國立臺灣大學社會科學院政治學系 博士論文
Department of Political Science College of Social Sciences National Taiwan University
Doctoral Dissertation
台灣邁向半導體產業王國之路—以發展型國家理論 詮釋臺灣積體電路產業發展歷程(1974-2018 年)
Taiwan's Rise as a Semiconductor Powerhouse:
Interpreting Taiwan's IC Industry History through Developmental State Theory (1974 to 2018)
許增如
Andrea Tseng-Ju Hsu 指導教授：張佑宗博士 Advisor: Yu-Tzung Chang, Ph.D.
中華民國 108 年 5 月
May 2019
口試委員審定書
謝辭
九年的博士班生涯像是跑馬拉松，謝謝一路上陪伴我、鼓舞我的老師、同學、
同事及朋友們。首先我要感謝我的指導教授張佑宗老師九年來不斷的鼓勵，如果 沒有張老師的督促及鼓勵，我想我早就放棄了，謝謝張老師讓我終究沒有留下遺 憾。謝謝我的口試委員吳親恩老師、葉國俊老師、廖益興老師及童涵浦老師，大 綱口試指引我一條正確的方向，讓我慢慢走到了最後。謝謝我公行組唯一的同學 陳亮宇、「學長」李天申、王皓平、學妹陳芙萱及辰元助教，謝謝您們一路的扶 持、陪伴和鼓勵！
九年我從北唸到南，又從南唸到北。起心動念是 2006 年擔任國科會園區協調 小組科長職務，開啟我對科學園區及高科技產業的興趣，2010 年雖然短暫離開這 個領域，博士班生涯卻也就此開始。2011 年調至南科管理局擔任投資組組長職務，
剛好有機會讓更深入參與產業的引進與發展。當時南科可說是晶圓代工最先進的 製程基地，兩大晶圓代工龍頭最先進製程的廠房都設在南科，在南科工作的經驗 讓我熟悉整個晶圓代工製程相關的供應鏈，包括設備及材料業者。
2015 年調回至科技部產學園區司擔任副司長職務，當時推動的產學大聯盟計 畫，與晶圓代工業者和 IC 設計業者合作，正好可以從學研機構及政府計畫端，思 考對產業發展的功能及影響。在調回台北的期間，我也努力完成論文大綱，冥冥 中似乎有安排，在大綱口試完成後，我又調到全台灣、甚至可以說是全世界最重 要的半導體產業重鎮—竹科服務，對於整個半導體產業製造鏈，從 IC 設計、代工、
及封裝，有了更完整而全面的認識。
在這個漫長的九年馬拉松過程，起先是小孩小，奔波於工作及家庭之間，後 來隨著職務變遷、工作的負擔也越來越沉重。念書和寫論文，變成是奢侈的願望，
歷經無數次想要放棄的念頭。我要感謝這一路的貴人，除了老師和同學、還有歷 任的長官，台北大學當時的侯崇文校長、南科陳俊偉局長、林威呈局長、科技部 陳德新次長、產學司邱求慧司長、竹科王永壯局長，及馮武雄教授、博大沈麗琴 總經理、莊雅帆小姐、工研院 IEK 王寶苑小姐、彭茂榮經理、竹科許勝昌組長、
中科王麗娟主秘、彭麗春組長、南科陳瑞環主秘、桃園市工務局賴宇亭局長、新 竹縣楊文科縣長、及我的同事李宛靜小姐、殷志鴻科長、曹長勇科長、洪千淑科 長、科政中心簡國明博士等。謝謝您們對我進修的支持，及在論文撰寫過程中的 多方協助，特別是每當我想放棄時的鼓勵，讓我又有了繼續堅持下去的力量。
謝謝我的家人的包容，九年是一段不算短的時間，謝謝你們包容我在有限的 家庭生活時間中，又撥出不小的一部分時間去滿足我對知識的渴望。最後謹將這 本論文獻給我的父母，謝謝您們對我的栽培。我的父母在美商通用器材公司服務 時相識、結婚、然後有了我。通用器材公司是台灣引進第一家外資企業，生產的 電晶體、也是早期的半導體元件，用在電視機上。冥冥之中，和半導體的緣分竟 是這麼早。雖然年近半百才拿到博士學位，也恰巧和台灣半世紀的半導體產業歷
中文摘要
本論文以臺灣積體電路產業發展歷程(1974-2018)為研究對象，從發展型國家 理論檢視國家在扶持產業發展歷程與市場之間關係的變化，從而檢視國家自主性 的轉變。本論文採文獻分析法與深度訪談法，從三個面向切入，分別觀察國家能 力及產業規模在近 40 年產業發展歷程的變化，包括從產業技術端，國家如何引進 產業技術，並培植產業茁壯；以及產業生產要素部分，包括土地、水、電、污染 管制等資源挹注，建構產業發展環境；以及人才供給端，如何透過學校教育、補 助研究計畫、設立研究機構、及研發替代役制度等，培育產業永續發展的人才。
結果發現，國家的角色及自主性會隨著產業規模的擴大而下降，雖然國家會隨著 產業規模的擴大而擴大投入相關資源，但是國家的掌控能力卻會隨著產業技術逐 漸成熟、擴大生產規模而下降，國家也從市場的引導者逐漸轉變為追隨者。
關鍵字：發展型國家、國家自主性、積體電路產業、晶圓代工、科學園區、人才 培育
Abstract
This thesis takes Taiwan's integrated circuit industry development process (1974-2018) as the research object, and examines the changes in the relationship between the state's development process and the market from the perspective of the developmental state theory, thus examining the transformation of the state autonomy.
