第五章 我國器官勸募網絡實務運作分析
第一節 理念系絡推展制度發展分析
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第五章 我國器官勸募網絡實務運作分析
經耙梳相關網絡分析的文獻探討後，本章節以文獻查證、深度訪談資料分析方式，
以誘因及競爭的制度執行措施為起始點，綜整與分析勸募網絡制度制訂與推動過程、及 勸募業務在被執行時的運作圖像。本章節分四部分，第一節先從理念系絡推展原始制度 發展的因素進行分析；第二節再從環境系絡影響制度變遷分析，聚焦在器官誤植事件後 影響制度調整的內容；第三節則分析器官誤植事件前後對主要行動者（勸募醫院）所帶 來的互動關係影響，以此來呈現出我國器官勸募網絡實際運作面貌。第四節分析主要行 動者執行業務時策略改變前後差異，希望解析實務面影響我國器官勸募網絡背景系絡及 實務互動樣貌。
第一節 理念系絡推展制度發展分析
壹、 器官誤植事件前，主導網絡制度的行動者
器官勸募制度與作業在 2002 年全國器官分配及勸募制度尚未整合以前，器官捐贈 及分配相關業務一直以來並無適當的管理機制，而隨著器官捐贈問題日趨嚴重，包含器 官來源極度短缺、有器官卻因移植條例受贈條件限制等問題，紛紛遭受到社會輿論撻 伐。為尋求根本解決之道，中央衛生主管機關開始積極醞釀並啟動相關器官勸募政策，
包括先於 2002 年修正通過人體器官移植條例，並依此法源來成立器捐登錄中心，統籌 全國的器官勸募、移植及管理的業務。然而器捐登錄中心於 2002 年 6 月 6 日正式掛牌 之初，相關制度制訂因涉及醫療專業與相關資訊系統問題，為了解決上述問題故公開尋 求廠商承接意願但未果，遂由行政院衛生署委託臺大醫院資訊室，並由當時專職於外科 加護病房，負責臺大醫院器官捐贈業務、器官移植術後重症照護，又身兼臺大醫院器官 移植管理委員會執行秘書的柯文哲醫師為主導（柯文哲，2012），以及其他外科醫學學
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會主要熱心移植醫師，共同開始逐步建立全國器捐登錄系統、及研擬器官勸募網絡之運 作制度。因為器官捐贈勸募需要相當熟悉醫療專業的背景人員，因此原始制度訂定參與 的人員，多來自於一些大型移植醫院及所屬的肺、肝、心、腎等外科移植背景的醫師作 擔任專家或諮詢，至於在團體部分則有器官捐贈協會、臺灣移植學會等代表，參與制度 的研議，同時並參訪各國的制度來擇取建立，最後再交由衛生主管機關核定實施
（T3-I-1）。
2002 年 6 月器捐登錄中心成立後，其目標是朝向建置公平、公開、透明化之捐贈器 官分配平臺發展，經過二年的試辦後，遂於 2004 年 4 月由行政院衛生署核定，並開始 實際執行年度器官勸募網絡計劃，透過各勸募醫院的配合使該計畫執行器官勸募業務成 效能更加擴大。2005 年 4 月「器官捐贈移植登錄分配系統」正式上線開始做順位的分配，
系統內包括所有的表格設計、配對規則軟硬體等，全程貫穿後才正式啟動運作（柯文哲，
2012）。在分配系統正式上線後，器官勸募網絡運作制度及登錄分配二個主要系統的運 作才開始有雛形，同時也使國內整個器官勸募制度已近完備，此後器官的使用效率也大 幅提昇。
貳、 原計畫理念分析
一、採既有醫院體制配合全國網絡運作，撙節政府投入整體資源
中央衛生主管機關委託臺大醫院柯文哲醫師及外科醫學學會等主要國內參與移植 醫師，逐步建立器官勸募網絡的制度過程，對當初研擬計畫行動者來說，國外器官勸募 網絡的運作制度是可快速借鏡參考之處，當時分別是以全球勸募率成效最高的西班牙，
及在建置體制較為成熟的美國兩個國家制度作為參考。對照於美國器官勸募網絡的運作 制度是將全美以地理分佈成 11 區，並設有約 52 個獨立器官勸募組織（OPO）；西班牙 勸募器官勸募網絡的運作制度，即所謂的器官勸募組織則皆附屬於各移植醫院內，再由 國家衛生部所設立全國協調機構 ONT（The Organizacion Nacional de Transplantes），負 責協調捐贈移植爭議、建立分配標準、醫務人員訓練等制度（賴明坤、許玉來，1999；
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李伯璋等，1999）。上述國家的推行方式，經過國內制定者相關評估討論，並參照我國 的當時社會環境及法令規章後，遂將美國及西班牙兩國的制度加以萃取，並適度調整以 符合我國的現況，而成為我國現有的器官勸募網絡雛型（T2-I-25）。
由於美國獨立集中的制度具有效整合所有資源，發揮最大效益的功效，但面臨的問 題是，每一區域的器官勸募組織都必須有獨立及龐大的人事系統來支持系統的運作，包 括區域主任及數十位不等之協調人員及人事、財務、資訊、宣導等後勤行政人員配置，
