瑞士政府及民意對加入歐盟的立場

本節將從瑞士政府的角度及瑞士選民的觀點，從這兩個面向來看瑞士政府與 人民之間對於未來瑞士加入的看法及立場，觀察政府與人民之間因不同的考量、

族群、意識型態、理由及身處環境等因素所產生的立場上的差別。

壹、 瑞士政府的立場

瑞士政府自 1990 年代以來幾乎在所有對外報告書及宣言中表達出瑞士政府希 望成為歐盟一份子的意願。在 1990 年的外交政策報告書上就曾指出，瑞士聯邦政

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多研究歐盟與瑞士關係的學者擔心瑞士國家的三大特色，同時也是瑞士民 眾引

府會把加入歐盟作為最首要，最優先的國家外交目標。然而，1992 年 EEA 提案的 公投被瑞士選民及多數邦否決後，瑞士政府認為不可操之過及，將加入歐盟會員 設定成瑞士一項長期的戰略目標，藉此澆熄國內對歐洲統合議題的反彈聲浪，停 止各語言區及各邦之間分化和爭論。不過，自冷戰結束後，瑞士聯邦政府自始至 終不曾放棄加入歐盟的目標，成為歐盟的一份子也成為瑞士政府在推動包括國內 政策等各項政策時納入考量的項目之一，希望以低調、漸進的方式來將瑞士〝歐 洲化〞。瑞士政府認為瑞士的選民仍無法在短時間放下對歐洲統合的防備，原本瑞 士政府是期待透過 EEA 的多邊關係互動讓瑞士民眾瞭解並習慣歐洲統合的價值及 制度，然而 EEA 公投的失敗澆了瑞士政府一頭冷水，不得不改變先前高調推動加 入統合的宣傳策略，回復和歐盟維持以往的雙邊關係，而日後瑞士若是要再度提 出進入歐盟的公投提案，政府就必須盡早開始教育選民，並且開始讓許多國內政 策制度上與歐盟的法律同步，或是將歐盟的制度融入瑞士國內的制度中，讓選民 在不知不覺地自然情況下接受歐盟的法律和制度。

許

以為傲並視為國家認同工具的直接民主、聯邦制和永久中立是否會成為瑞士 加入歐盟的另一大阻力？瑞士政府是否必須在這三項制度中做改革？瑞士政府承 認，瑞士的獨特政治制度的確會延緩整個過程，但是絕對不會是阻礙，尤其瑞士 政府相信國家一直以來所採用的永久中立政策與歐盟的價值是沒有衝突的，加入 歐盟並不會使瑞士喪失永久中立的身份，相反的，瑞士的永久中立將會是歐盟在 推廣和平民主價值、人權及人道主義時的一大助力，瑞士特殊的身份也能幫助歐 盟排解許多跨國的糾紛。至於直接民主與聯邦制的部分雖然會讓整個國家重大決 策的制訂過程拉長，但不與歐盟的結構和制度相衝，只要通過國內選民這一關，

瑞士仍舊可以配合歐盟的所有政策及制度。瑞士的制度在整個歐洲來說雖然是特 殊的，但是並不是不符合的，許多歐洲國家也與瑞士採取類似的制度及聯邦制，

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戰結束以來，瑞士政府認知到其外交政策上缺乏彈性，政治菁英缺乏遠見。

因此

縱使唯有瑞士是完全的實行直接民主，但就瑞士過去一直將國際法放在高於國內 法位置的這一點看來，將來瑞士若成為歐盟會員國，會將歐盟的法律放在國內法 之前，將歐盟的法律視為原則來運用。因此，並不需要擔心瑞士的特殊制度會影 響將來瑞士的配合度，瑞士政府也不需要改變任何一項制度特色。