This paper adopts the literature analysis method and the in-depth interview method and observes the changes in the industrial development process in the past 40 years from three perspectives. Which are including how to introduce industrial technology and cultivate the industry; how to provide industrial production factors, such as land, water, electricity, pollution control and other resources, to build an industrial development infrastructure; and how to through school education, subsidy research projects, set up research institutions and the system of Research and Development Substitute Services to cultivate talents for sustainable development of the industry. It turns out that the role and autonomy of the state will be declined by the expansion of the industry scale.
Although the country will expand the investment of related resources as the scale of the industry expands accordingly, the state's controlling ability will gradually decline with the maturity of industrial technology. The state will also gradually shift its role from a market leader to a follower.
Keywords：Developmental State, State’s Autonomy, Integrated Circuit Industry,
Foundry Manufacturing, Science Park, Talent Cultivating
目錄
口試委員審定書 ... i
謝辭 ... ii
中文摘要 ... iii
Abstract ... iii
第一章 緒論 ... 1
第一節 研究動機 ... 1
第二節 發展型國家理論及其論辯 ... 5
第三節 研究問題及方法 ... 15
第四節 本論文的主要觀點 ... 21
第二章 從追趕到超越—積體電路產業技術在臺灣 ... 25
第一節 產業起始時期 ... 26
第二節 政府與民間協力發展時期 ... 43
第三節 技術超越時期 ... 75
第四節 小結：從技術追趕到技術超越 ... 91
第三章 積體電路產業與科學園區 ... 96
第一節 科學園區之設置及擴建 ... 97
第二節 水電供應無虞 ... 125
第三節 污染總量管制 ... 144
第四節 小結：政府建構完善基礎建設 ... 151
第四章 產業的基礎—人才培育 ... 154
第一節 學校奠定培育基礎 ... 156
第二節 研究機構引導產業人才培育 ... 175
第三節 企業衍生人才 ... 189
第四節 小結：人才培育卓然有成 ... 208
第五章 結論 ... 212
第一節 研究發現 ... 212
第二節 未來相關議題研究 ... 216
參考文獻 ... 219
圖表目次
圖 1- 1 研究動機 ... 4
圖 1- 2 研究問題 ... 17
圖 1- 3 研究架構 ... 20
圖 1- 4 研究觀點 ... 23
圖 2- 1 半導體產業範疇 ... 27
圖 2- 2 政府推動積體電路大型研究計畫歷程圖 ... 45
圖 2- 3 公私部門合作發展產業架構 ... 59
圖 2- 4 國家矽導計畫架構 ... 80
圖 3- 1 園區產業營業額成長趨勢與六大產業消長情形 ... 101
