1 Linz 就認為信仰民主政體﹐是基於一種程序上的共識﹐對於這種程序共 識的獻身，需要一些如意識形態般去信奉的特質(Linz, 1975:267）。
86 派系政治與臺灣政治變遷
在臺灣統治四十年的國民黨政權，承續著創於 1911 年的中華民國 政府，它的創始者是孫文。在孫先生的構思中，中華民國是一個具有 多元主義特質，為民有、民治、民享的民主共和國。而在後來的國民 黨人於 1947 年所制定頒布的中華民國憲法，亦屬一套完整的民主國家 政治規範。國民黨人奉中山先生為黨的總理，並在它的黨綱第一條中 強調「本黨以三民主義五權憲法為黨綱」，本應對這套民主體制戮力 奉行，永矢咸遵。但當時的國民黨領導人蔣介石卻不作此圖，在憲法 頒布後不久，在它所掌握的政府中「另行發展一套與憲法規範相衝突 的政治規範與結構。其中包括國民大會所制定的條款，立法院所通過 的 法 案 ， 行 政 院 所 頒 發 的 行 政 命 令 ， 以 及 大 法 官 會 議 所 作 的 解 釋 等 等。」（胡佛，1987:7）。蔣氏的主要藉口是為了要動員戡亂（指中 共），必須捨正常的民主憲政體制不用，凍結憲法中多元權力設計，
另樹一套集中權力於其個人的威權體制，對臺灣進行有限多元權力的 統治，我們可以總結這套設計為「動員戡亂體制」。底下我們分五個 層面來探討這一動員戡亂體制 2：
一、就統治權力的來源而言：按憲法的設計，中華民國的主權屬 於國民全體（憲法第二條），因此國家的統治權力來自國民全體，又 作 行 政 、 立 法 、 司 法 、 考 試 、 監 察 等 五 種 治 權 及 國 民 大 會 一 政 權 劃 分。其中政權及治權中的立監兩權再經過代議制度的設計，在中央有 國民大會及立法監察兩院，在省設有省民代表大會及省議會、在縣設 有縣民代表大會及縣議會。據此選舉議員，一方面代表民意，進入議 會體系形成決策並監督行政部門，另一方面藉定期改選，回過頭來接 受民意的監督。此本為民主國家代議政治的常態，但國民黨政府卻透
2 此 五 個 層 面 的 分 析 ﹐ 主 要 採 自 政 治 學 者 胡 佛先生所發展的五種權力指 標﹐參見：胡佛, 1987:1-32。
第三章 威權統治重建時期的派系政治 87
過 大 法 官 會 議 釋 字 第 三 十 一 號 的 解 釋 ， 以 大 陸 淪 陷 不 能 辦 理 改 選 為 由，賦予第一屆立法委員及監察委員不受任期限制的特權，也就是切 斷它與民眾之間的責任關係，另外又透過內政部的公告，同樣賦予國 民大會不受任期的限制，同樣切斷與民眾之間的責任關係。
在省議會及縣市議會部份，本應按憲法的規定，制定省縣自治通 則，讓省及縣民召開省、縣民代表大會，制定省縣自治法規，據以選 舉省、縣議員。但國民黨行憲四十年來卻一直不願意制定省縣自治通 則 ， 僅 以 行 政 院 的 行 政 命 令 來 規 定 省 、 縣 議 員 的 組 織 、 職 權 、 及 名 額，造成地方代議政治為中央行政權所控制的行政專制現象。
再就行政權而言，在中央，按照憲法的規定中華民國總統為國家 元首，對外代表國家（憲法第三十五條），居於統而不治的地位，而 實際的行政權則由內閣行政院負責（憲法第五十三條）。但國民黨人 為了配合蔣介石擔任總統能掌握實權，卻違憲制定動員戡亂時期臨時 條款。賦予總統：甲、決定中央民意代表增選名額的特權；乙、遴選 海 外 中 央 民 意 代 表 的 特 權 ； 丙 、 決 定 是 否 召 集 臨 時 國 民 大 會 行 使 創 制、複決兩權的特權；丁、設置動員戡亂機構，調整中央政府機構與 組織的特權；戊、不受任期限制的特權。這些特權，造就了一個實權 的 總 統 ， 卻 不 須 向 立 法 院 負 責 ， 免 去 民 意 的 監 督 ， 政 治 強 人 於 焉 誕 生。在地方，則透過前面所提到的行政命令，直接任命省主席及直轄 市長，沒有任期也不受選民的選舉監督，造就另一種行政專權。最後 更藉著戒嚴令的實施，以軍權取代民權，軍事指揮官可以指揮地方行 政官及司法官處理所有事務（接戰地區）、或有關軍事之事務（警戒 地區）（戒嚴法第六、七條）。
總之，經由國民黨人一番的更動，破壞憲法上原先的設計，造就 蔣介石個人的獨裁，使島內居民的國民主權無由伸張。
二、就國民在統治權力之前的地位而言。按中山先生的遺教，國
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民的政治地位應該一律平等；憲法第七條也規定中華民國人民無分男 女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。又按憲法規定省 置省長一人，由省民選舉之（第一一三條），但是國民黨行憲四十年 卻一直不願意制定省縣自治通則，而沿用行憲前所通過的省政府組織 法，由行政院直接任命省主席，造成一般國民無平等競選省主席的機 會，同時既任省主席又無任期規定，造成更大的政治壟斷，而直轄市 長未能開放民選的情形也是一樣。
