瑞士傳統對外政策與轉變

也不會偏頗或援助任何交戰中國家，但光憑瑞士一廂情願的對外宣布中立是無法 持久的，沒有其他強國的實質保障與支持，瑞士的永久中立可說是沒有後盾，不 堪一擊，即便實行武裝中立，仍舊在 1798 年法國大革命時，不敵法國軍隊的攻擊，

瑞士中立的第一步以失敗收場⁵²。也就是說，若是歐洲的大國不願意以行動來保障 瑞士的中立，光以瑞士單方面的力量，即便採行武裝中立，仍然是無法真正的維 持。換句話說，大國對瑞士永久中立的保障是一項比軍事力量更能有效赫阻外敵 的利器，失去大國承諾支持的瑞士中立，根本是毫無反擊能力。瑞士深知這種情 況，縱使在簽署巴黎條約之後，當歐洲強國之間發生衝突，私下要求瑞士給予特 權或是希望借用瑞士境內的運輸通道時，瑞士政府因不敢得罪這些大國，幾乎都 不敢拒絕例如德國及法國的要求，以誠惶誠恐的態度，小心翼翼的維持其中立身 份，保護國家主權及領土的完整。因此，瑞士的永久中立在開始並不是像表面上 看起來如此的公正，反而是飽受爭議的。

第三節 瑞士傳統對外政策與轉變

本節將會討論瑞士的傳統外交政策，觀察其在各階段及在全球與區域層面的 政策轉變，並且探討造成瑞士政策上轉彎或修正的原因。

壹、 傳統對外政策

由於瑞士採取中立及不結盟政策，在對他國的政策中對於政治或是軍事方面 的接觸是必須要避免的，但在經濟方面並沒有採取經濟中立的義務，加上瑞士的 經濟大多是仰賴外貿，因此瑞士的對外關係上有絕大部分都是經濟相關的政策，

一切都是以經濟為主要的政策主軸。總和來說，瑞士從建邦以來至冷戰結束的這

52 張維邦，前書，頁 77-81。

29

段時間，對外關係有兩大支柱，分別是中立與對外貿易；而首要目標為不捲入戰 爭及保護跨國界貿易⁵³。

瑞士在未加入聯合國之前的外交政策主要都是採取孤立式的安全政策，特別 是自二次大戰結束後，瑞士完全選擇傳統國際法上的中立和獨立自主的軍事國防 政策。到了冷戰時期，更是堅守其武裝中立的原則，在冷戰情勢最緊繃的時期，

瑞士在經濟方面的外交政策都變的更加小心翼翼，深恐會將自己捲入他國的糾 紛，而或許是因為國聯（League of Nations）的失敗，使得直至冷戰快結束前，

瑞士對任何區域或國際組織與跨國合作都抱持著某種程度的不信任及懷疑的態 度，對外關係及與他國的互動方面一直都是以雙邊關係為主，瑞士甚至連多邊關 係都會盡量避免參與。但瑞士如此的作法漸漸的不受國際社會的歡迎，許多國家 認為瑞士不應該一直將中立政策當作屏障，冷眼看待全球的局勢。

貳、 對外政策的轉變

在瑞士的聲望可說是跌到最低點時，瑞士為了避免在國際社會在將來出現對 瑞士中立排斥的舉動，開始改變其外交與安全政策，開始強調瑞士將參與更多的 國際合作，但一直到 1980 年代末，一切都只能算文字上的改革，因當時冷戰時期 的國際情勢動盪不安，並沒有實際的行動，只能從一些官方的宣言或報告書上瑞 士政府在調整中立政策方面的嘗試。1989 年至 1991 年，隨著冷戰的緩和結束，國 際生態大洗牌，瑞士也自然而然慢慢的開始了更多與國際社會的合作及互動關 係，正式的放棄從二次大戰以來一直堅持的武裝、獨立自主的孤立性質的中立政 策，走向與區域與國際合作的時代，尤其是與歐洲共同體（EC）及聯合國（UN）

的合作更為密切了，強調瑞士必須在各面向（例：環境、移民、毒品、跨國犯罪

53 Goetschel, L., Bernath, M.,& Schwarz, D. Swiss Foreign Policy: Foundation and Possibilities. （NY:

Routledge, 2005）, p. 14.

