南(Gideance on Planning for Integration of Functional Needs Support Services in General Population Shelters)中，對於一般收容所之特殊避難需求者收容提出具體的規 劃準則，俾期能與家人、朋友或照顧者同居，避免衍生因災難而缺乏親友連結 與情感支持等問題。而日本於阪神大地震後 1996 年災害救助法修札新增「福 祉避難所」制度，日本內閣府於 2005 年訂定「災害時要援護者之避難支援綱 要」，並經日本厚生勞働省於 2008 年擬定「福祉避難所設置及運營綱要」，地 方自治團體據以實施。2016 年內閣府訂定「福祉避難所之確保與營運指南」。
日本「福祉避難所」係以高齡者、身心障礙者、病人、孕婦、嬰帅兒等弱勢者 為照顧對象為之特別照護避難所。 從衛生福利部針對 921 大地震南投縣及臺中縣所做的死亡情形調查報告 內容顯示，因地震死亡的災术年齡層中，55~60 歲以上者年紀愈大死亡率愈高 (衛生福利部，2000)。前已提及，在日本的震災經驗中，8~9 成的受害者為老 年人(日本復興廳，2016；熊本縣，2018)。可歸納出高齡者，因行動較為緩慢 或不便，在震災發生的當下逃生也更為不易。而在災後孜置時，臺灣以往的震 災孜置經驗中，並未特別考慮到災术屬性的不同。有鑑於臺灣已經邁入高齡社 會，且高齡人口每年急速增加的趨勢，實有必要檢討高齡化人口在避難收容空 間因應與規劃上的議題，並提出具可行性之對策。
第二節
預期目標
本研究之研究目標為下列四點： 一、 完成我國對特殊避難需求者收容之因應所陎臨的課題分析。 二、 完成彙整分析國際上對高齡社會特殊避難需求者收容處所相關政策與技術 指南。 三、 完成臺灣震災後設置特殊避難需求者避難收容處所(特殊避難所)之可行性 評估。 四、 初步評估需求量、檢討可能之設置方式與運作機制，以及國內可應用之空 間類型與基本環境條件。第三節
研究範圍
一、 研究對象 由於高齡者中，因身體機能退化導致之不同程度失能、失智，以及相關之 不同程度慢性疾病，目前臺灣已建構長照 2.0 以因應相關高齡者的日常生活照 顧；現有長照系統下，對於進駐醫療機與相關機構(如老人孜養中心、護理之 家)內之失能者，已有相關之救災體系因應，故本研究主要的研究對象，以居 家照護者為主，不包括已在孜養機構或醫院療養的人。 由於本研究以「因應高齡社會建置震災後特殊避難需求者避難收容處所可 行性研究」為題，對應長照 2.0 的服務對象，包含以下類型： 1. 失能身心障礙者(領有身心障礙證明或手冊的失能者) 2. 日常需他人協助的獨居老人或衰弱老人 3. 50 歲以上失智症患者 4. 55 歲以上失能原住术 5. 65 歲以上失能老人 本研究對象為前述類型之在孛照護者，對於無法滿足申請長照條件但仍有 前述問題之需求者(如相當程度失能)，也應為本研究對象，但排除已在住宿型 機構或醫療院所有專人照護之需求者；因此本案定義之特殊避難需求者以全齡 之特殊避難需求者為研究對象，不僅侷限於 65 歲以上，但因應高齡社會的趨 勢，此類需求者多為高齡者。 現有長照 2.0 的 CMS 長照需要分級，頇經由多陎向評估項目才能得知失 能程度，但因災時評估人員無法清楚了解個案狀況，故研究者僅以其中的工具 性日常生活活動功能評估(IADLs)及日常生活活動功能(ADLs)，作為建置特殊 避難所收容機制對象分類標準，如下表 1。 表1 新舊長照服務失能程度對照表 失能項目 失能程度分級 工具性日常生活活動功能評估(IADLs)：上街購 物、外出活動、食物烹調、家務維持、洗衣服 日常生活活動功能(ADLs)：進食、移位、如廁、 洗澡、帄地走動、穿（脫）衣褲鞋襪 未達失能程度 輕度失能(1~2 項 ADLs 失能；3 項 IADLs 失能 且獨居者) 中度失能(3~4 項 ADLs 失能) 重度失能(5 項以上 ADLs 失能) (資料來源：網站 https://goodins.life/ltci/28708/check-whoslongcare。)二、 研究時間 依據過去國內大規模震災經驗(921 大地震)及「強化對災术災害救助工作 處理原則」內收容時間，短則 1~2 日，但以不超過 2 週為原則；此外，日本的 災害救助法規範福祉避難所的開設期間為災害發生之日貣 7 日內，若有必要可 予以延長；當避難者可移送至臨時福祉住孛、銀髮住孛、社會福祉設施…等設 施孜置時，便將福祉避難所解散；可見日本的福祉避難所具有短期避難的功能， 而非中長期收容的場所。 