冷

，瑞士政府調整了其外交政策，強調一個有彈性的中立政策，適時的隨著國 際和區域情勢的改變表現永久中立的彈性，這種作法不但能讓瑞士在區域及國際 上發揮更多的影響力，同時也能讓瑞士更有效的保護其在國界外的利益⁹⁶。1992 年可說是瑞士對外展現外交彈性最為積極的一年，瑞士除了加入了布列敦森林體 系下的兩大機構-國際貨幣基金組織會和世界銀行外，也積極的參與EFTA國家和歐 洲共同體的EEA條約談判，並且在國內舉辦加入EEA條約的全民公投，雖然公投結 果出乎瑞士政府及歐洲共同體方面的預料，但是世界看到了瑞士政府在對外關係 上路線的轉變的積極態度。至於瑞士政府對於日後加入歐盟的前景是有信心與決 心的，但是在順利成為歐盟會員國之前是需要經過一些國內制度及政策上的改革 的，瑞士政府目前面臨最大問題不是經濟方面的考量，而是不能一夕之間就解決 的政治爭議，若是太過急促，只會造成瑞士國內原本就欠缺凝聚力的各邦和各語 言區出現分裂，動搖瑞士國家的根基是政府絕對不會允許的。因此，瑞士政府會 改用溫和的階段性方式讓國民認同歐洲統合的價值，說服選民接受瑞士成為歐盟 會員國是政府目前需要努力的功課⁹⁷。至於在瑞士尚未正式加入歐盟之前，瑞士聯 邦政府將會繼續尋找就現階段，歐盟及國內雙方都能接受的政策走向，尋找歐洲 統合及國內壓力之間的平衡點。

96 Laurent Goetschel. Changing Foreign Policy: NRP 42 Synthesis. (Berne: Schneider AG., 2000), p 4.

97 Alfred Tovias. “Exploring the “Pros” and “Cons” of the Switzerland’s and Norway’s Model of Relations with the EU: What Can be Learned from These Two Countries’ Experience By Israel.”

(Cooperation and Conflict. 41/.2, 2006), pp. 223.

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貳、 瑞士民意對加入歐盟的立場

1992 年，在瑞士政府和歐盟雙方都高度期待瑞士加入歐盟的前景時，瑞士選 民對

士是由不同語言的族群所組成的聯邦，主要的四大官方語言有：德語、法 語、

聯邦政府參與EEA條約提案公投的否決，讓瑞士官方及歐盟熱情冷卻。若以一 句話來形容公投失敗及瑞士選民大多反對歐洲統合的原因的話，那就是瑞士人自 認為是〝與眾不同、獨一無二〞的，加入歐盟以及被歐洲化只會失去和淡化國家 本身的獨特性，讓瑞士變得跟其他加入歐盟歐洲國家一樣，沒有任何獨特之處，

讓瑞士變成只是一個簡單普通的〝歐盟國家〞。換句話說，瑞士國民對於瑞士國家 特色有著固執的堅持，因此要瑞士人民放棄瑞士特有的價值及傳統國家認同三大 支柱（直接民主、聯邦制和永久中立），出讓國家部分主權來參與歐洲統合是會有 一定難度的，因為加入歐盟就必須被〝歐洲化〞。至於瑞士的邦對於加入歐盟的態 度就公投的結果來看則是比全國的選民更為保守，主要的原因是瑞士雖自 1848 年 從邦聯制變成聯邦制，但卻是非常鬆散的聯邦制，聯邦政府仍舊賦予各邦極大的 權力及自主權，各邦實行高度自制的系統。然而，一旦瑞士加入歐盟，各邦原本 享有的權力及自主權勢必會受到侷限，無法在像以前一樣有能力決定邦內的事務 及政策。因此，不論聯邦政府如何強調接受歐洲認同不代表一定會失去國家原有 的價值與認同，瑞士各邦對於歐洲統合的接受度仍然比一般瑞士大眾來的低，也 會有較多的懷疑⁹⁸。

瑞

羅曼斯語（Romansch）和義大利語，分佈的情況可參考下列的瑞士語言區地 圖。四大語言區中，又以德語區和法語區為多數語言。也因為瑞士一開始建邦時，

是以參與結盟的方式將各邦結合起來，因此事實上瑞士國內一直都缺少一個可以

98 Sieglinde Gstöhl. “Scandinavia and Switzerland: Small, Successful and Stubborn Towards the EU.”

Journal of European Public Policy. 9:4, (August, 2002), pp. 536-545.

