陳儀治臺的理念與基本統治架構

1945 年 8 月 15 日 ， 日 本 接 受 中 美 英 三 國 波 茨 坦 宣 言 ， 無 條 件 投 降。同年10月25日，日本在臺最後一位總督安藤利吉，在臺北的公會 堂（即後來的中山堂）正式把統治臺灣的權力交還給中國。代表國民 政府受降的陳儀將軍，隨即在臺灣正式成立行政長官公署，執行中國 對臺灣的統治權。對於這塊重回版圖的領土，當時的國民政府領導人 蔣介石曾指示新任的行政長官陳儀兩項治臺基本政策：政治建制的特 殊 化 與 經 濟 建 制 的 特 殊 化 。 也 就 是 為 了 掃 除 日 本 敵 國 勢 力 ， 肅 清 反 叛 ， 安 定 社 會 秩 序 ， 提 高 行 政 效 能 ， 廓 清 日 本 統 治 所 灌 輸 的 毒 化 思 想，加強臺灣人的中華民族意識⁸；以及為了使臺灣免於當時大陸政治 動盪與經濟波動的影響，必須採用有別於內地的特殊化統治體制，所 表 現 出 來 的 便 是 政 軍 一 體 的 集 權 政 治 與 高 度 干 預 的 統 制 隔 離 經 濟 。

「這是主席（蔣介石）向我交代的兩項根本政策」，陳儀事後曾經向 人如此辯解（何漢文，1989:105）。

8 參見：＜臺灣省接管計劃綱要＞﹐轉引自鄭梓，1985：附錄一。

第二章 戰後初期的派系政治 57

假如蔣介石確實曾經作過這樣的指示，對於當時正在從事內戰的 他，這樣的治臺政策到底能夠對他的戰爭提供怎樣的協助；而對於一 向具有社會主義傾向，後來意圖投向內戰的另一方（中共）的陳儀，

面對臺灣戰後種種復原工作，又何以也認同此項治臺政策，這與他一 貫的思想是否相符。事實上從蔣介石所領導的政權本質來看，他與陳 儀～一位自認為孫中山先生的信徒，讚揚國家社會主義者的思想是有 點格格不入的。兩人所以此時一致同意這樣的治臺方針，個人以為這 是蔣介石希望透過這樣的特殊化政治經濟體制把臺灣納入他的戰時政 治經濟體制，與陳儀所持的臺灣「戰後復興主義」有了暫時的交集罷 了，因為雙方都可以從中加強政治控制，並汲取必要的資源。而陳儀 最後治臺失敗，固由於臺灣人民無法接受另一個類似日本殖民政府的 集權統治與經濟擠壓，更因為這一交集所建立起來的特殊政治經濟體 制，提供派系腐化一個很好的機制。

此中所謂陳儀的「戰後復興主義」，是我們對陳儀治臺思想的一 個總結，簡單來講是以集權主義推行孫文所主張的發達國家資本，來 完成戰後重建的工作。從一些歷史的發展經驗看來，推動戰後復興工 作，集權政治最容易被引用，何況是沒有民主傳統的中國，不過陳儀 卻在政治面的集權外，又大大的增加了經濟面的集權，也就是擴大國 家機關對經濟生產分配的介入與控制，陳儀稱此為「必要的國家社會 主義(necessary state socialism)」（Kerr, 1965:124-26)。從一些相關的 文獻看來，陳儀推動臺灣戰後復原的工作，主要的理念在於不以增稅 加重臺灣省民的負擔，而希望透過公營事業收入來維持各項經費。在 公營事業急待整理未能達到正常生產前，則暫時以貿易及專賣兩項收 入來負擔省政主要的開支。陳儀的這項理念看似一種不擾民的善意，

但事實上也是受制於現實環境的結果。因為對於一塊重新納入統治範 圍 的 領 土 ， 整 個 政 權 的 基 層 結 構 需 要 花 一 段 很 常 的 時 間 才 能 建 立 起

58 派系政治與臺灣政治變遷

來，此一時期的政府各項行政不可能很有效能，何況徵稅是一項高度 複 雜 的 行 政 工 作 。 而 且 臺 灣 歷 經 日 本 第 二 次 大 戰 後 期 大 肆 的 戰 爭 掠 奪，生產力停頓已久，一時尚難以恢復，無法徵到所需要的稅，因此 政府支出先天上就不可能寄望於租稅收入。事實上類似的情形也在日 本佔領臺灣的初期發生過，當時本島所能提供的租稅極其有限，統治 當局各項支出又很龐大，每年都從日本國庫撥出大量的「補充金」，

歷時七八年才停止。臺灣光復初期，大陸內戰方興未艾，不但不可能 提供大量財政補助，相反的還要從臺灣汲取戰爭資源。因此財政自理 與戰後重建成為陳儀政府領臺以後首要工作，所幸日本統治五十年，

早已留下很好的公營事業與專賣制度，雖然是對殖民地人民的一種剝 削 ， 但 每 年 都 提 供 百 分 之 四 十 到 五 十 的 歲 收 （ 黃 通 、 張 宗 漢 、 李 昌 槿,1987:33-40），因此極易為長官公署所援引借用。並且在沒收日本 財閥在臺的企業，改組為公營事業後，整個體制基礎更雄厚，與陳儀 所信仰的發達國家資本理念不謀而合，這也是他在福建省推行類似體 制時，所一直無法做到的，因此更為他所偏愛。