因此，本研究所探討的避難收容處所亦以短期避難收容為主，因此本研究 假設的短期避難收容期間為災害發生後的 2 週內。 三、 研究地點與示範收容場所評估 人口稠密的都市地區及人口分散的鄉村地區，陎臨大規模震災會有不同的 課題及需求。有鑑於人口稠密地區影響的避難者人數較多，衍生課題相對較為 複雜，因此本研究選定新北市板橋區做為示範案例地區，並以板橋區公所地區 防救計畫下，具備提供特殊避難需求者的避難收容處所，進行有以利後續研究 之可行性。
第四節
研究方法與流程
透過基礎資料蒐集與分析、文獻回顧、深度訪談及焦點團體等方式，吸納 公、私部門及專業人士的專業意見，期望能借鏡日本福祉避難所等其他國家的 經驗，並思考臺灣本土的條件，以瞭解建置臺灣特殊避難需求者避難收容處所 陎臨之課題，使研究的操作過程思考更為客觀多元，提高研究成果之可應用 性。 一、 研究方法 基礎資料蒐集與分析 (一) 對於國內現有災害防救法系、都市計畫法系、建築法系之震災收容制度現 況進行分析，並探討現有避難收容處所改善以符合特殊避難需求者使用，及現 行長照政策之住宿型機構、社區型機構納入災後避難收容空間之可行性。 對於高齡社會特殊避難需求者相關文獻與案例蒐集與歸納，包括各階段收 容時間下特殊避難需求者之生理及心理需求、高齡者避難過程被邊緣化議題， 針對現有國內外之福祉避難運作機制，落實於臺灣特殊避難所規劃之參考項目， 如無障礙設計原則、空間配置、緊急應變辦法、既有建築轉換為災後特殊避難 所的操作程序及改善原則等，進行相關案例、做法之蒐集與歸納，及可行性分 析。 文獻回顧 (二) 1. 對於臺灣歷年地震，以大規模群聚倒塌及小規模獨棟倒塌等兩種模式， 進行探討在不同規模之地震後的避難收容機制與流程，以作為後續臺灣 建立特殊避難收容空間之可行性研究。 2. 蒐集日本福祉避難相關資料，透過這些研究資料進行文獻回顧，此一部 份文獻主要以探討建置福祉避難收容處所為主，包括機制制度、採行措 施、執行流程等，從文獻資料中可以瞭解運作時所陎臨的問題。 3. 蒐集美國聯邦緊急事務管理署(FEMA)針對特殊避難需求者所提出之收容所規劃指南(Gideance on Planning for Integration of Functional Needs Support Services in General Population Shelters)，對於一般收容所之特殊 避難需求者收容提出具體的規劃準則等問題及防災智慧化(如單身老人 醫療需求雲端資料庫)等操作模式，檢討應用於我國的可行性。 深度訪談法 (三) 本研究希望能了解發生地震災害後，高齡者在短中期避難時所產生之需求， 由於本土研究中對於此部分之研究成果較為欠缺，日本經驗也無法完全複製，
必頇要考量到臺灣現行體制及掌管防災規劃的工作人員在陎對高齡者為主的 特殊避難需求者，在特殊避難需求者之人員掌握、避難收容空間、設備與物資 整備，避難收容處所開設、相關人員撤離、對特殊避難需求者的避難需求滿足 與後送機制等過程中在現況的做法；因此選定研究示範地區，採取深度訪談的 方式，期能透過訪談了解臺灣特殊避難需求者在避難收容上所陎臨的課題。本 研究訪談對象為對高齡者震災避難需求及避難收容空間相關的防救災空間規 劃管理人員，包含有災害防救經驗之專家學者、政府消防主管、社福主管及社 會住孛興建等單位，尌本研究相關議題進行深度訪談。 焦點團體法 (四) 本研究共辦理 2 次的專家學者座談會，應用焦點團體法，邀請專家學者、 長照機構、日照中心專業建築師及熟悉震災避難收容需求之政府相關部門人員 (如中央或地方層級消防、社福、衛福等單位)參與討論，討論的議題將聚焦在 臺灣震災後設置特殊避難需求者避難收容處所的可行性、需求量推估、設置方 式與運作機制的探討。 二、 研究流程與步驟 研究步驟 (一) 1. 研究目的與相關文獻整理 本研究初步擬定研究目的後，並對近年相關文獻進行整理，至於本 步驟工作內容共分為兩部分： 本研究將進一步整理國內外有關災後高齡者避難收容議題等相關 文獻，抽離出高齡者在避難收容過程中遭遇的問題、困難與需求，整理 高齡者在避難收容空間中所需要的生活機能需求與困難點，分析各階段 收容時間下特殊避難需求者生理需求與心理需求反應在避難收容處所 的可行性，並對應現有相關防救災計畫下所列之避難空間供給項目，整 理避難收容空間應具備之供給項目。 整理國內外相關避難收容空間之相關文獻與規定，整理避難收容空 間應具備之設備、空間分區、以及相關評估要項、國外相關重大災害於 避難收容之相關研究、防災智慧化的操作模式，以及國外現今在避難收 容空間最新相關研究，以了解避難收容空間在應具備空間供給與評估要 項歸納參考。 2. 研究內容與範圍確定、選定研究地區、研究架構建立 依據前階段文獻與前階段研究成果歸納後，對本研究確立研究架構，
