發展型國家理論及其論辯

在談到臺灣高科技產業之興起其發展，國家所扮演之角色，不能不提到發展 型國家理論(developmental state)。臺灣在二次大戰前，是不曾工業化、更遑論高 科技產業，現在人稱臺灣為科技島，主要是政府政策推動的結果。發展型國家理 論是解釋日本、韓國和臺灣等東亞後進發展國家，在二次大戰後經濟躍升的重要 理論，這些國家也因此被名為「發展型國家」。發展型國家主要具備三個主要特色：

第一，國家的政策制訂具有高度的自主性(autonomy)，可免於各種社會階級利益 的干擾。第二，國家經濟體制內雖然也有龐大的私有制企業體存在，國家仍有能 力(capacity)鉅細靡遺地管制這些私人企業。國家積極介入市場經濟運作的方式，

例如長期扭曲市場價格(getting some prices wrong)，而不是順應國際市場價格 (getting the right prices)，扶助若干新興策略性的產業，或是藉由公營銀行的貸款 程序，獎勵有競爭力的產業，同時淘汰夕陽工業。第三，國家領導者對追求國家 經濟發展的目標有一致的共識，並積極追求這項目標(Amsden, 1985)。

發展型國家理論的發展，有其歷史脈絡之成因。在二次戰後初期，主流經濟 發展理論對於後進國的經濟發展前景，一般皆持樂觀的看法，其中如現代化學派 就認為，若假以時日後進國必能跟隨先進國的步子發展。在 1960 年代，結構學派 (structuralists)在發展經濟學(development economics)領域中居主導地位，他們認 為發展過程是一個動態不連續的過程，因此不能單單依賴市場機制來引導經濟發 展，必須要有國家的政策干預來帶引投資與發展(瞿宛文, 2003: 186)。不過結構學 派也強調後進國的結構弱點，需要時間來鼓勵或扶植私人投資，並主張初期可採 取進口替代政策，以強化國內經濟結構體質等。

到了 1970 年代前後，因為多數後進國經濟發展並不成功，批判現代化理論 的依賴理論(dependency theory)應運而生。依賴學派主要依據拉丁美洲國家的失 敗經驗，而認為後進國與先進國的關係正是問題之所在，二者存在一種剝削關係，

先進國從後進國汲取不當之經濟利益，所以後進國與先進國的經貿關係越密切，

越會受到傷害而無法成長發展，無論是貿易與投資的關係，都是先進國得利、後 進國受損(瞿宛文, 2003: 11)。

在此同時，主流經濟學中新自由派崛起，他們卻是從另一角度批評結構學派，

此派學者認為東亞四小龍能夠成功發展，而拉丁美洲反而失敗，主要是東亞採取 出口導向與對外開放的策略，而拉丁美洲則相反，證明了自由市場理論的優勢。

依據比較利益理論，在自由貿易情況之下，任何後進國都能在國際分工的光譜中 找到適合自己的生產與貿易產品，但是後進國的問題是先天各方面條件都比較差，

所以能找到「適合的」生產活動都會是低附加價值類的，透過低生產成本的比較 利益，讓先進國將生產基地轉移到後進國，進而促成後進國成功發展。但是比較 利益理論沒有說明，後進國如何可以在比較利益的階梯上晉級，來提升國家經濟 結構及技術升級(瞿宛文, 2003: 14)。

修正學派則對東亞經驗有截然不同的解釋，此派學者認為東亞發展之所以成 功，是因為這些國家是發展導向國家(developmental state)，在發展過程中，國家 以強力干預方式來扶植新興工業，出口導向與進口替代政策並用，國際市場不單 提供實踐經濟規模的可能，更提供了國家規範資本檢驗成果的工具(Amsden, 1989；

Wade, 1990)。在發展型國家理論中，國家的重要性是對照於市場，國家可以透過 許多方式來影響市場運作，甚至引導市場，來促進相關產業發展。在另一方面，

國家可以自外於市場機制，國家的自主性展現在技術官僚的專業性，及相關引導 產業發展之補貼或獎勵政策。

對後進國家而言，從追趕到創新的進展是一個困難的過程。後進國廠商從商 品鏈的末端開始模仿學習，逐漸地消化既有知識和技術之後，慢慢追趕和逐步地 縮小與先進國家廠商的科技差距而往科技創新和前沿邁進。創新對於廠商或一個 經濟體而言，是一個包含了搜尋、探索未知領域的過程，而其特色就是結果不可 知，創新的關鍵詞就是充滿不確定性(Nelson & Winter, 1977)。在追趕階段初期，

技術能力較為落後，因此也有比較明確的學習和模仿對象，但愈是到邁向創新的 階段，則目標將愈不明確，所遇到的障礙也將愈大，因此也需要有比較強的科技 能力，能夠探索和界定追求創新和學習的標的。

瞿宛文與安士敦(2003)曾提出，臺灣廠商依賴「後起者優勢」，在規模、製程 管理和速度上取勝，而非由於技術創新之故，這也使得臺灣電子業廠商面臨以成 本作為競爭基礎的困境，當成本無法降低時，很容易被後來的競爭者所取代。依 據安士敦對東亞長期研究所累積之了解，建構出他著名的解釋後進工業化的學習 理論(the learning paradigm) (Amsden, 1989; 1992)。經濟學提到當市場無法有效 率地分配商品時，就會出現市場失靈(market failure)的情況，造成市場無效率及無 法滿足公共利益。學習理論提出與市場失靈相反之說法，認為政府就是要干預市 場、將價格弄錯，後進國才能工業化。後進國工業化的必要條件為用系統性運用 政府干預來推動產業投資，並採用有清楚獎懲準則的補貼方案。後進學習者必須 先著眼於成熟的、或中等技術水平的產業，其技術需容易取得、而且市場需求仍 在成長。後進學習者必須吸收外來技術，視當地情況並不斷進行改良。因缺乏自 己獨有之技術，故常需多角化經營，因此後進工業化有三個特性：政府強力干預、