而蔣介石的「戰時政治經濟體制」，簡單來講是為了應付北伐、

抗日、剿匪等一系列的戰爭，透過蔣介石個人在政治上卡理斯瑪式的 集 權 ， 不 斷 頒 佈 各 種 政 策 ， 大 量 向 社 會 汲 取 資 源 （ 包 括 兵 源 與 物 資 ） ， 以 滿 足 他 那 現 代 化 配 備 的 戰 爭 機 器 所 建 立 起 來 的 一 套 特 殊 體 制。可再說明如下：

一、這一戰時政治經濟體制主要是以軍事為中心，軍事及戰爭使 蔣有了統治的權力與權威，政治及經濟都是為軍事而服務。

二、軍事的核心是一套美式配備的現代化戰爭機器，由於蔣介石 在北伐後清黨，在國內國共合作破裂，在國際乃從對俄依賴轉向對美 依賴，因此國民政府的軍隊乃逐漸從原有的俄式組織配備轉向美式。

第二章 戰後初期的派系政治 59

它 的 特 點 是 非 常 消 耗 資 源 ， 又 極 端 仰 賴 自 軍 事 體 系 外 輸 入 必 要 的 資 源；相對於中共是軍事與生產結合，要求自給自足的游擊戰爭機器。

三、為了滿足這一戰爭機器不斷地消耗大量的資源，在農村推行 一 系 列 的 徵 兵 徵 糧 政 策 ， 直 到 強 行 抓 伕 ， 嚴 苛 的 糧 食 徵 實 為 止 (Eastman,1984:5)。在都市先是透過不斷的發行公債，以極優厚的折扣 向銀行換取民間資金，購買必要的工業產品，最後則以惡性膨脹的通 貨，在全國進行徹底的搜括，對臺灣這塊新接收的領土自然也不會放 過。

以上這兩種思考取向雖南轅北轍，但集權與統制的治臺方針都可 以使這塊新接收的領土符合雙方的需求，因此由陳儀設計（主要是陳 儀的幕僚沈仲九），蔣介石點頭的臺灣行政長官公署體制便有了如下 的面貌。

總的來講，這一接替日本總督府統治的臺灣行政長官制，統治權 力的本質與原先殖民地政府的總督制並無太大的差別，仍然是對臺灣 本島高度權力集中，又對大陸的中央政府擁有某種程度的自主性，可 謂集行政、軍事、立法、司法於一身。這可從國民政府對陳儀的任命 及後來所公布的臺灣省行政長官公署組織條例看出來。1945年 8月29 日國民政府任命陳儀為臺灣行政長官，同年9月7日又任命陳儀為臺灣 省警備總司令，使陳儀不僅為在臺的最高行政首長，同時也是在臺最 高軍事領袖。 9月20日國民政府公布臺灣省行政長官公署組織條例，

該條例規定行政長官固是在臺的最高行政首長，綜理全臺政務（第一 條），同時又擁有立法權，可以制定臺灣省單行規章（第二條），創 設 專 管 機 關 或 委 員 會 （ 第 五 條 ） ， 並 可 以 指 揮 監 督 中 央 在 臺 各 機 關

（第三條），包括司法、考試、監察、中央銀行、海關、及陸海空軍

（楊鵬，1989:138），從而擁有司法、考試、監察權，是五權合一，

而非三權分立。

60 派系政治與臺灣政治變遷

若進一步分析行政長官公署內的行政權，也與大陸的其他各省不 一樣，是首長制而不是委員制。也就是由行政長官一人獨攬大權，公 署內各單位的局處長，如民政處長、教育處長、財政處長等等，僅是 行政長官的幕僚佐治人員，受行政長官直接指揮監督，彼此的地位是 上下隸屬關係。而大陸一般各省的情形是委員合議制，省政府內設省 府委員若干人，省政府首長僅是省府委員會的主席，各廳處長是由省 府委員兼任，地位與省主席平行，不是省主席的幕僚佐治人員。除了 首長制外，行政長官的直接指揮管轄權也擴大，一般大陸各省，省府 組織只有民政、財政、建設、教育四個廳，加上一個秘書處。行政長 官公署卻把原屬於建設廳的工礦、農林、交通等事項，單獨劃分出來 設處，又把原屬於民政廳的警務事項，也單獨設處，由行政長官直接 指揮。另外又新創設宣傳委員會與法制委員會，加上原先的設計考核 委員會，總計行政長官公署內共有一級單位12個，分別是：秘書處、

民政處、教育處、財政處、農林處、工礦處、交通處、警務處、會計 處、法制委員會、宣傳委員會與設計考核委員，組織之龐大是其他各 省所不能及。

行 政 長 官 公 署 組 織 條 例 賦 予 行 政 長 官 制 定 臺 灣 單 行 法 規 的 立 法 權，這項規定類似過去日本六三法案所賦予臺灣總督府的權限，陳儀 因此得以迅速頒佈許多屬於本省的單行法規，如臺灣省充實地方自治 辨法、人民團體組織辦法、管理糧食臨時辦法、專賣品販賣辦法、日 產處理辦法等等。並創設不少其他各省所沒有的新機構，如：宣傳委 員會、法制委員會、經濟設計委員會等等。使居於邊陲的臺灣地方政 府相對於大陸的中央政府，擁有相對程度的自主性。

該 條 例 又 授 權 行 政 長 官 對 於 在 臺 之 中 央 機 關 有 指 揮 、 監 督 之 權

（第三條），毋寧更是提高臺灣邊陲的自主性，但也擴大行政長官的 集權範圍。因為根據此一規定，中央在臺的分支機關，如：司法、考