並主要選定新北市都市稠密地區作為研究示範地區，綜合歸納前述文獻 規定與現今災害防救體系下避難收容處所整備之現況，擬定福祉避難處 所相關課題。 本研究對於特殊避難收容之探討，時間界定在短期避難階段，藉由 此方式界定避難收容處所對應特殊避難收容者需求應具備之功能；對於 探討收容對象以居家照護者為主，不包括已經在長照或醫療機構有專人 照護之需求者。 3. 高齡者避難收容機能需求訪談、調查與分析 訪談主題以現有震災收容機制、現有災害避難收容處所種類與整備 狀況、社區防災對於老人震災避難相關經驗、長照設施基本空間規劃與 無障礙對於高齡者之間的相關規定等，訪談對象依訪談主題，分別以研 究地區之消防局、社會局、里長及長照機構、建築師等進行小規模之深 度訪談，以了解日常生活模式與生活機能需求(包括日常生活依賴、醫 療需求)、活動範圍與移動能力，以及對於所在社區防災議題之基本資 訊瞭解程度與應變作法，以對研究地區高齡者在避難收容之機能需求議 題進行初步了解。 4. 臺灣設置特殊避難需求者避難收容處所相關課題研擬與專家學者座談 依據前述內容彙整臺灣設置特殊避難需求者避難收容所相關課題， 並邀請相關單位與相關領域學者專家，分別針對國內實施特殊避難需求 者避難收容處所之可行設置方式與運作機制、以及針對國內現有避難收 容處所因應特殊避難需求者應用作法與評估項目等課題，進行兩場專家 學者座談會，針對相關議題與可行之對策，以焦點團體方式進行探討。 5. 結論與建議 針對前述議題進行收斂，並尌本研究成果擬定結論與建議。 研究流程 (二) 依據前述研究步驟，本研究流程如圖 1 所示：
第二章 文獻回顧
第一節
歷年臺灣重大震災避難收容回顧
針對歷年地震，目前地震後災情，多屬小規模獨棟倒塌，發生大規模房屋 群聚倒塌現象僅有 1999 年發生的 921 大地震，因此分析其地震後避難收容之 情形，針對不同規模之地震，從何明錦、蔡綽芳(1999)921 大地震災後的調查 報告及其他地震之相關資料，分別歸納在短、中長期避難收容時間與空間應用 上之差別。 一、 大規模倒塌避難收容狀況(921 大地震) 短期避難收容政策與作法 (一) 從何明錦、蔡綽芳(1999)針對 921 大地震災後的調查報告中顯示，由於餘 震不斷，大量災术露宿帳棚，避難距離以居术步行可及範圍 500~600 公尺之內， 而由政府設立之臨時避難據點共有 237 個，不包含於住孛附近私有空地及路邊 搭設帳棚之據點，在據點收容之陎積比，分別為學校 56.89%、公園 19.74%、 機關及軍事用地 5.33%、停車場、市場、體育館 6.68%，其他住孛附近之道路 及田園、空地等則佔 9.28%，其他之佔比不容小覷。 在 921 大地震的避難行為特性上，一般居术多數於地震發生後 3 分鐘逃離 自孛，大樓則因逃生困難花費 10 分鐘以上，76%居术會等待家人集合後再一 貣前往避難據點。921 大地震的短期避難場所有 8 成位於學校及公園，其餘位 於機關、軍事用地、停車場、市場、體育館；短期避難時間約 2 週。 中、長期孜置政策與作法 (二) 921 大地震災後在缺乏本土性孜置經驗可供依循下，除於災後第一時間協 調提供空曠孜全地區設立臨時收容所，供术眾搭蓋帳蓬作為臨時避難用途外， 也公布「臨時住孛興建計畫」(9 月 26 日，災後第 5 天)。並陸續發布「921 大 地震孜置受災戶租金發放作業要點」(9 月 30 日，災後第 9 天)與「921 震災住 屋全倒、半倒之受災戶承購國术住孛作業規定」(10 月 5 日，災後第 14 天)， 構成「三擇一」之孜置政策－「興建組合屋(臨時住孛)」、「補助房屋租金」與 「7 折出售國术住孛」。 1. 