圖 3- 2 臺灣 IC 產業群聚現況 ... 102
圖 3- 3 科學園區概況（可出租面積/總面積） ... 104
圖 3- 4 新設科學園區遴選流程 ... 105
圖 3- 5 新竹科學工業園區開發示意圖 ... 108
圖 3- 6 台南科學園區二期基地及特定區示意圖 ... 113
圖 3- 7 2017 年科學園區各產業用水量比例 ... 127
圖 3- 8 一滴水在台積公司運用 3.5 次的旅程 ... 131
圖 3- 9 台南園區污水及再生水流程示意圖 ... 135
圖 3- 10 台電供電系統示意圖 ... 138
圖 4- 1 智慧電子國家型科技計畫推動架構 ... 168
圖 4- 2 2008-2018 年度研發替代役員額核配家數統計表 ... 171
圖 4- 3 2008-2018 年度研發替代役員額核配員額數統計表 ... 171
表 3- 1: 2000 年以前新竹科學工業園區營業額-依產業別區分 ... 110
表 3- 2: 第二科學工業園區第一次評選候選基地概況 ... 112
表 3- 3: 園區擴建表 ... 116
表 3- 4: 園區用水現況表 ... 126
表 3- 5: 各園區供水來源表 ... 129
表 3- 6: 南科園區再生水廠規畫 ... 134
表 3- 7: 園區用電最高負載量表 ... 139
表 3- 8: 產業穩定供電策略之預期效益 ... 139
表 3- 9: 三大園區節約用電潛勢量 ... 142
表 3- 10: 三大園區再生能源設置量 ... 142
表 3- 11: 園區之廢水排放水質監測結果 ... 145
表 3- 12: 2016 年平均每日園區之廢棄物產出量統計 ... 148
表 3- 13: 2017 年園區各產業廢棄物產出量統計 ... 149
表 4- 1: 2014-2018 年臺灣 IC 設計業各項重要指標 ... 160
表 4- 2: 106 學年度(2017 年)大學校院學生人數排名前十大細學項
... 162
表 4- 3: 97 與 106 學年大專校院學生人數前五大細學項比較 ... 162
表 4- 4: 97 與 106 學年大專校院各科系學生人數比較 ... 163
表 4- 5: 2012-2016 年科技部補助各研究領域專題研究計畫執行件數 及經費 ... 166
表 4- 6: 2016 工程科技領域專題研究計畫執行件數及經費 ... 167
表 4- 7: 2008-2018 年度研發替代役役男投入產業統計表 ... 172
表 4- 8: 2008-2018 年度研發替代役役男投入產業統計表 ... 187
第一章 緒論
第一節 研究動機
新加坡前總理李光耀 2015 年 3 月辭世，媒體回顧他的一生，最令人津津樂 道的是他帶領沒有天然資源的新加坡，由馬來西亞的一個邦，獨立建國、成為當 前全球最富裕的國家之一。「亞洲四小龍」這幾個字，又從人們記憶深處被挖掘出 來，隨著媒體反覆播放，作為見證那段亞洲經濟快速發展榮景最具代表性的字眼。
依據世界銀行統計(The World Bank, 1994: 27-77)，這些國家 1960 年到 1990 年 間，每年平均所得成長 5.5%。
當時東亞經濟奇蹟，歸納具備以下特色：快速且持續的成長、減少貧富差距 及貧窮現象、出口的急遽成長、快速人口變遷、高投資及儲蓄率、人力素質提升 及生產力快速成長等。經濟的快速成長改善戰後人民的生活品質，並在經濟官僚 的指導下與企業建立適度連結、以發展產業，國家擁有足夠的能力與自主性可以 干預市場，創造出高度經濟成長的奇蹟。
當時臺灣名列亞洲四小龍，最為人津津樂道的，是所謂「高科技產業」的出 現及蓬勃發展，扮演著東亞國家近三十年來經濟發展的重要角色。1970 年代中期 到 1980 年代中期間臺灣發展積體電路、也就是俗稱的半導體產業，以及電子、電 腦等資訊產品相關產業，包括設立新竹科學工業園區吸引海內外人才以發展科學 技術產業。1986 年以國家資金結合外資設立臺灣積體電路公司等措施，經常被學 者指為發展型國家的典範。尤其當科技創新結合東亞國家獨特之文化背景，國家、
社會及市場之間的關係，更是充分驗證發展型國家理論模型及其特色。
早期由於低成本的生產優勢，吸引了許多歐、美、日的半導體公司到臺灣加
工出口區設廠。到了 1980 年代，美、日爭奪半導體市場的主導權，臺灣成為美日 的原廠設備代工製造生產基地，基本上，臺灣並非技術領先者，但臺灣具備快速 跟隨能力，因此得以在高科技產品市場發展出其特殊利基，快速掌握大量生產的 主流技術，這正是臺灣產業的主要特徵。隨後發展出半導體晶圓專業代工模式，