著重生產、集團企業結構。不過安士敦對後進國最終發展方向並無定論，當其較 接近世界技術尖端之後，原先之學習模式愈來越不適用(瞿宛文, 2003: 206)。

從1970年代發展迄今，當東亞發展型國家經濟水準趕上歐美時，新的科技和 創意成為經濟發展的重要因素，發展型國家重視的國家與民間企業的合作關係(資 金、市場資訊)，提升所謂的轉型能力(transformative capability)正可以共同分擔風 險，共享新科技的經濟利益(Weiss, 1998)。如Wong (2005) 以臺灣在生物科技產 業上，官方和民間的協調合作為例指出，雖然官方相關機構仍有各自為政、管轄 重疊情況，但國家成立研究中心主導、推廣發展知識密集產業、提供資金以使科 技商品化、促進生技業競爭及管理方面，仍維持著過去發展型國家的傳統。Chu

(2002) 更提出要「在全球化時代再造(re-engineering)發展型國家」：鞏固中央銀 行的自主性和監理能力、活化經濟官僚的轉型能力、促進充滿活力的高科技產業 治理結構。此派認為發展型國家仍在原有強調國家能力的基礎上，強調官民合作，

以適應新的國際政經環境。

但是另外一派指出，新自由主義主張規範市場以解決政治和社會問題，1980 年代可說是是發展型國家理論的極盛時期，政治學、經濟學還有發展政策學者趨 之若鶩。但隨著日本經濟泡沫化，1997-1998年亞洲金融危機，新自由主義政策開 始受到批評，國家無法提供發展所需的資產，也無法再扮演全球市場需求轉化成 國家發展動力的接生婆(midwife)，某種程度代表發展型國家走向終結(dead end) (William, 2014)。但是國家如何發展的路徑(route)是值得探討的，特別是其成功發 展的關鍵因素，值得進一步探究。Vu(2007: 49)指出，發展型國家本身也許不值得 學習，許多學者一致認為，東亞國家的成功經驗才是學習的關鍵(Wade, 1990;

Evans, 1992; Williams et al. 2011; Hayashi, 2010)。

事實上，發展型國家理論和東亞國家的成功經驗，也很難清楚分割，東亞國 家的發展取向和經濟成長二者之間，可說是息息相關(Rock, 2013)。回顧整個發展 型國家理論脈絡，相關論述不外乎圍繞在兩個重點，一是國家的自主性，另一是 國家與市場的關係，這也是晚近發展型國家理論的論述重點，並用以解釋國家經 濟體質改善後，國家如何展現能力繼續帶動經濟發展。然而這兩個重點並非能截 然劃分，所謂的自主性，某種程度展現在對市場的干預，或是國家貫徹政策的能 力。而國家和市場的關係，也未必是互相對立的局面，兩者之間微妙的互動，反 而有助於推動產業政策、達到經濟發展的效果。接下來將針對這兩個重點，整理 相關的論述如下。

壹、 國家的自主性

社會科學對於國家的論述相當多，特別是西方經濟學對於政府的角色應該是 大政府或小政府有許多爭論。對於國家自主性的強調，從新馬克斯主義國家理論 出現以來，就一直是討論的重點。所謂自主性就是指國家機器不理會社會團體或 階級的利益，而以維護整體資本主義的利益為前提的政治運作而言(Poulantzas, 1968)。因為在資本主義體系裡，私人資本關心的是利益的極大化，結果可能會造 成市場機制無法維繫。為了避免這樣的情形發生，國家需要站在整體利益的立場，

維繫整個體系的運行(王振寰, 1995)。

依據發展型國家理論，國家必須要具備一定程度的自主性(state autonomy)，

以及相當的能力(state capacity)，亦即存在一個有相對自主性的經濟官僚體系，政 府才能夠將價格弄錯，有能力規範資本進行成功的干預(瞿宛文, 2003: 192)。國家 官僚要能帶動發展，必須具有必要的能力和制度配合，即所謂的「國家機器的能 力」(state capacity)(Skocpol, 1979; 1985: 4-7)。國家官僚要帶動發展，必須能有 政策想法，而且也需要善用政府組織和制度的配合，也就是國家機器內部決策單 位之間要有一致性，以及要有實現這些政策的行政工作(Haggard, 1990: 43)。這 也需要密切的產官互動關係，使得資訊能夠雙向有效的流通，如此官僚體系才可

以及相當的能力(state capacity)，亦即存在一個有相對自主性的經濟官僚體系，政 府才能夠將價格弄錯，有能力規範資本進行成功的干預(瞿宛文, 2003: 192)。國家 官僚要能帶動發展，必須具有必要的能力和制度配合，即所謂的「國家機器的能 力」(state capacity)(Skocpol, 1979; 1985: 4-7)。國家官僚要帶動發展，必須能有 政策想法，而且也需要善用政府組織和制度的配合，也就是國家機器內部決策單 位之間要有一致性，以及要有實現這些政策的行政工作(Haggard, 1990: 43)。這 也需要密切的產官互動關係，使得資訊能夠雙向有效的流通，如此官僚體系才可