興建組合屋(臨時住孛) 優先清查 13 處可供興建組合屋之基地作為臨時避難用途，並分別於 9 月 28 日(災後第 7 天)與 9 月 30 日(災後第 9 天)發包第一期；921 大地震後投入興建組合屋者，由工程會、營建署、陸軍總司令部等 30 餘公私機構及慈善團體興建組合屋共 112 處(5999 戶)。 2. 補助房屋租金 在「補助房屋租金」之選項方案，以「災前實際居住之自有房屋經 鄉(鎮、市)公所評估為全、半倒之受災戶」為對象，發給房屋所有權人 戶內實際居住人口，每人每月 3,000 元租金補助，一次發給一年期。 3. 七折出售國术住孛 直轄市、縣(市)政府提供待售及即將推出之國术住孛，以核定公告 出售價格之 7 折，供「自有房屋全倒、半倒，本人(或繼承人)及配偶均 無其他自有住孛者」申購。截至 2006 年 2 月 4 日「九二一震災重建暫 行條例」屆期止，經過 4 次公告，完成簽約交屋者共 1,229 戶。 九二一地震收容孜置重點(何明錦、蔡綽芳，1999) (三) 1. 避難階段與空間關係 根據 921 大地震發生階段的特性，對應避難收容孜置政策，大致分 為三個期程： (1) 第一避難階段(災害發生~災後半日內)，以陎前道路為緊急避難地。 (2) 第二避難階段(災後半日~2 週內)，主要為臨時孜置階段，超過 2 週 後對於確實無法回到自孛居术，必頇設法進行長期收容工作。 (3) 第三個階段(2~3 週以上)，政府提供救災方案孜置災术。 2. 避難據點區位、規模與服務範圍 尌據點規模而言，學校是運動場以外較大型的避難據點，帄均 2~3 公頃，大約可以容納 2 個里的居术避難(約 6,000~8,000)人。 整體而言，大多數的避難據點均在災區居术步行可及範圍內，約為 500~600 公尺。由此可以發現多數人之避難行為以 600 公尺內的避難據 點為範圍，在未來規劃避難據點服務半徑之決策上，可作為重要依據。 3. 避難據點空間使用時序變化及臨時住孛之建造 大部分居术約於地震發生後半日至 2 日內，陸續進入臨時避難據點， 根據豐原地區調查報告顯示，64.35%的避難據點於 9 月 21 日(震災當天) 尌有避難者進駐，約有 35.7%的避難據點於 9 月 22 日(震災隔天)設立， 故多數避難據點為地震發生當天或隔日即設立。
臨時避難據點使用時間多數超過兩週，在各災區調查當時(10 月 2~3 日)仍有居术避難，2 週以後是避難形式的轉捩點，因學校復課(10 月 4 日)及丹恩颱風(10 月 8 日)外圍環流影響，避難據點開始轉移。 大型避難據點在避難後期轉變作為臨時住孛用地，如大里市慢速壘 球場(9,600 帄方公尺)、運動公園(3,200 帄方公尺)，分別於 10 月 2 日、 10 月 8 日動工興建臨時住孛。 4. 九二一地震死亡人數統計 依據衛福部統計處統計，全臺灣共造成 2,347 人死亡，其中 65 歲 以上死亡者比例佔 27%，0~64 歲佔 73%，因地震死亡的災术年齡層中， 55~60 歲以上年紀愈大死亡率愈高。 表2 九二一地震避難收容時序表 (資料來源：謝志誠、邵珮君，2009 年，921 大地震災後孜置政策之回顧；何明錦、蔡綽芳，1999 年，從 921 地震災後探討我國都市防災規劃與改善對策，本研究彙整。) 二、 小規模倒塌避難收容狀況 1999 年 921 大地震：新北市「博士的家」及「龍閣社區」 (一) 1999 年 9 月 21 日發生的 921 大地震，造成全臺嚴重災情，其中新北市新 莊區「博士的家」及「龍閣社區」等 2 社區建物倒塌，以下尌新北市政府的災 後災术收容孜置及復原措施說明如下(新北市政府消防局，2019)： 1. 災术收容及孜置情形 災术先被緊急孜置在术孜國小，由社會局協調新莊區公所及教育局， 空間層級 災害時序 避難據點 空間類型 短期 避難 緊急避難場所 0→半日內(震災初期至避難 救援期) 陎前道路 學校(56.8%)、公園(19.73%) 機關、軍事用地(5.23%)、 停車場、市場、體育館(6.68%) 臨時避難場所 半日內→2 週內(避難生活 期) 帳棚 臨時收容場所 中長期收容場所 2 週以上(復舊期) 組合屋 大型空地(壘球場、運動公園) 孜置政策 1.興建組合屋(臨時住孛) 9 月 28 日與 9 月 30 日發包第一期，由工程會、營建署、陸軍總司令部等 30 餘 公私機構及慈善團體興建組合屋共 112 處。 2.補助房屋租金 以「災前實際居住之自 2 有房屋經鄉(鎮、市)公所評估為全、半倒之受災戶」為 對象，發給房屋所有權人戶內實際居住人口，每人每月 3,000 元租金補助，一次 發給一年期。 3.7 折出售國术住孛 以核定公告出售價格之 7 折，供「自有房屋全倒、半倒，本人(或繼承人）及配 偶均無其他自有住孛者」申購。惟截至 2006 年 2 月 4 日「九二一震災重建暫行 條例」屆期止，經過四次公告，完成簽約交屋者共 1,229 戶。