真正代表瑞士人的共同文化與制度，歷史的因素造成瑞士人先天上就欠缺國家凝 聚力，形成國內各邦及各語言區有著卻各自的特色及傳統背景。另一個關於瑞士 的奇妙現象是，縱使各語言區及各邦差異極大，但語言區之間卻互相尊重，不曾 因為語言不同的關係而發生過衝突。由於瑞士國民互相尊重和包容，許多瑞士人 民同時會說三種以上的語言是非常平常的，例如當一個德語區的人在跟一群法語 區的人說話時，為了配合多數人，德語區的人會改用法語溝通以表示尊重；不論 是德語邦或法語邦的學校都會教除了邦內的主要語言之外的外語，聯邦政府無權 介入各邦的語言教育。也就是說，國內語言區劃分的非常清楚，但因彼此互相尊 重，隨時展現包容是瑞士聯邦至今不曾出現語言區分裂的原因。語言區之間一直 和平相處直至 EEA 公投時，才出現因德語區和法語區群眾的看法不一而出現一些 爭議及摩擦情況。

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圖 5-1 瑞士語言區地圖

來源：Swiss Federal Statistical Office, www.bfs.admin.ch

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瑞士國內的各語言區都對自身的獨特性有一番見解，尤其是德語區的瑞士

瑞士的民意是決定瑞士政府是否可以成為歐盟一份子的關鍵，聯邦政府對選

人，他們有著一種地理上的優越感，認為雖然法語區的瑞士人跟自己一樣都是瑞 士國民，享受著一樣的工作條件，但德語區的人認為德語區位於〝北方〞，生活比 位於〝南方〞的法語區瑞士人更為富裕，在政治歷史發展來說，德語區較法語區 發展的更成功，德語邦的自主性也比法語區高，在人口數量上更是佔了絕對的優 勢。以上種種因素，讓德語區瑞士人認為瑞士沒有加入歐盟的必要，也不需要融 入歐洲的整合趨勢。因為一旦加入歐盟或是歐洲統合，德語區原有的經濟及政治 優勢將會不復存在，甚至還必須與更多人分享自己享有的富裕經濟環境，受到最 大影響的不會是法語區，而是德語區。不論聯邦政府如何解釋加入歐盟對瑞士長 期的發展是利多於弊的，德語區的瑞士人依舊害怕加入歐盟若沒有獲得更多的經 濟利益，反而造成自己的損失，到時候後悔就來不及了。反觀法語區的群眾在經

人，他們有著一種地理上的優越感，認為雖然法語區的瑞士人跟自己一樣都是瑞 士國民，享受著一樣的工作條件，但德語區的人認為德語區位於〝北方〞，生活比 位於〝南方〞的法語區瑞士人更為富裕，在政治歷史發展來說，德語區較法語區 發展的更成功，德語邦的自主性也比法語區高，在人口數量上更是佔了絕對的優 勢。以上種種因素，讓德語區瑞士人認為瑞士沒有加入歐盟的必要，也不需要融 入歐洲的整合趨勢。因為一旦加入歐盟或是歐洲統合，德語區原有的經濟及政治 優勢將會不復存在，甚至還必須與更多人分享自己享有的富裕經濟環境，受到最 大影響的不會是法語區，而是德語區。不論聯邦政府如何解釋加入歐盟對瑞士長 期的發展是利多於弊的，德語區的瑞士人依舊害怕加入歐盟若沒有獲得更多的經 濟利益，反而造成自己的損失，到時候後悔就來不及了。反觀法語區的群眾在經