可謂獨步全球，臺灣半導體產業發展 40 餘年，產業產值已達 2 兆元新臺幣以上，
甚至在國際間，占有舉足輕重的角色。
根據 IEK 出版《2017 半導體產業年鑑》(陳婉儀主編，2017)數據顯示，臺灣 IC 產業上下游產業鏈完整，從上游的 IC 設計到後段的 IC 製造與 IC 封測及 PCB 產品產業，專業分工模式獨步全球，總 IC 產值蟬聯數年全球排名第 2，僅次於美 國；臺灣晶圓代工產值全球排名第 1，全球市占率達 70.7%，先進製程如 20nm 及 16nm 的專業代工居全球領導地位；臺灣 IC 封測產值全球排名第 1，全球前十大 專業封測業者中臺灣占有一半以上，全球市占率達 55.5%；臺灣 IC 設計產值市占 率雖然遠遠落後於美國，但是也名列全球第 2；臺灣記憶體製造以 DRAM 為主，
其次為 NOR Flash 及 Mask ROM，記憶體製造產值全球排名第 4，次於韓、美、
日。
由於我國半導體產業在國際間極具重要性及競爭力，並具備未來發展性及帶 動我國相關產業鏈之效益。總統蔡英文在 2016 年 3 月當選時到竹科與半導體產業 座談表示，半導體產業是國家級產業，可說是臺灣經濟的支柱，希望將來整合業 者，組成「臺灣隊」打國際盃(經濟日報，2016 年 3 月 7 日)。顯示其上任後將用 國家力量來整合半導體產業，組成國家隊，共同面對對岸中國大陸發展以其自身 市場優勢，以國家力量發展半導體產業，也就是所謂的「紅色供應鏈」挑戰。然 而產業興衰基本上是受市場力量支配，政府介入要獲致成功，還須視客觀條件能 否配合。
但是在另一方面，臺灣社會對於是否應繼續以國家力量、發展積體電路產業，
有著分歧的看法。立委黃國昌接受媒體專訪時表示，臺灣過去一直迷信 GDP 成長，
許多產業長期仰賴社會的外部成本來創造利潤，像是接受電力補貼、或是有較為 鬆散的環境控管，讓整體社會承擔企業的成本，藉此獲利，卻忘記回到「以人為 本」的幸福經濟，他認為臺灣的經濟發展模式應全盤檢討，他甚至還說，若要在 另一個台積電及 1,000 家捷安特之間做選擇，他寧可選擇後者(經濟日報，2016 年 2 月 5 日)。
對於產業環境的改變，臺灣政府很難像過去一二十年前或是其他發展中國家，
透過抑制產業生產成本，以代工出口來帶動經濟成長。相對地，近二十年來臺灣 政府透過產業政策及租稅減免等手段，希望輔導傳統產業升級轉型，或是複製過 去電子產業發展經驗、發展及扶植新的產業種類，但是成效不是不明顯，就是發 展幾年便胎死腹中。最明顯的例子，就是面板和 DRAM 曾是政府大力扶植、被譽 為「兩兆雙星」的產業，一路走來，不是變成「兩道流星」(聯合報，2015 年 12 月 15 日)，就是列入「四大慘業」(經濟日報，2015 年 4 月 7 日)，顯示以臺灣目 前的國力與財力，似乎很難再投入這種資本密集且技術更迭快速的產業，因為這 種動輒需要投資百億、千億元，又常態性要面臨巨額虧損的產業，已非一般國家 能夠支撐得起，只有像韓國、中國這種擁有大財閥與國家資本的支持，才可能用 鉅額補貼或融資，協助企業撐過不景氣的試煉。
從臺灣四十年來的積體電路產業發展歷程，可以發現國家、及其產業政策、
與所處的國內外環境變遷息息相關。事實上，從日本、韓國和臺灣等國二次戰後 產業發展歷程來看，所謂「高科技產業」的出現及蓬勃發展，扮演著東亞國家近 四十年來經濟發展的重要角色。1970 年代中期到 1980 年代中期間臺灣發展半導 體、電子電腦相關產業，包括設立新竹科學工業園區鼓勵了中小企業投入，1986 年以國家資金結合外資設立臺灣積體電路公司等措施，便常被學者指為發展型國 家的典範。尤其當科技創新結合東亞國家獨特之文化背景，國家、社會及市場之 間的關係，更是充分驗證發展型國家理論模型及其特色。
由於積體電路產業公認是臺灣過去發展最成功的產業，本論文將以積體電路
產業為研究對象，以發展型國家理論檢視國家與市場之間關係的轉變。該產業從 1970 年代中期開始發展，國家扮演重要的發展角色，包括自海外引進該新興產業、
投入資源龐大資金及規劃相關政策以建構產業發展環境，四十多年來，隨著國內 外政經環境變遷，該產業不但蓬勃發展，更成為臺灣數一數二於國際間舉足輕重 之產業。然而檢閱相關文獻，多著重於解釋臺灣積體電路產業如何出現，對於後 續如何發展、如何成為全世界舉足輕重之產業，付之闕如。甚至後續該產業茁壯 之後，面對國際市場競爭，多次考慮外移以降低生產成本，政府「戒急用忍」等 相關管制性政策，與過去國家著重以產業、經濟發展為本位的思考模式，似乎產 生某種型態的轉變，是否代表發展型國家本質的轉變，仍有待進一步探討。