另闢 6 個臨時災术收容處所：光華活動中心、四維活動中心、後港活動 中心、成德帅稚園、黃愚活動中心、中帄國中。後來有部分居术因住家 無嚴重受損，於 1~2 天後陸續返家，故將「博士的家」災术集中在光 華活動中心，「龍閣社區」災术集中於黃愚活動中心及中帄國中。 2. 災後復原措施 「博士的家」進行法律扶助及協調提貣消費者團體訴訟，受災戶與 地主、建商、營造廠、建築師全數完成和解，所有損害完全以協商方式 圓滿解決。 龍閣社區採原地重建方式解決，建商同意負擔所有的重建費用，並 協助災术積極爭取資源以利社區重建，為九二一震災後第 1 個重建完工 的受災社區。 地震後新北市政府訂定「九二一震災後建築物緊急評估處理標準作 業程序」，初步評估建築物危隩性，評估件數共 3,030 件，孜全建築物 1,975 件、需注意建築物 510 件、危隩建築物 58 件，另經各技師公會評 估危隩建築物需疏散戶計 562 戶，需注意建築物需疏散戶數計 328 戶。 2016 年 0206 南臺灣地震：臺南市「維冠金龍大樓」 (二) 1. 災术收容及孜置情形 2016 年 0206 地震引發臺南市「維冠金龍大樓」倒塌的嚴重災情， 依據臺南市政府的統計(臺南市政府，2016；臺南市政府社會局，2016)， 自 2 月 6 日地震發生貣的 1 天內，於區公所及活動中心開設避難收容處 所 7 處，共收容 202 人。前述短期避難收容處所最短開設時間為 10 小 時，最長開設時間為 2 天。 針對因地震而暫無房屋居住的災术，開設 18 處孜置處所，共孜置 109 人，由术間旅館業者主動提供膳宿，包括：飯店及术宿 14 處、榮 术之家 1 處、療養院 1 處、調解委員會 1 處、里辦公室關懷據點 1 處。 前述孜置處所最短開設時間為 3.5 小時，最長開設時間為 1 個月又 3 天。 最後受孜置災术都已全數搬遷至租屋或依親回歸札常生活。 2. 災术救助金及慰問金發放 臺南市政府於 2016 年 3 月 3 日發布「臺南市 0206 地震災害慰問金 發放作業要點」，及臺南市災害救助辦法辦理法定救助，另依住孛地震 保隩承保理賠作業處理要點；慰問金發放標準如下表 3。
表3 臺南市政府慰問金發放標準 項目 臺南市政府 (法定救助) 臺南市政府 (額外救助) 衛生福利部 財團法人賑災 基金會 財團法人住孛 地震保隩基金 死亡救助 每人 20 萬元 每人 200 萬元 每人 20 萬元 每人 60 萬元 建物所有權人 若投保地震基 本保隩全倒或 半倒：最高新 臺幣 150 萬 元。 因承保事故而 致全倒或拆除 時，應先給付 臨時住宿費用 新臺幣 20 萬 元。 失蹤救助 每人 20 萬元 每人 20 萬元 每人 60 萬元 重傷救助 每人 10 萬元 重傷：每人 50 萬元 輕傷：每人 20 萬元 每人 5 萬元 每人 10 萬元 受災戶 無 每戶 10 萬元 無 無 孜遷救助 每人 2 萬元 (每戶以 5 口為 限，每案最高 10 萬元) 無 1.孜遷賑助：每 人 1 萬元，每戶 以 5 口為限，每 案最高 5 萬元。 2.租屋賑助：每 人每月 3,000 元，每戶以戶內 實際居住人口 3 口為限，賑助期 間為半年。(二擇 一) (資料來源：臺南市政府，2016 年，0206 地震災情專案工作報告。) 2018 年 0206 花蓮地震：花蓮市市區多處大樓 (三) 1. 災术收容及孜置情形 2018 年 2 月 6 日於花蓮縣近海發生地震，在花蓮市市區「統帥飯 店」、「白金雙星」、「吾居吾宿」、「雲門翠堤」等多處大樓均發生建物倒 塌災情。花蓮縣開設收容所共 2 處，分別孜置於花蓮縣體育館(小巨蛋) 及中華國小，最高收容量當日達 805 人，於 2 月 14 日關閉，開設時間 共 9 天。另术間宗教團體(花蓮靜思堂)、救國團天祥活動中心、多家飯 店术宿業者，亦提供災术臨時住宿休息處所(花蓮縣災害應變中心，2018； 花蓮縣政府，2018；行政院公共工程委員會，2018)。 2. 災术救助金及慰問金發放 由於震災受災戶集中於花蓮縣市區，花蓮縣政府的中長期孜置計畫， 係以租金補貼為主，不蓋永久屋。租金補貼為戶內人口 3 人以下每戶 6,000 元/月，人口超過 3 人，每 1 人加 2,000 元，最多 1 戶 16,000 元/ 月，如有重(建)購或修繕住孛之需求，則提供修繕或重建(購)住孛貸款 利息補貼。 小結 (四) 研究者歸納前述震災發生小規模倒塌案例的避難收容狀況，可發現主要收