因此所費不貲（賴明坤、許玉來，1999；李伯璋等，1999；林忠義，2003a)。 相對的我 國器官勸募網絡初期的資本及人員投入，僅撥付一筆壹仟萬元基金，而整個器捐登錄中 心也僅只有四名後勤行政的專員（T1-I-11）。此外美國醫療是屬於商業保險制度，其器 官運作與商業保險給付有一定程度連結，我國則是採取全民健康的社會保險制度，與美 國保險的屬性有所不同（T2-I-28）。因此以我國的行政與醫療狀況來說，如同美國將器 官勸募組織採獨立集中的制度運作，具有一定的難度，而此些因素，也成為我國器官勸 募組織欲採何種建構型態的思考關鍵。
因此對我國當時設計理念來說，在我國政府資源有限的情形下，器官勸募作業又仍 需要逐步完成，衡酌國情，西班牙將器官勸募組織採分散附屬於各移植醫院內的制度，
被認為較適合運用於我國的制度中（T1-I-25）。是以我國的器官勸募制度設計理念就將 專責的勸募醫院作為重要的資源基礎，並透過器捐登錄中心、勸募醫院、合作醫院等網 絡組織式的方式來運作，用以提供各地區勸募業務推廣的資源。如此讓10餘家勸募醫院 為首的器官勸募組織，共同分攤（Share）專業協調人員、財務、宣導等人員配置成本
（T2-I-29）。時至今日，我國器官登錄中心運作經費每年僅約五千萬元18，實際運用在 器官勸募網絡計畫上僅約二仟萬元不等（T1-I-12），在器捐登錄中心人員編制方面，也 僅有十名的後勤行政人員（T2-I-1），如此運作模式，確實撙節政府聘任相當的專業協
18器捐登錄中心財務報表每年金額 5000 萬，概括包含：中心作業計畫（人員薪資、資訊系統、教育訓練、
家屬關懷、宣導活動等）；眼庫計畫；器官勸募網絡計畫等（T1-I-11）。
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調人力配置、教育宣導、宣傳及器官移植摘取等投入及運作成本。
另外經訪談分析發現在原始計畫設計的理念上，即認為勸募業務應屬於非營利醫院 的義務作為，醫學中心級醫院本來就有職責、任務投入勸募人力及資源進行運作，而非 是因應政府器官勸募網絡計劃下所產生的人力配置（T2-I-45）。又囿於政府經費有限，
因此衛生主管機關的勸募計畫經費編列，明顯地非用來撥付醫院的資源耗用成本，而僅 是對勸募醫院採每一器官補助性質，以茲鼓勵之用（T2-I-13）。此從器捐登錄中心 2012 年的經費運用來看，收入總額約五千萬餘元，九成以上多是來自政府補助款，收入總額 運用在包括登錄中心人事等管理費用約占一成五，全國捐贈宣導費用約三成八，其中並 將約四成費用運用於器官捐贈與移植配對作業（財團法人器官移植登錄中心；2012），
即補助於勸募醫院所募得的每顆器官的費用編列中（T3-I-13）19，即可看出並非用來支 付勸募醫院的行政耗用成本。
二、以器官排序優先為誘因，以此依附醫院聯盟關係及大型醫院資源
本研究第二章節所提到國內醫療生態自1995年國內實施的全民健保、在醫療政策上 分別推行了醫院評鑑、醫療分級、急診醫療網等制度後，多數醫院在面臨大環境生存挑 戰下，使得國內醫療院所之間，特別是在資源相對貧乏的中小型醫院中，紛紛開始積極 對外向大型醫院尋求聯盟關係，以便能增加己身資源，強化醫院在醫療市場上的地位（彭 朱如等，1997）。而後續我國在器官勸募原始制度設計上，也可看見這層資源依賴的依 附端倪。在醫療生態中，小型醫院在勸募人力、設備資源、甚至在資訊或專業知識上，
相較而言較為不足（T2-I-16）。因此在器官勸募網絡的制度設計中，增加了相對組織優 先的分配原則，意即讓勸募醫院獲得器官排序上相對優先的誘因，如此促使大型勸募醫 院更意願來洽談合作醫院作為「樁腳」，以形成一個器官勸募組織（OPO），倘若合作 醫院不做移植手術或僅執行部分器官移植手術，則勸募醫院至相同網絡中的其他醫院，
19主要器官補助方式，是針對勸募到的每顆器官進行費用補助，一般勸募醫院通常會募得每位捐贈者包括 心、肝、腎、肺及眼角膜等，所以可獲得器捐登錄中心約 10 萬元的補助（T3-I-13）。
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則能相對優先獲得器官（T2-I-17），例如像馬偕是屬於臺大所簽的合作醫院，若有器官 從馬偕醫院募得，而馬偕醫院當時並無該器官移植需要，因此該器官就相對有機會分配 給臺大，倘若臺大無符合條件的受贈者，進而隸屬於臺大 OPO的其他合作醫院就有機 會可優先獲得（T1-I-18）。
依上述的規則，我國器官勸募網絡即透過器官可優先排序獲得分配的誘因，讓大型 的勸募醫院有意願配合器捐登錄中心的計畫，平時即至小型合作醫院進行人員教育及勸 募活動的宣導，而合作醫院一旦發現潛在捐贈者，即通報給大型的勸募醫院，利用大型 醫院的勸募協調及醫療專業人力、運送及檢驗等設備資源來進行（T2-I-16）。藉此將大
依上述的規則，我國器官勸募網絡即透過器官可優先排序獲得分配的誘因，讓大型 的勸募醫院有意願配合器捐登錄中心的計畫，平時即至小型合作醫院進行人員教育及勸 募活動的宣導，而合作醫院一旦發現潛在捐贈者，即通報給大型的勸募醫院，利用大型 醫院的勸募協調及醫療專業人力、運送及檢驗等設備資源來進行（T2-I-16）。藉此將大