本論文將以臺灣積體電路產業 1974 至 2018 年的發展歷程為研究對象，藉由 該產業發展歷程及政府為產業發展所投入之資源及相關政策規劃，檢視政府發展 積體電路產業政策之內涵及其成功要素，特別是伴隨政治民主化過程，國家自主 性的轉變及調適，探討國家與市場之間的關係，進而驗證產業政策是否可以影響 市場、成為有效推動產業發展之工具。尤其伴隨民主化，國家能力是否造成影響，
及國家在發展產業過程中所應及所能扮演之角色，參見圖 1-1。
圖 1- 1 研究動機
第二節 發展型國家理論及其論辯
在談到臺灣高科技產業之興起其發展，國家所扮演之角色，不能不提到發展 型國家理論(developmental state)。臺灣在二次大戰前，是不曾工業化、更遑論高 科技產業，現在人稱臺灣為科技島，主要是政府政策推動的結果。發展型國家理 論是解釋日本、韓國和臺灣等東亞後進發展國家，在二次大戰後經濟躍升的重要 理論，這些國家也因此被名為「發展型國家」。發展型國家主要具備三個主要特色：
第一，國家的政策制訂具有高度的自主性(autonomy)，可免於各種社會階級利益 的干擾。第二，國家經濟體制內雖然也有龐大的私有制企業體存在，國家仍有能 力(capacity)鉅細靡遺地管制這些私人企業。國家積極介入市場經濟運作的方式，
例如長期扭曲市場價格(getting some prices wrong)，而不是順應國際市場價格 (getting the right prices)，扶助若干新興策略性的產業，或是藉由公營銀行的貸款 程序，獎勵有競爭力的產業，同時淘汰夕陽工業。第三，國家領導者對追求國家 經濟發展的目標有一致的共識，並積極追求這項目標(Amsden, 1985)。
發展型國家理論的發展，有其歷史脈絡之成因。在二次戰後初期，主流經濟 發展理論對於後進國的經濟發展前景，一般皆持樂觀的看法，其中如現代化學派 就認為，若假以時日後進國必能跟隨先進國的步子發展。在 1960 年代，結構學派 (structuralists)在發展經濟學(development economics)領域中居主導地位，他們認 為發展過程是一個動態不連續的過程，因此不能單單依賴市場機制來引導經濟發 展，必須要有國家的政策干預來帶引投資與發展(瞿宛文, 2003: 186)。不過結構學 派也強調後進國的結構弱點，需要時間來鼓勵或扶植私人投資，並主張初期可採 取進口替代政策，以強化國內經濟結構體質等。
到了 1970 年代前後，因為多數後進國經濟發展並不成功，批判現代化理論 的依賴理論(dependency theory)應運而生。依賴學派主要依據拉丁美洲國家的失 敗經驗，而認為後進國與先進國的關係正是問題之所在，二者存在一種剝削關係，
先進國從後進國汲取不當之經濟利益，所以後進國與先進國的經貿關係越密切，
越會受到傷害而無法成長發展，無論是貿易與投資的關係，都是先進國得利、後 進國受損(瞿宛文, 2003: 11)。
在此同時，主流經濟學中新自由派崛起，他們卻是從另一角度批評結構學派，
此派學者認為東亞四小龍能夠成功發展，而拉丁美洲反而失敗，主要是東亞採取 出口導向與對外開放的策略，而拉丁美洲則相反，證明了自由市場理論的優勢。
依據比較利益理論，在自由貿易情況之下，任何後進國都能在國際分工的光譜中 找到適合自己的生產與貿易產品，但是後進國的問題是先天各方面條件都比較差，
所以能找到「適合的」生產活動都會是低附加價值類的，透過低生產成本的比較 利益，讓先進國將生產基地轉移到後進國，進而促成後進國成功發展。但是比較 利益理論沒有說明，後進國如何可以在比較利益的階梯上晉級，來提升國家經濟 結構及技術升級(瞿宛文, 2003: 14)。
修正學派則對東亞經驗有截然不同的解釋，此派學者認為東亞發展之所以成 功，是因為這些國家是發展導向國家(developmental state)，在發展過程中，國家 以強力干預方式來扶植新興工業，出口導向與進口替代政策並用，國際市場不單 提供實踐經濟規模的可能，更提供了國家規範資本檢驗成果的工具(Amsden, 1989；
Wade, 1990)。在發展型國家理論中，國家的重要性是對照於市場，國家可以透過 許多方式來影響市場運作，甚至引導市場，來促進相關產業發展。在另一方面，
國家可以自外於市場機制，國家的自主性展現在技術官僚的專業性，及相關引導 產業發展之補貼或獎勵政策。
對後進國家而言，從追趕到創新的進展是一個困難的過程。後進國廠商從商 品鏈的末端開始模仿學習，逐漸地消化既有知識和技術之後，慢慢追趕和逐步地 縮小與先進國家廠商的科技差距而往科技創新和前沿邁進。創新對於廠商或一個 經濟體而言，是一個包含了搜尋、探索未知領域的過程，而其特色就是結果不可 知，創新的關鍵詞就是充滿不確定性(Nelson & Winter, 1977)。在追趕階段初期，