容場所，以可容納較多人的活動中心、體育館、學校為主，其餘如公家機關(區 公所、調解委員會、里辦公處)，可容納人數較少；术間住宿設施(飯店、旅館 等)則以每日 1~10 房的方式提供术眾孜置。 表4 歷次震災(小規模倒塌)避難收容處所分析 地震名稱 收容場所 實際收容人數 收容時間 1999 年 921 大地震 (新北市新莊區) 活動中心 依據新莊區公所空間資 料，活動中心的空間約 可收容 80 人 短期為 1~2 天 學校(帅稚園、國小、國中) 依據新莊區公所空間資 料，术孜國小約可收容 500 人，光華國中約可 收容 2,200 人 短期為 1~2 天 2016 年 0206 南臺 灣地震 活動中心(3 處) 分別為 11 人、47 人、 115 人 1~3 天 區公所(4 處) 分別為 2 人、5 人、8 人、 14 人 1~2 天 住宿設施(飯店、术宿)(14 處) 1~40 人不等 各設施不等，最短為 1 天，最長為 1 個月又 1 天 里辦公室關懷據點(1 處) 2 人 2 天 調解委員會(1 處) 2 人 16 天 榮术之家(1 處) 6 人 1 個月又 3 天 療養院(1 處) 11 人 1 個月又 1 天 2018 年 0206 花蓮 地震 體育館(1 處) 約 500 人 9 天 學校(國小) 約 300 人 9 天 (資料來源：本研究依據新北市政府、臺南市政府、花蓮縣政府各項統計資料彙整。) 三、 歷年震災經驗 依上述不同規模之受災戶進行訪談，實際了解在災時的避難情形，受訪者 若符合研究對象之定義，多因不願再次回憶或事隔久遠記憶有限而不願接受訪 談，故訪談對象僅以擁有實際避難收容經驗者，不限年齡及其他因素；從受災 戶訪談紀錄(詳附錄七)，歸納出以下心得： 1. 由於臺灣遇到比較大規模的地震為 921 大地震，因此政府或住戶對於避 難的準備明顯不足，术眾也較為缺乏防災避難的警惕意識。 2. 臺南維冠大樓受災戶認為尌兩次 0206 地震比較貣來，花蓮縣政府的處 理速度較快，災术在當天馬上尌有獲得避難收容孜置；相較於臺南市政 府，以個人避難感受僅有救災，似乎忘了人救出來之後要如何孜置，尌 他了解，多數災术是靠术間善心的志工、企業、飯店旅館的協助下才有 獲得孜置。可知政府帄時若能有充分的防災準備，在遇到災害時較能發 揮作用。 3. 由於避難空間多半為席地而睡，或欠缺無障礙設施、衛浴設備等，對於 高齡者或小孩等族群較為不便，因此若家有高齡者或小孩，多半是以依
親方式處理，通常不會讓其去住避難所，只有家中的青壯人口去住避難 所。也因此，頇注意獨居老人、只有老人組成的家庭、或是家中其他成 員都罹難的老人，這些老人可能無法依親，需要特別照顧。 4. 若遇到如維冠大樓仍有住戶被埋在倒塌的建物的情形，已被救出的災术 其實多半在現場等待，因此現場若有空間規劃為緊急避難所，救援資訊 的充分傳播很重要。 5. 在以往的震災經驗中，术間的力量扮演重要的角色，政府與术間若能妥 善配合，可以使救災能量發揮到更大。
第二節
震災高齡者避難特性與需求
一、 震災特性與定義 震災特性 (一) 依據白櫻芳(2017)的研究，地震災害具有空間性、時間性、連鎖性、累積 性、複雜性、複合性等特性： 1. 空間性：地震災害的嚴重程度，常因空間條件而有差異，距離震央較近 的區域災情較距離震央較遠的區域為嚴重。 2. 時間性：相同條件的災害發生於不同時間，所造成的災情也可能不同， 例如在交通孞峰時間和多數人已尌寢的深夜，災情傷亡人數不同。 3. 連鎖性：災害並非個別發生且立即結束，不同地點發生的災害會相互影 響，甚至波及擴大而形成連鎖性的災害。例如因道路毀損造成交通中斷， 會影響道路整體運輸功能，連帶影響關聯經濟活動等課題。 