第五章 我國器官勸募網絡實務運作分析
第二節 環境系絡影響制度變遷分析
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
55
成果，然而經過多年的運作下來，卻未能顯著的見到我國勸募捐贈成長量有所提升
（T2-I-55），甚至僅有1年有達到其中心內部設定的捐贈勸募量成長10%目標（T1-I-88），
致使中央衛生主管機關每年在立法院進行預算編列質詢時，多少都需面對器捐登錄中心 成效不彰等問題（T2-I-55）。也因此導致形成以不設限的制度，希望能擴大國內醫院參 與總數，藉由輔導合作醫院發掘更多潛在之捐贈者，冀望以此提高整體勸募及捐贈數。
第二節 環境系絡影響制度變遷分析
壹、器官誤植事件後，影響網絡制度的行動者
我國的器官勸募網絡的制度推動，是經由政府推動及各醫療專業人員間協助研擬 下，迂衡國內外的特性，才制定的基礎，並分別於 2004 年開始執行年度器官勸募網絡 計劃（張孟源、盧言珮，2011），及透過登錄分配系統進行順位的分配後，才有了比較 清晰及穩定的運作方向。並且在推行過程中，器官勸募登錄中心也逐年彙集各方的意 見，陸續成立移植專家諮詢委員會、活體肝臟捐贈移植審議委員會、資料處理專家諮詢 委員會及宣導策略專家諮詢委員會等，經由逐步的研修，才讓器官勸募運作制度更趨成 熟、推廣更具成效。然而事實上，我國的器官勸募推動作業，畢竟需求器官的等待者並 非佔社會多數，此外參與運作人員亦非社會多數，多僅為器官醫療相關專業人員，以及 對於器官勸募議題較為熱心的人士，因此器官勸募與分配等工作，長期以來都靜默地如 同鴨子划水般進行著。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
56
根據鄭國泰（2006）所提，由於政策制定的過程為相當複雜過程，因此政策網絡中 的行動者一般不僅是來自政府部門或壓力團體，政治人物和政黨組織亦是有可能加入成 為參與政策網絡的行動者，尤其在具有爭議性的議題產生時更是如此。是以，在 2011 年 8 月器官誤植事件發生後，因為媒體廣泛報導，導致社會各界對器官勸募及分配作業，
無論在安全部分或在制度運作及分配公平性等議題間，都讓民眾信任感驟降，並掀起各 團體間對國內器官勸募制度從研擬層面、與醫院業務到執行層面的檢討聲浪。至此，我 國器官勸募網絡遂開始產生了大幅變化，此事件不僅改變了中央衛生主管機關及器捐登 錄中心的權力與責任，並開始加入新的網絡行動者，這時期影響制度的行動參與者，除 了原參與制度訂定大型移植醫院移植醫師、器官捐贈協會、臺灣移植學會等代表外，尚 有許多政府部門與民間部門行動者介入參與，包含監察委員、立法委員、醫療改革基金 會（簡稱醫改會）、醫師公會、新聞媒體等諸多團體。影響器官勸募網絡的制度變遷之 行動者如圖示 5-1，箭頭方向表示在影響的壓力來源。
圖5-1：2011年影響器官勸募網絡的制度變遷之行動者
資料來源：本研究自行繪製
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
57
若僅就本研究所探討的器官勸募網絡中制度層面相關研究議題，參閱相關次級文獻 及訪談資料後，發現造成此次器官勸募制度變遷，影響較鉅的二個主要行動參與者，分 別為監察委員及立法委員（T2-E-31），其二者具有特別值得著墨的關鍵，同時也因而 影響網絡制度規則與規範變化，導致了後來的政策變遷。就監察委員部分，從其對器官 誤植事件的調查報告內容來看，針對在器官分配排序上中，除以符合醫療倫理觀點中的
「分配正義」與「最大效益」外，最關鍵的是增加勸募醫院積極推廣勸募作業再導入誘 因及競爭機制，但在實務上此制度導入卻衍生不少的倫理、社會、法律等問題（尹祚芊、
李復甸，2011）；至於在立法院立法委員質詢的部分，則偏重強調協調師人員不足，在 南北奔波的辛勞狀況下，容易導致疏失，遂提出區域內勸募醫院整併成一個 OPO，以達 資源整合的要求（T2-E-33；立法院；2011），同時也對於器捐登錄中心的功能發揮與 否進行質疑（T2-E-62）；至於醫改部分，雖會為具體點出應調整內容，但卻強調在整 個安全制度上，應求根本原因方式尋找問題力求改善，此外認為中央衛生主管機關監管 角色應可再加強發揮（財團法人臺灣醫療改革基金會，2011）。
因此事件發生後 2011 起至 2014 年，中央衛生主管機關及器捐登錄中心陸續邀集國 內所有的勸募醫院、其他醫院代表、捐贈家屬代表及醫學倫理等各領域等進行研商，主 要依據監察院及立法院的內容，共同商議器官勸募制度之調整作為，而相關的作為也陸 續納入器官勸募網絡的精神中（行政院，2013），上述相關的關鍵變化來自外部的行動 者，即是非原網絡內部的行為者，然而卻在重事件發生後，對網絡內部的運作制度產生 明顯的影響。
貳、 制度內容變遷分析
一、網絡整併並設限區域內合作，以回應競爭運作不當議題
器官誤植事件發生後，衛生主管機關及器捐登錄中心為使各界明瞭運作情形，極力 回應器官捐贈制度設計上受到外界質疑的項目，其中之一即為競爭運作不當議題，意即
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