技術能力較為落後，因此也有比較明確的學習和模仿對象，但愈是到邁向創新的 階段，則目標將愈不明確，所遇到的障礙也將愈大，因此也需要有比較強的科技 能力，能夠探索和界定追求創新和學習的標的。
瞿宛文與安士敦(2003)曾提出，臺灣廠商依賴「後起者優勢」，在規模、製程 管理和速度上取勝，而非由於技術創新之故，這也使得臺灣電子業廠商面臨以成 本作為競爭基礎的困境，當成本無法降低時，很容易被後來的競爭者所取代。依 據安士敦對東亞長期研究所累積之了解，建構出他著名的解釋後進工業化的學習 理論(the learning paradigm) (Amsden, 1989; 1992)。經濟學提到當市場無法有效 率地分配商品時，就會出現市場失靈(market failure)的情況，造成市場無效率及無 法滿足公共利益。學習理論提出與市場失靈相反之說法，認為政府就是要干預市 場、將價格弄錯，後進國才能工業化。後進國工業化的必要條件為用系統性運用 政府干預來推動產業投資，並採用有清楚獎懲準則的補貼方案。後進學習者必須 先著眼於成熟的、或中等技術水平的產業，其技術需容易取得、而且市場需求仍 在成長。後進學習者必須吸收外來技術，視當地情況並不斷進行改良。因缺乏自 己獨有之技術，故常需多角化經營，因此後進工業化有三個特性：政府強力干預、
著重生產、集團企業結構。不過安士敦對後進國最終發展方向並無定論，當其較 接近世界技術尖端之後，原先之學習模式愈來越不適用(瞿宛文, 2003: 206)。
從1970年代發展迄今，當東亞發展型國家經濟水準趕上歐美時，新的科技和 創意成為經濟發展的重要因素，發展型國家重視的國家與民間企業的合作關係(資 金、市場資訊)，提升所謂的轉型能力(transformative capability)正可以共同分擔風 險，共享新科技的經濟利益(Weiss, 1998)。如Wong (2005) 以臺灣在生物科技產 業上，官方和民間的協調合作為例指出，雖然官方相關機構仍有各自為政、管轄 重疊情況，但國家成立研究中心主導、推廣發展知識密集產業、提供資金以使科 技商品化、促進生技業競爭及管理方面，仍維持著過去發展型國家的傳統。Chu
(2002) 更提出要「在全球化時代再造(re-engineering)發展型國家」：鞏固中央銀 行的自主性和監理能力、活化經濟官僚的轉型能力、促進充滿活力的高科技產業 治理結構。此派認為發展型國家仍在原有強調國家能力的基礎上，強調官民合作，
以適應新的國際政經環境。
但是另外一派指出，新自由主義主張規範市場以解決政治和社會問題，1980 年代可說是是發展型國家理論的極盛時期，政治學、經濟學還有發展政策學者趨 之若鶩。但隨著日本經濟泡沫化，1997-1998年亞洲金融危機，新自由主義政策開 始受到批評，國家無法提供發展所需的資產，也無法再扮演全球市場需求轉化成 國家發展動力的接生婆(midwife)，某種程度代表發展型國家走向終結(dead end) (William, 2014)。但是國家如何發展的路徑(route)是值得探討的，特別是其成功發 展的關鍵因素，值得進一步探究。Vu(2007: 49)指出，發展型國家本身也許不值得 學習，許多學者一致認為，東亞國家的成功經驗才是學習的關鍵(Wade, 1990;
Evans, 1992; Williams et al. 2011; Hayashi, 2010)。
事實上，發展型國家理論和東亞國家的成功經驗，也很難清楚分割，東亞國 家的發展取向和經濟成長二者之間，可說是息息相關(Rock, 2013)。回顧整個發展 型國家理論脈絡，相關論述不外乎圍繞在兩個重點，一是國家的自主性，另一是 國家與市場的關係，這也是晚近發展型國家理論的論述重點，並用以解釋國家經 濟體質改善後，國家如何展現能力繼續帶動經濟發展。然而這兩個重點並非能截 然劃分，所謂的自主性，某種程度展現在對市場的干預，或是國家貫徹政策的能 力。而國家和市場的關係，也未必是互相對立的局面，兩者之間微妙的互動，反 而有助於推動產業政策、達到經濟發展的效果。接下來將針對這兩個重點，整理 相關的論述如下。
壹、 國家的自主性
社會科學對於國家的論述相當多，特別是西方經濟學對於政府的角色應該是 大政府或小政府有許多爭論。對於國家自主性的強調，從新馬克斯主義國家理論 出現以來，就一直是討論的重點。所謂自主性就是指國家機器不理會社會團體或 階級的利益，而以維護整體資本主義的利益為前提的政治運作而言(Poulantzas, 1968)。因為在資本主義體系裡，私人資本關心的是利益的極大化，結果可能會造 成市場機制無法維繫。為了避免這樣的情形發生，國家需要站在整體利益的立場，
維繫整個體系的運行(王振寰, 1995)。