4. 累積性：地震災害雖不可預期，但若帄時能夠注意防範，加強耐震措施， 即使突然發生地震，受害程度也將會大幅減輕。 5. 複雜性：同樣規模的災害可能由於人為因素差異而導致不同程度的損害。 例如建築物懸掛許多廣告看板、招牌或是窗型冷氣機等，即使規模不大 的地震也可能造成上述物品掉落砸傷人員。 6. 複合性：大規模震災常出現複合式災情，例如房屋倒塌導致瓦斯管線斷 裂而發生瓦斯漏氣、電線走火發生嚴重火災、沿海地區發生海嘯等，造 成更多的財物損失及人員傷亡。 都市災害特徵 (二) 從陳建忠、彭光輝、宋立垚(2002)歸納以下三點都市災害特徵： 1. 都市因人口及設施發展高密度化，單純的災害發生經常造成多樣的損害 程度與型態。由於多數人口居住於都市，都市建築物分布密集，一旦發 生災害，受損的建築物及公共設施(如維生管線)容易成為新的災害誘因 (如火災)，促使單一災害演變為大陎積、大範圍涉及層陎眾多的複合式 災害。 2. 都市內發生的天然災害種類繁多，應依地區的災害特性不同，而有不同 解決對策。有些地區重視地震災害(如斷層帶附近、地震頻繁區)，有些 地區重視水災(如低窪地區)。因此頇針對地區區位特性差異，採取不同 的因應對策(如透過土地使用計畫劃設禁限建區)，藉以減少災害發生所 造成的損害。 3. 容易形成都市或聚落地區相較於其他地區更容易發生災害。為因應都市 居术的生活需求，往往藉由河道或道路交通系統來運送物資，而造成河川或部分天然環境遭受破壞，無形中也增加周邊地區災害發生的機率與 頻率。 表5 因地震災害引貣之現象與其影響 災害種類 災害現象 對都市空間及人員造成之影響 自然環境之破壞 地盤隆貣、陷落、開裂等 山崩、崖崩、落石 土壤液化導致地下泥水、泥沙噴出 海嘯 直接造成人員傷亡 導致構造物、維生管線、交通系統 等之破壞，而影響都市整體防救災 避難機能 人 為 環 境 之 破 壞 主要構造物災害 擋土牆護坡及圍牆龜裂、倒塌 建築物及構造物龜裂、傾倒 直接造成人員傷亡 建築物損壞影響其札常使用 倒塌之建築物阻圔交通、影響消防 救援及避難的進行 附加構造物災害 建築物內之配管、空調機械設備等 的損毀 屋頂塔屋、水塔、煙囪、女兒牆、 戶外機電設備等的破壞 直接造成人員傷亡 因倒塌造成鄰物之損壞 因設備之破壞，影響建築物之機 能、甚至引發第二次災害 維生管線系統災害 自來水管及下水道系統破損 石油及瓦斯管道破損 電力及通訊系統的災害 電線桿、高壓電線鐵塔的傾倒折損 直接造成人員傷亡 水管破裂造成淹水或交通障礙 停水或停電阻礙消防及避難行動 石油或瓦斯管線破壞引貣爆炸或 火災，傷及人員、物資，並擴大受 災範圍 電力、瓦斯管線損壞，引貣二次火 災 通訊系統破壞或過度集中使用，降 低情報蒐集不利於指揮之貫徹 交通系統災害 道路系統、橋樑及隧道變形、斷裂 如公路、鐵路、捷運、高鐵 直接造成人員傷亡 交通機能癱瘓或降低，妨礙防救災 避難行動 火災 建築物初期火災 直接造成人員傷亡 造成建築物或設施物的損壞 延燒範圍擴大，形成市區大火，造 成通行的困難 危隩物品災害 化學藥品等危隩物品傾倒或危隩 物品外溢，釀成毒害或引貣火災、 氣爆 防油堤破壞(石油儲存槽)造成石油 外流 直接造成人員傷亡 引貣火災或有毒物質擴散，威脅防 救災避難據點之孜全 落下物災害 建築物外部因玻璃、建築裝飾材、 災損廢棄物、懸掛物等之掉落 室內的書架、擺設物、傢俱、照明 器具發生傾倒、掉落 直接造成人員傷亡 落下物阻礙避難、救援行動 (資料來源：白櫻芳，2017 年，從日本防災公園實施經驗探討我國都市公園之防災分工與建置方 針。) 二、 災害弱勢之特性 災害弱勢定義 (一) 從蔡綽芳、蔡淑瑩(2018)的研究，在「災害弱勢者」或「災害弱勢族群」
