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歷史不能被遺忘 經驗必須要記取 做一個有記憶的人

(三立新聞台,《福爾摩沙事件簿》)

看著三立新聞台《福爾摩沙事件簿》播出「921 大地震」(2005)及「林 肯大郡災變事件」(2006)的回顧與報導,主持人做為節目結語的這三句話,

深深震撼我的心。

大一那年,因著母親的腳步完成屏東縣消防局辦理的「初級救護技術員 EMT-1」訓練,隨後加入「鳳凰志工隊」的行列,隔年(1999)921 大地震 時,曾參與屏東地區救災物資的募集與整理任務,惜因開學在即無法前往 災區,對於災難現場的震撼也就無深刻的體會。

2004 年我成為「屏東義消總隊所屬的屏東婦女防火宣導分隊」正式隊 員,在民眾參與各項消防設備的實際演練操作中和幾場火災現場的洗禮,

發現民眾的觀念和做法多是「災難不可能發生在我身上或身邊,我沒有那 麼倒楣!」的僥倖心態而敷衍了事。然而「災難」對我而言,也同樣停留在

宣導教育者與旁觀者的感受。

一直到 2009 年莫拉克風災,災難發生在自己屏東家鄉,才深刻體會到 對災難的恐懼、無助、慌亂和害怕。原以為台灣從 921 大地震後歷經 10 年 的枕戈待旦與生聚教訓,國家與國人對於災難,應該有足夠的能力反應,

而災難管理的程序和工作也應可以及時的啟動。但是,事實不然。當莫拉 克風災發生後,國家機器的緊急應變指揮系統仍無法及時運作,仍然是充 滿混亂、脫序和許多錯失。

「台灣近年來多次面對颱風、洪水、地震、災難等挑戰,似乎未記取慘痛經 驗,每次災害,仍然重蹈過去一再發生的問題,災後檢討的常是同樣的問題…」

(吳麗雪,2010)

而在災難事件中扮演重要角色的「社會工作」,同樣也陷入一陣混亂之 中,從國家作為到民間非營利組織的啟動,無論是資源網絡或是災民緊急 安置等,幾乎是全面陷入苦戰。

究竟台灣的災難社會工作在十年間留下那些寶貴的記憶和經驗嗎?為 什麼當莫拉克風災發生時,社會工作者仍必須花費很多的時間進行摸索及 整合。同樣的問題及議題不斷的重蹈覆轍,難道沒有辦法記取慘痛經驗,

進行有效的救援工作及災損控制,以降低災難的損失及二度傷害的發 生!?

「…應該說在災難還沒有發生的時候就必須非常明白,其實我們知道很多機 構都會做緊急救援,可是當這個災難在這邊發生的時候,你這一個團體在這一 個大區塊它適合什麼角色,然後這一個團體它適合哪一個部份的協調。

比如說今天發生在一個市好了,他市政府的角色是什麼?那我們下面的一些 民間團體,你要怎麼用最快的速度去整合,不要再花一個月了,那這是蠻重要 的。那因為你上面的溝通協調好知道,你知道每個團體的屬性不一樣,它能夠 做的一個資源分配不一樣之後,你下面的工作人員你在投入救災的那個點,就 可以很快融入我們這一個區塊是做哪個部分…

就不會那麼亂了…」(N107)

第一節 研究背景

隨著科技日新月異,人類對土地不斷開發的結果,地球上不可預期的災 害風險越益升高。1999 年 9 月 21 日,台灣發生芮氏規模 7.3 強震,總計造 成 2,415 人死亡、失蹤 29 人、11,305 人受傷、房屋全倒 51,711 間、房屋 半倒 53,768 間,損失高達 3600 億以上(財團法人九二一震災重建基金會,

2013)。2000 年我國旋即立法通過《災害防治法》,明指「災害」為:風災、

水災、震災、旱災、寒害、土石流災害、火災、爆炸、公用氣體與油料管 線、輸電線路災害、礦災、空難、海難、陸上交通事故、森林火災、毒性 化學物質災害等災難所造成之禍害。並依此訂出各項備災及救助政策。(內 政部,2013)