依據發展型國家理論，國家必須要具備一定程度的自主性(state autonomy)，
以及相當的能力(state capacity)，亦即存在一個有相對自主性的經濟官僚體系，政 府才能夠將價格弄錯，有能力規範資本進行成功的干預(瞿宛文, 2003: 192)。國家 官僚要能帶動發展，必須具有必要的能力和制度配合，即所謂的「國家機器的能 力」(state capacity)(Skocpol, 1979; 1985: 4-7)。國家官僚要帶動發展，必須能有 政策想法，而且也需要善用政府組織和制度的配合，也就是國家機器內部決策單 位之間要有一致性，以及要有實現這些政策的行政工作(Haggard, 1990: 43)。這 也需要密切的產官互動關係，使得資訊能夠雙向有效的流通，如此官僚體系才可 能掌握確切的產業及市場資訊、規劃出合理可行的政策，政策資訊才能無礙的傳 達到企業得以實行。
國家自主性也展現在與社會結構的關係，Thomas Gold(1986)指出由於臺灣社 會階級的無力，導致國民黨政權的自主性，而由此改變了社會結構或導致了階級 的分化。換言之，當國家有能力超乎階級利益之外，改變社會結構，顯示國家政 權相對有自主性。Johnson (1982: 138)認為臺灣雖然是比日本還典型的發展型國 家，威權主義體制直到1980年代都還維持著抗拒社會要求的安全閥功能，但政治 領導人則根本不容許有所謂的官僚自主性，即使有，也是在領導人容許下的有限
制自主(Chu, 1999: 197)。
Wade（1990）與Amsden（1989）分別以臺灣及韓國為例，強調國家如何在 比較利益出現之前引導廠商進入策略部門，並培養資本紀律（disciplining of the capital）以避免廠商尋租，從而創造該產業的比較利益。國民黨政權的自主性展現 在產業政策方面，Wu (2004) 指出，國民黨政府刻意保護、扶植大型國營事業，
偏重省籍的政治因素考量，且不理會民間的中小企業，在1970年代後才赫然發現 中小企業已成為經濟成長的主要推動力量，在1980年代初期，中小企業大約雇用 了70%的人力，生產了將近一半的產值，和佔了76.7%的出口值(周添城、林至誠, 1999: 45)。而且產業升級需要靠一套不同以往的競爭資產，要建立這些資產則需 要修改組織和制度架構，並實施新的規範及控制機制。以臺灣的例子，是政府和 其他非市場機制居中促成的(瞿宛文、安士敦, 2003: 1、16)。
隨著臺灣政治改革開放、逐步民主化甚至走向民主深化，政黨政治已非一黨 獨大，國家貫徹政策的意志及自主性逐漸也受到挑戰。其次由於國內市場逐漸開 放走向全球化的趨勢，國家自主性及操控能力勢必無法與1970及1980年代相比，
其是否能有效對經濟發生影響力，也是值得存疑的。瞿宛文(2011)指出從1980年 代開始，雖已經成功的啟動高科技產業的發展，在此後的二、三十年內，成為維 繫臺灣經濟發展的支柱。雖然如此，但是在1980年代初期，原有的「一切為出口」
的發展模式，也處處呈現出其已走到盡頭、必須轉型的徵兆，臺灣轉型之途開始 變得較為複雜而崎嶇。換言之，發展型國家理論如果以國家自主性來解釋對經濟 發展的主導性及影響力，以制定政策、制度與相關推動組織來引領及協助產業發 展，甚至規範資本及干預市場，將無法解釋1980年以後台灣政府如何有效引導經 濟發展。
貳、 國家與市場
「管制市場」一書(Wade,1990)是關於臺灣戰後發展經驗最具權威的一本書，
其中韋德提出許多政府干預市場的事實例證，作為他所提出的管理市場理論 (governing the market)的佐證。臺灣自1986年開始大幅度的貿易自由化，使得政 府無法再隨意的使用很多傳統的政策工具(如貿易管制)。再則，國內政治環境也日 趨開放，所謂民主化也會影響政府經濟政策的運作，甚至有人認為政治開放即意 味著利益政治將起主導作用，進而導致政府相對自主性的減弱甚或消失(瞿宛文, 2003: 25)。
Evans(1995)提出只強調國家機器的能力在制度上的面向也並不夠，以韓國與 印度及巴西的比較為例，提出「鑲嵌自主性」(embedded autonomy)的概念，指 出國家經濟政策最重要的工作為育成具國際競爭力廠商，因為資本主義的發展需 要私人資本願意投資發展企業，因此國家官僚只具有制度和想法，並不足以帶動 發展。一個發展主義的國家機器不會只鋪設投資環境，應該會更積極地組織市場，
而組織市場需要官僚進入社會，並與社會結構密切結合。
要達成發展的目標，國家一方面必須保有相對於社會及利益團體的自主性，
