瑞士政府重新評量加入歐盟的政策及策略

Romansch-speakers）有 77%贊成，而一向最支持瑞士與歐盟緊密合作的法語區瑞 士選民則有 86%支持加入EEA條約。城鄉在投票傾向上也是有差別的，居住於城市 的選民對於加入EEA表示高度支持，而鄉鎮的選民對於加入EEA的比例卻不到四成

83。

在 EEA 條約公投中，約有 25%投下反對票的選民是因為害怕加入 EEA 將會對瑞 士的經濟帶來負面影響，因顧慮加入 EEA 有可能會衝擊瑞士國家意識而反對加入 EEA 的選民高達 75%。這些投下反對票的選民認為不加入 EEA 可能讓瑞士被歐洲列 國孤立，但是被孤立的代價仍低於瑞士國家主權和意識，以及加入 EEA 後的失業 率與工資問題所帶來的壓力；再者，加入 EEA 就必須接受歐洲共同體/歐盟的法律 制度，勢必影響到瑞士國內法律制度。換句話說，成為 EEA 會員國的政治成本已 超出選民與各邦所能接受的範圍，大部分的瑞士人寧可冒著被歐洲孤立的風險，

也不希望瑞士的主權、自主性及國家意識受到外來壓力和因素影響。而在其他 EFTA 國家紛紛的選擇加入 EEA 或歐盟後，瑞士各邦和選民的行為讓瑞士成為歐洲的黑 羊。

第四節 瑞士政府重新評量加入歐盟的政策及策略

EEA公投失敗後，讓瑞士政府不敢再倉促的將另一個＂Yes to Europe＂的公 投提案接著提出，唯恐引起選民更大的反對聲浪，直至 2001 年的三月才舉辦了〝Yes to Europe〞倡議的全民公投，但結果反對貼近歐盟的選民竟高達 76.8%⁸⁴，也就是 說有比EEA公投時更多的選民不希望與歐盟展開多邊型態的合作。而EEA被瑞士選 民否決所代表的意義極大，被解讀為瑞士選民並不支持加入歐盟，縱使瑞士政府

83 Sieglinde Gstöhl. op.cit., p 177.

84 Related Date on Popular Vote on “Yes to Europe!” initiative available

at: http://www.parlament.ch/e/dokumentation/do-archiv/Pages/do-ch-eu.aspx (Dec. 2007).

65

繼續申請加入歐盟，到最後也只會落得與EEA一樣被否決的結果。因此，瑞士政府 於 1992 年交至布魯塞爾的歐盟會員國申請就被擱置，直到 1993 年 2 月以凍結的 方式處理，讓瑞士政府在做好萬全準備後再重新審核⁸⁵，而在瑞士加入EEA或是歐 盟之前，與歐盟將只能以雙邊協定的方式合作。

瑞士政府檢討EEA公投失敗的原因後，認為最大的問題是出在政府對選民的宣 導和教育不足，一切都在時間緊促的情況下進行。瑞士政府之所以面臨宣傳期不 足的窘境是因為瑞士政府在 1980 年代末對國際局勢的誤判，另一前永久中立國奧 地利之所以順利的於 1995 年加入了歐盟，就是奧地利當初對國際情勢的發展預測 正確，讓奧地利政府有充裕的時間在國內進行選民教育的工作⁸⁶。而瑞士政府的外 交政策缺乏遠見，是國內政治菁英對國際情勢的誤判，導致瑞士至今在加入歐盟 道路上困難重重的主因之一。EEA公投失敗後，瑞士政府不得不承認外交政策上缺 乏正確判斷的問題若不解決，瑞士將無法順利推動加入歐盟的計畫。因此，瑞士 政府政策改變的第一步外交政策部分，就是開始淡化瑞士永久中立的色彩，並且 強調瑞士為國際社會所做的貢獻，強調中立不會是瑞士唯一的安全政策。瑞士政 府在官方 2004 年一份有關中立因素的報告中就清楚的指出，瑞士不曾停止追求能 夠有效保護瑞士整體安全的方法，中立只是瑞士追求國家安全的其中一項方式而 已，面對現今大不同的國際環境，主要的威脅已經不是傳統的軍事武力，而是許 多跨國界的犯罪問題及與軍事無關的議題，中立已經無法保衛瑞士全面的安全⁸⁷。 也就是說，瑞士仍會避免參與政治及軍事性質明顯的國際組織與活動，除非是聯 合國通過的正式決議案下的行動，至於其他有助於瑞士與其他國家和國際社會交 流以及維持和平穩定的合作，瑞士是樂於參與的。瑞士政府所採取的第二步就是

85 “Switzerland and the EU Edge Closer.” Available

at: http://www.swissinfo.ch/eng/swissinfo.html?siteSect=43&sid=780226 (Dec. 2007).