30

之防禦等）積極的與國際社會合作⁵⁴，瑞士的中立是有彈性的，可視情勢的轉變做 調整的。瑞士在中立政策上轉變為活躍有彈性可從全球與區域層面明顯的看到：

一、 全球層面

1990 代初，瑞士變的更加活躍的在參與聯合國的維和行動、派遣觀察員和各 領域的專家至聯合國進行交流。另一方面，瑞士政府也非常積極的在國內進行宣 導，教育群眾，推動瑞士加入聯合國，瑞士政府認為加入聯合國並不違反中立原 則，反而能讓瑞士在國際社會發揮更大的作用，擔負更多的責任，雖然一開始受 到了國內群眾強烈的反對，在 1986 年的公投中慘敗，但在經過瑞士政府長期的努 力推廣之下，終於在 2002 年 3 月的公投通過了瑞士加入聯合國的提案，於同年 9 月聯合國第 57 屆大會中通過瑞士加入聯合國的申請，成為正式的會員國⁵⁵，但不 改變其永久中立身份。而保有永久中立身份並不會影響瑞士參與聯合國的任務，

反而因永久中立的身份可以協助聯合國更有效的進行維和、斡旋與調停等任務，

瑞士認為中立國本來就應該分擔一些國際責任，回饋國際社會，協助建立和維持 和平穩定的國際社會，尤其瑞士政府長期以來一直非常重視人道主義的推動，國 際紅十字會就是瑞士為了提供更完善的醫療服務給在戰時受傷的人員所成立的組 織，而在收留難民的部分，瑞士在任何時期都是不遺餘力的，根據統計，瑞士在 二戰時期，前後共收留了近 30 萬民的難民於國內⁵⁶。

二、 區域層面

在冷戰結束之後，整個歐洲的整合速度越來越快，也越來越穩定，歐洲的國 家之間的互動更為密切，歐洲區域統合與歐洲化的驅勢是勢在必行，而在順利成

54 FDFA. White Paper on Neutrality. Swiss Federal Department of Foreign Policy. 1993, pp. 12.

55 “Switzerland’s UN Policy Historic Steps”. Available

at http://www.eda.admin.ch/sub_uno/e/uno/intpar/htm.

56 蔡明螢，前論文，頁 39。

31

為聯合國的會員之後，瑞士聯邦政府的下一個外交目標便是加入歐洲聯盟。瑞士 政府當然瞭解目前的形式，認為只利用雙邊條約與歐盟互動已經將無法滿足瑞士 長期的需求及利益，尤其在另一永久中立國奧地利也放棄了永久中立身份，在 1995 年加入了歐盟後，瑞士更是開始嚴肅的思考如何能夠有效的推廣瑞士加入歐盟的 目標，希望可以加入歐盟的大家庭，為瑞士爭取更多的利益及國際舞台。雖然在 這部分目前仍然受到國內群眾及一些因素的阻礙，但是瑞士政府仍舊將與歐盟建 立更緊密的合作關係，以及加入歐盟設定成其首要外交方向。

綜合以上所述，瑞士的傳統中立政策除了受內在和外在因素的影響外，基本 上的政策考量皆是由現實主義所強調的國家利益為出發點。同時，也深受現實主 義 的 國 際 社 會 缺 少 合 法 暴 力 壟 斷 者 思 維 之 影 響 ， 深 知 在 一 個 自 助 體 系 內

（self-help system），如果要求生存，就必須要有足夠的武裝力量來達到嚇阻外 敵的效果。也就在瑞士能夠自保的基礎上，各國對瑞士中立政策加以承認，並獲 得周邊強國的承認。同樣的，隨著時代的變遷，瑞士不能置身事外於國際社會，

為了瑞士人民的福祉，瑞士政府也開始轉向，參與國際組織，以及未來期盼加入 歐盟。這些政策上的轉向也都是在精心評估國家利益後，才做出的決定。可見瑞 士傳統政策的改變，雖受新自由制度主義看法的影響，但出發點仍是以現實主義 為基礎和主要思考模式。而有關瑞士及歐盟雙方互動及政策方面的討論，在下一 章節將會有更詳細介紹。

32