2009 年 8 月 6 日至 8 月 10 日間,台灣中南部及東南部發生近 50 年來 最嚴重的風災,強颱「莫拉克」侵襲台灣帶來創紀錄的雨勢,不僅造成前 述地區發生嚴重的水患以外,狂暴的雨量也造成山區引發土石流,高雄市 甲仙區小林村、那瑪夏區民族村及六龜新開等部落幾近滅村。台東知本溫 泉區,主要道路更被沖刷流失 200 公尺。總計全台有 677 人死亡、大體未 確認身分 25 件、失蹤 22 人、重傷 4 人、撤離人數達 24,950 人、緊急安置 人數 8,189 人、房屋全倒 722 間、房屋半倒 441 間。據官方統計,損失高 達台幣 164 億元以上(內政部消防署,2013;行政院莫拉克颱風災後重建 推動委員會,2013)。

根據林萬億(2011)主編的《災難管理與社會工作實務手冊》指出,

台灣已被世界銀行 2005 年的《天然災害熱點:全球風險分析》點名可能是 世界上最容易受到天然災害衝擊的地方,面對天然災害的衝擊,做好災難 管理早是我們最重要也刻不容緩的課題,增進整體災難救援能力是我們必 須立即投入的工作。

根據 921 地震、莫拉克風災等大型災難的經驗,在一開始發生到後期的 復原重建與緩和備災階段,不論是緊急救援、緊急安置、災難發生後的資 源分配、政府單位緊急應變機制啟動前的慌亂階段、災後的長期安置、相 關資源連結及災區生活重建等,社工員皆扮演著相當舉足輕重的角色,災 難救援的過程更是參與時間最長的人力。

但是,即使是有經過訓練和實際救災經驗的救災人員,看到災情的畫 面,不論是高樓倒塌死傷慘重、水淹潰堤的驚濤駭浪、土石流或深層崩塌 的屋毀人亡、猛火吞噬的慘烈與刺鼻的燒焦味,都會讓救災人員驚心動魄,

頭皮發麻,手腳發軟。而絕大部分皆沒有救災經驗的社工員,一旦碰到重 大災難,更是手忙腳亂,手足無措。尤其是必須第一時間投入的社工員,

巨大震撼與哀傷更會隨即壟罩在社工員身上,吃重的救援、管理與重建角 色,卻是社工員必須馬上緊急啟動的任務。

第二節 研究動機

有鑑於莫拉克風災發生後,中央及地方災難的應變能力、緊急救援的能 力、受災居民的短中長期安置問題及輔導措施、災區的經濟重建、專業人 員的調度與輔導措施等等都受到劇烈的衝擊與挑戰。社工員在面對這些衝 擊與挑戰時,常因對於災難社會工作的知識或經驗不足,使工作人員遭受 挫折、心理創傷和耗竭,進而離開工作崗位,使得運用單位面臨人力不斷 更替而使得工作無法順利的推展和進行。

面對災難發生的機率提高和從單一災難轉變為複合式災難之趨勢,台灣 的社工員如何在災難發生後,快速及有效的發揮社會工作的專業協助降低 災難帶來的各種衝擊,勢必將成為社會工作非常重要的一環。

我在「勵馨基金會高雄分事務所」及「高雄市桃源區重建站」實習過程 中觀察到,社工員因為對災難社會工作及社區工作等知識及經驗的不足,

常造成工作人員的工作挫折感與無力感,因而使得重建的路走來辛苦又漫 長。不但災民的生活狀況無法有效改善,工作者也得不到工作的成就感。

在這樣的惡性循環下,不但災難社會工作的專業無法累積和成長,也讓其 他專業質疑社工員在災難中的任務和角色。

除此之外,我也參與了部分屏東縣的相關聯繫會報及工作,在過程中發 現,整個災難應變的階段,不管是社政單位或民間單位社工,面對資訊和 災情的混亂下,都背負著極大的責任和壓力,相關災難社會工作的知識和

經驗都影響著社工員是否能馬上回應災難所產生的任務和需求。而在災難 應變階段各項任務的完成與否,將是影響後續重建是否能夠順利推展的重 要因素。

因此,本研究將以瞭解莫拉克風災社工員參與災難應變的情形,整理出 目前災難社會工作的實務工作經驗,並由應變時期的第一線社工員的觀點 提出討論與建議。本研究的目的包括:

一、瞭解社工員參與莫拉克風災災難應變的經驗。

二、整理社工員參與莫拉克風災的實務工作方法。

三、針對社工員的經驗提出相關的反思和建議。