86 Laurent Goetschel, Magdalena Bernath,& Daniel Schwardz. Swiss Foreign Policy: Foundations and Possibility.( NY: Routledge, 2005), p. 70.

87 Stefan Aeschimann, Christian Catrina, Marco Oswald, & Zemp Sylvia. Elements of Neutrality. (Bern:

Communication DDPS, 2004), p. 7.

66

開始採用一些歐盟的法律制度，在包括貿易和檢驗認證方面等許多領域都開始使 用與歐盟相同的制度規則。而瑞士也開始採用EEA條約下的制度規則Eurolex，瑞 士的版本名稱為Swisslex。這一項作法除了能夠向歐盟及其會員國展現瑞士加入 歐盟的決心外，也是以漸進式的方式，讓瑞士國民在不知不覺的情況下習慣部分 歐盟制度的模式，漸漸的向歐盟靠攏。

有了 EEA 公投的經驗後，瑞士政府瞭解縱使擁有國內主要大黨和企業組織的 支持，但太急躁的推動加入歐盟只會得到反效果，因此將加入歐盟議題的國家戰 略目標降級至一個長期的選項，在達成加入歐盟這個長期目標之前，瑞士與歐盟 只會，也只能維持雙邊關係，讓瑞士選民從不同區塊的雙邊互動中習慣與歐盟的 交往，慢慢不知不覺的接受歐洲統合的價值及其他相關歐盟法律。另一方面，瑞 士政府認知到國內群眾對於國家一直以來的中立政策有著某種情懷及迷思，將瑞 士的國家利益與中立看成不可分割的一塊，這種思維將會是瑞士政府日後繼續推 動加入歐盟時的一個阻力，因此，若是要排除這個阻力，就必須開始淡化中立色 彩。

1992 年EEA公投過後至今逾 16 年，在這段期間，瑞士與歐盟簽署了第一組和 第二組雙邊協定，來彌補瑞士無法加入EEA的缺憾；這兩組雙邊協定也改變了部分 瑞士國內的政治及制度體制，讓瑞士在更多區塊上與歐盟接軌。而瑞士選民也以 行動支持瑞士政府的雙邊策略，以選票同意瑞士加入申根、都柏林協定及人員自 由流動等敏感性較高的協定。雙邊互動的方式不但抒解了瑞士政府的外交困境，

也滿足了瑞士的選民、非政府行為者及利益團體。雙邊關係的成功，讓瑞士決定 先以區域性的雙邊外交政策及目標最為優先，最終的長期目標則仍是為了加入歐 盟⁸⁸，就現階段來說，在正式加入歐盟之前，雙邊關係是最適合也是對瑞士最有利

88 “Foreign Policy Report 2000- Presence and Cooperation: Safeguarding Switzerland’s interest in

67

的歐盟政策。在瑞士政府與國內主要行為者的持續溝通協調、淡化中立立場以及 教育群眾的種種努力之下，以階段性的完成政策的轉向及制度調整，相信成為歐 盟的一員就只會是時間的問題了。

綜上所述，儘管瑞士政府深具應加入歐盟的意識，並從現實主義中的理性假 設、國家利益及權力的角度來考量，認為應進行申請加入歐盟的程序，參與制度 的合作。可是人民卻也從現實主義的角度考慮加入過渡安排的 EEA 過歐盟的利益，

做出理性的決定，反對批准 EEA。目前瑞士政府積極教育民眾必須要有開放的思 想，才能順應國際潮流，並且也要更積極的參與區域合作，而不能再抱持傳統外 交政策及國家主權的觀念。縱使瑞士政府必須付出長時間來進行人民的教育及宣 導，但這也是務實的作法。

an integrating world.” Available at: http://[email protected] (Nov. 2007).

68