58
對於國內捐贈移植未必具備經濟規模，卻委託 10 餘家勸募醫院為首進行運作。嗣後中 央衛生主管機關考量到原始制度設計上，是將勸募醫院視為推動時相當重要的資源基 礎，同時又需顧及整體經濟效益，並且在國內交通設施限制及各醫院派系都不願意退出 等情況下，卻又必須回應外界此點疑慮，因此制度在折衷調整下，仍由原 10 餘家勸募 醫院作為分區承作的機構，但分成二階段逐步導引成四區域，由區域內的勸募醫院共同 合作辦理器官勸募組織（OPO）（T3-E-35）。因此於 2013 年 1 月起，全國器官勸募組 織數目已由原 11 個縮減為 6 個，當中為避免造成北區紛爭，緩衝下先讓北區 5 家勸募 醫院整併成二區（T2-I-37）。最後再於 2013 年 7 月起，達成依北、中、南、東四區地 域整合目標（T2-I-37），詳見圖 5-2。
圖5-2：2013年器官勸募網絡二階段整併示意圖
資料來源：本研究自行繪製
此外，為了回應勸募醫院跨域簽署，致使合作醫院分散全臺各區域無法有效整合的 問題，而導致各勸募醫院自成一格、各自為政、捐贈器官跨區遞送、勸募團隊到處奔波 致使效能減低等議題（行政院，2013）。中央衛生主管機關器捐登錄中心於器官誤植事
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
59
件發生後，自 2012 年起於該年度「器官勸募網絡計畫說明書」中明確規定並嚴格執行
（T1-I-64），勸募醫院僅能於同區域內的合作醫院進行簽約，且不因相同體系、聯盟或 委託經營之醫院有所例外，否則器捐登錄中心可不受理該計畫之申請，例如先前某北部 勸募醫院捨近求遠挖角臺東合作醫院，而以目前規定，臺東地區的合作醫院必須以臺東 慈濟醫院為首進行合作，無法進行跨區域簽署合作（T2-E-76），也因此某些勸募醫院 合作數是被限縮，反之某些勸募醫院特別是南部及東部，合作數卻因此而受惠增加
（T1-E-73）。從受訪者提供的 2014 年的合作醫院數據與 2011 年的比較來看，中南區 東區的合作醫院數普遍增加，例如臺東花蓮慈濟醫院，由原本制度改變前 2011 年僅 6 家合作醫院數，增加到 2014 年的 21 家（T2-E-76；何國章，2011）。總言之，至器官 誤植事件發生後勸募醫院與合作醫院，確實已無跨域簽署情形，而如此制度的調整，也 打破了原始計畫念中，希望同體系醫院間能橫向連結的理念。
二、間接調降原 10 家勸募醫院主導性，以回應器官分配公平性議題
由於我國視捐贈器官為公共財的一種，因此事件發生後檢討制度時，外界對於部分 器官分配原則中，將「勸募醫院」或「相同網絡之器官勸募組織」優先排序於疾病等級，
致使部分醫院等候移植病人不易受贈到分配器官等現象，質疑有不公允的情形，且被認 為此誘因亦是衍生所有勸募醫院，以爭奪合作醫院作為增加器官來源之原因（尹祚芊、
李復甸，2011）。然而，對於衛生主管機關及器捐登錄中心來說，其實器官問題主要是 在患寡而非患不均（T1-I-30；T3-I-14），因此在這樣的思維下，雖然制度有所調整，但 仍不改其對於促使全國目標量提升作為優先考量的原始理念，復以考量到前節所提到的 強制要求醫院公平分配器官，也會影響到勸募醫院協作意願。故在多次召開器官分配原 則修正會議下，於器官分配原則中保留「勸募醫院」，惟透過增加「三親等血親或配偶，
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
60
曾為死後器官捐贈者」一項相對因素20，並順勢將「勸募醫院」優先序位進行調降，如 此以降低勸募醫院對此分配順位調整的衝擊（行政院，2013；T1-I-86）。
同時為再回應「相同網絡之器官勸募組織」優先排序於疾病等級的公平性議題部分，
2014 年 10 月 1 日修法時，遂將器官分配排序中「相同網絡之器官勸募組織」異動成「地 理位置」。此部分看似未有明顯差異，然而實質上卻因分區域整合因素，而造成器官分 配上的影響。以現況北區為例，即便為某勸募醫院所簽約的合作醫院募得器官，由於所 有北區醫院都屬同一個 OPO，因此器官是公平機會的分配於北區所有的移植醫院中，而 不再以 10 個勸募網絡組織為優先分配。例如臺大與馬偕是同一個 OPO，以往馬偕不用 心臟會優先排序給同屬臺大網路的醫院，現在馬偕如果不用心臟則分享給整個北區移植 醫院，甚至包括長庚、榮總等（T1-E-40，T3-E-13）。
歸而結之，即便在器官誤植事件發生後，醫院對於器官分配排序調整問題，仍有存 在有不同想法或反彈聲音（T3-E-14）21，然而在衛生主管機關及器捐登錄中心為回應外 界所謂公平性的要求，而強力主導下，器官分配順位上已趨近採以「從急從近、同區優 先」為原則（財團法人器官捐贈移植登錄中心，2014b），並以此來降低原 10 家勸募醫
歸而結之，即便在器官誤植事件發生後，醫院對於器官分配排序調整問題，仍有存 在有不同想法或反彈聲音（T3-E-14）21，然而在衛生主管機關及器捐登錄中心為回應外 界所謂公平性的要求，而強力主導下，器官分配順位上已趨近採以「從急從近、同區優 先」為原則（財團法人器官捐贈移植登錄中心，2014b），並以此來降低原 10 家勸募醫