三、就統治權力的內部構成而言。分權與制衡是民主國家統治權 力內部構成的重要原則，為的是避免絕對的權力所造成的絕對腐化。
中華民國憲法有關統治權力的內部構成亦遵循此一原則來設計，在中 央有行政、立法、司法、考試、監察等五權的劃分，其中行政權歸屬 於行政院並向立法院負責，但是前面所談的動員戡亂時期臨時條款，
卻賦予總統多項行政權，又不必向立法院負責，破壞了憲法上分權制 衡的設計。另外，立法權屬於立法院，監察權屬於監察院，政權屬於 國民大會，這些代議權都必須定期改選接受選民的監督制衡，但是前 面所談的憲法釋字第 31 號，及內政部的聲報公告，無限延長三個國會 的任期，使民意無從監督。
在地方亦有行政及立法權的劃分，分屬省(市)縣(市)長及省(市)縣 (市)議會，依憲法所規定必須制定省縣自治通則來規範二者的權力關 係，但目前卻仍由行憲前的省政府組織法及行政院以行政命令所頒布 的臺灣地區地方自治法規，如臺北市各級組織及實施地方自治綱要所 取代，這些法規使地方行政權不必向立法權負政治責任，議會無從倒 閣省(市)縣(市)長，可以說被卸除一項重要的制衡權。又，戒嚴法的實 施，警戒地區內行政官及司法官處理有關軍事業務，要受到該地最高 司 令 官 指 揮 （ 該 法 第 六 條 ） ， 重 大 刑 案 移 歸 軍 方 審 判 （ 該 法 第 八 條），更破壞了三權分立的原則，以及民意機關的制衡監督。
第三章 威權統治重建時期的派系政治 89
在中央與地方的垂直分權上，因為憲法所規定的省縣自治通則一 直 未 能 通 過 ， 現 行 臺 灣 地 區 地 方 自 治 法 規 授 權 中 央 直 接 任 命 地 方 省
（市）長，破壞了原屬於地方權力的分權劃分。法規中更給與行政院 直接干預地方立法權的特權（臺北市、高雄市各級組織及實施地方自 治綱要第十一條），此舉也破壞了原屬於地方的分權劃分。而財政收 支劃分法，規定部分稅捐雖劃為省(市)、縣(市)地方政府，但上級政府
─中央或省，仍強制要求就其中的半數或一部分繳交，再統籌分配給 下 級 政 府 （ 該 法 第 十 二 、 十 六 條 ） ， 使 地 方 分 權 受 到 更 進 一 步 的 侵 害，造成地方菁英雖當選地方自治機關職位，仍不能不全然聽命於中 央上級政府。
四、就統治權力的範圍而言：統治權力範圍的邊緣正是人民自由 權利的開始，在民主國家有限政府論的基礎下，人民的自由又可分為 個人自由與社團自由二種，但國民黨威權體制卻使這些自由權利遭受 很大限制。首就個人自由而言：
（一）人身自由：按憲法的規定：人民身體之自由應予保障，除 現行犯之逮捕由法律另定外，非經司法或警察機關依法定程序，不得 逮捕拘禁。非由法院依法定程序，不得審問處罰。非依法定程序之逮 捕、拘禁、審問、處罰得拒絕之。人民因犯罪嫌疑被逮捕拘禁時其逮 捕拘禁機關應將逮捕拘禁原因以書面告知本人及其本人指定之親友，
並至遲於二十四小時內移送該管法院審問。本人或他人亦得聲請該管 法院，於二十四小時內向逮捕之機關提審。法院對於前項聲請，不得 拒絕，並不得先令逮捕拘禁之機關查覆。逮捕拘禁之機關，對於法院 之提審，不得拒絕或遲延。人民遭受任何機關非法逮捕拘禁時，其本 人或他人得向法院聲請追究，法院不得拒絕，並應於二十四小時內向 逮捕拘禁之機關追究，依法處理。（憲法第八條）；除現役軍人外不 受軍事審判（第九條）。但是國民黨所通過的提審法卻規定必須非法
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逮捕拘禁，始能請求提審（提審法第一條），且法院可以裁定駁回提 審的聲請（提審法第四條），違反憲法所規定只要被逮補拘禁即可聲 請提審且法院不得拒絕的規定。且檢察官與司法警察機關執行勤務聯 繫辦法，更規定僅將嫌犯移送檢查官而非法院（該辦法第五條），檢 查官可將嫌犯拘禁二十四小時以上，司法警察可措提嫌犯，不經法院 同意（該辦法第七、八條），這些都違反憲法第八條的規定。
另外臺灣地區自 1949 年實施戒嚴，至 1987 年 7 月 14 日才宣布解 除，戒嚴時間長達三十八年，戒嚴期間更使人身自由失去保障，一般 人民犯內亂、外患、妨憲秩序、公共危險、偽造貨幣、殺人、妨害自 由 、 搶 奪 強 盜 、 恐 嚇 擄 人 勒 贖 、 毀 棄 損 壞 等 罪 ， 軍 事 機 關 有 權 審 判
（戒嚴法第八條）。民國四十一年，行政院雖訂有「臺灣地區戒嚴時
（戒嚴法第八條）。民國四十一年，行政院雖訂有「臺灣地區戒嚴時