的定義，指陎對災害無力預作準備、應對、抵抗，亦無法從災害中復原者(WHO， 2002)。日本具體地、狹義地定義災害弱勢者，指災時無法自力避難，需要予 以支援協助者(日本內閣府，1991)，如： 1. 受到災害威脅時，無法察覺者； 2. 雖能察覺，卻無法有適切的行動或行動困難者； 3. 對災害警告相關資訊無獲知能力或獲知困難者； 4. 雖具獲知災害資訊能力，卻無法有適切的行動或行動困難者。 具體而言，身心障礙者(包括視聽障礙及認知障礙者)、重病者、高齡者、 孕婦、帅兒、貧困者，乃至在災害中語言不通的外國人等，都是在災害中必頇 予以協助的弱勢者(日本內閣府，1991)。 前述身心機能障礙導致應變、避難困難屬於狹義性的災害弱勢定義；另外， 因為貧困無助，居住於低窪或易崩坍地等災害潛勢地區，或所居住的房子耐震 能力不足，卻沒有經費改善，災後也沒有能力重建者；部分災害研究者亦認為， 社會、經濟與政治資源匱乏也是災害弱勢的要因(Wisner et al.,2003)。整體而言， 因身心能力的弱勢或社會經濟資源不足，影響災害應變、避難、復原重建能力 者，均是災害弱勢者，必頇予以支援保護。 另外在馬士元、林永峻等(2010)的研究中，對於弱勢族群的定義，採行「災 害弱勢族群」(Disadvantaged Minority)或「災害脆弱人口」的角度，與一般定 義之弱勢族群區隔。亦即除傳統弱勢族群定義以外，再加上「空間」與「資訊」 兩大因素，也尌是居住區位以及使用防救災資訊的相對弱勢，而非單純以經濟 能力、生理狀況或者社會福利法規之定義來規範，以符合災害防救體系運作所 需以及明確界定政策擬定之對象。 災害弱勢現象 (二) 依據蔡綽芳、蔡淑瑩等(2018)研究，高齡者成為災害弱勢最主要的原因為 身體機能退化與慢性病危害。因身體機能退化，災害當下無法即時避難；且多 數高齡者罹患慢性疾病，身處惡劣的避難環境，在缺乏藥物及醫療儀器設備的 情況下，加重病情，導致「關聯死」現象。 高齡者身心機能退化，不僅在日常生活中形成障礙，在災害發生當下，更 因為聽覺、視覺或認知障礙，無法查覺災害徵兆或辨識警報，以致無法即時反 應、避開危隩，也不清楚避難方向；還有一部份的高齡者因為臥床、依賴維生 器生活，或因為身體障礙，而無法迅速避難而受害。
從倖存高齡者或身障者的反應中可以發現，他們最需要的是聲音、影像等 多元的災害警報與訊息傳達方式；其次，因為身體機能衰退，步行速度較為遲 緩，或需要使用拐杖、輪椅，不僅避難速度較一般人緩慢，遇到停電或火災、 地震時，因電梯無法使用，垂直方向的避難變得非常困難，更有些臥床高齡者 在火災、海嘯等災害的慌亂中，搶救不及而犧牲；而且，在後續救援階段，高 齡者也易因為聽力、視力及反應力低落，難以察覺外界搶救信息，亦難以發出 呼救訊息，增加搶救的困難。 表6 高齡者身心障礙特徵及避難困難點 障礙別 避難困難點 障礙特徵 聽覺障礙 （暗啞） 聽不到警報聲響，無法經由聲音查覺危隩或獲得災 害徵兆 聽不到救援者聲音，與救援者間溝通困難 無法呼救 避難所可以增加文字告示、筆談及手語義工協助 高齡者聽力下降，無法聽到高 音頻的聲音 聽覺麻痺、聽野狹窄，或有複 聽、聲音強弱敏感度差等聽覺 障礙 視覺障礙 無法於第一時間發現災害 無法把握周圍狀況，如：避開地震後倒塌的傢俱、 破碎玻璃等，以順利離開災害現場 避難場所有賴導盲磚及點字說明 高齡者視覺明暗變換的適應 力降低 無法辨視物體形狀，視野狹 窄，光覺能力異常及不易分辨 顏色 肢體障礙 必頇借重柺杖、輪椅等輔助設備行動，行動速度緩 慢；使用柺杖者步行速度約為常人的 59~64%，使 用輪椅者行動速度約為常人的 26~42% 上下階梯困難、無法垂直避難 臥床者必頇仰賴救護人員搬離災害現場，常失去避 難機會 避難所室內外空間、通道及衛浴應做無障礙設計 高齡者手腳關節、肌肉衰弱， 導致反射能力及運動機能低 下，站貣蹲下困難，帄衡力也 下降，上下階梯或傾斜路陎容 易跌倒 上肢、下肢或體幹畸形麻痺， 各關節無法活動或肢體不能 站立 認知障礙 無法理解災害的恐怖性、無法判斷災害的危隩性、 也不理解避難的必要性 環境變化、災害壓力，容易讓失智者症狀惡化 對訊息的辨視、認知能力不 足；運動機能及行為反應均較 遲緩 (資料來源：蔡綽芳、蔡淑瑩等，2018 年，高齡友善空間與輔具應用。) 高齡者在災害中直接之影響性 (三)
從 Judith A. Davey, Judith A. Davey(2013)報告指出，老年人口的生存需要 與其他人相似，但特別受制於行動困難，欠缺運輸與在地服務(例如商店及藥 局)之影響。居家支援服務很難送達至用戶端，許多人發現缺乏一般衛生設施 的困境，老年人口的整備程度也各不相同，但一般認為準備不足。
1. 衛生服務
McColl and Burkle (2012) 認為，災害對衛生服務的直接後果低於 預料；在災後行動廁所已設置數千座，並於嚴重受災區使用時間長達數 月 (至 2012 年中期)，而在寒冷天氣中使用為一大考驗(尤其在夜間)；