才能確保官僚能為國家整體、而非為特定利益團體訂立發展計畫。然而如果國家 過度自主而缺乏與民間社會或私部門的聯繫，很容易成為掠奪性國家，同時也將 無法有效動員私部門進行發展計畫，因此官僚必須有私部門綿密的網絡，也就是
「鑲嵌」在民間的社會網絡中，成功的發展政策必須仰賴這兩者的結合。
這個鑲嵌的自主性矛盾地結合了國家自主性與深入社會兩個因素，隔絕 (insulted)的自主性是因為國家官僚需要有能力以及具有制度及政策的一致性，制 定可全面推動的政策，但是政策卻需要私人資本的實現，因此國家需要社會連帶 來帶動這樣的政策(Evans, 1992: 179)。換言之，國家機器對於市場組織，不只是 制定政策而已，而且還要透過進入社會，拉攏特定受益者，然而拉攏的前提也是 要國家機器具備自主性能力下進行的，而這些被拉攏的資本家，也成為國家機器
的政治支持者。
Wade(1990: 28-29) 對 國 家 機 器 在 產 業 發 展 上 角 色 ， 提 出 管 理 市 場 理 論 (governing the market theory)，在概念上區分為「領導市場」(leading the market) 與跟隨市場(following the market)兩種。前者指當國家的產業政策提出了生產什麼 產品，運用何種科技是必須鼓勵的構想，並以公共的資源和影響力來推動這些構 想(1990:28)。而跟隨市場則是國家產業政策採取了私人資本對新產品和新科技發 展的提案，由私人資本提出或已經進行某些構想，而國家機器並不反對而且大力 支持。發展型國家在多數時候是領導市場的，在此意義之下，發展導向似乎只是 使發展過程加快速度，或是確定應該發展的確實會發展，而這種作為與「管理市 場」似有相當距離(瞿宛文, 2003：203)。
Weiss(1995) 則 較 強 調 國 家 的 指 導 角 色 ， 稱 之 為 「 受 管 制 的 交 互 依 賴 」 (governed interdependence)。強調產業政策角色的結構派理論中，關於產業發展 策略(industrial strategy)的討論愈來越細緻化(Itoh et al., 1991)，對於落後國家甚 至新興工業國家，必須利用產業政策來改變國家的靜態之比較利益，才能從低水 準均衡狀態、提升到高水準均衡，同時也認為政府扮演協調功能、特別是產業策 略的角色，對於產業升級是不可或缺的，從而肯定產業政策功能的延續性。
Evans與Wade都指出，鑲嵌的自主性與領導發展的角色，都會因歷史因素的 改變而變化，當那些由國家機器帶領發展起來的私人資本愈來愈不依賴國家機器 時，國家機器的相對自主性也將消失。有三個可能的因素解釋這樣的改變(王振寰，
1995: 8-9)﹕第一，國際環境的改變，使得既有的發展政策不再可行，這裡牽涉到 國家經濟與國際政治兩個面向，在國際經濟面向上，任何國家都會受到市場價格 波動或市場情境變化的影響，例如1960年代世界市場的開放，使得第三世界國家 採取出口導向工業化政策或進口取代工業化政策，以發展工業(Haggard, 1990)；
而1980年代世界市場的緊縮，先進國採取保護政策，相對的也影響第三世界出口
導向的國家改變生產策略(Stallings, 1992)。
第二是國家官僚內部不一致的出現，改變了決策團隊(change team)。不同的 權力集團透過國家內部的組織和制度來擴張利益(Poulantzas,1978：138)。在鑲嵌 的自主性或管理市場的國家裡，由於國家機器對特定資本的拉攏與聯盟，使得這 些資本坐大，也與特定官僚建立了特殊關係。當國際政治或經濟環境改變，原來 發展策略發生問題，某些官僚企圖改變既有的策略，導致內部既得利益團體的反 對，這時國家機器內部的不一致，會影響國家的發展策略。
第三，資本主義的擴張也可能直接瓦解國家機器的自主性，當資本勢力擴大，
資本家比其他階級或團體具有較大的結構性優勢，就越來越有能力影響國家機器 的決策。特別是全球化造成全球生產網絡，因此形成資金以空前快速流動的方式，
進出全球各地資本市場，跨國公司的全球分工網絡和全球生產網絡日漸形成，尋 求有利投資地點或跨國連結成為新的趨勢。
全球商品鏈是指一個終端商品之價值鏈在組織和生產上的全球分工狀況。受 到世界體系理論的啟發，Gereffi等人(2005)將全球商品鏈分為兩類：一是購買者驅 動 (buyer-driven)商品鏈：指由先進國之大型零售商、品牌銷售商和貿易公司(商 業資本)扮演中樞角色，他們在不同的出口導向國家建立分散的生產網絡，供應其 銷售之終端產品。這類產業以勞力密集和消費財為主，如成衣業、製鞋業等。在 這種商品鏈中，最核心的控制權力來自對市場和行銷的控制，而製造部分通常都 由後進國家廠商完成。
另一種是生產者驅動(producer-driven)商品鏈，指由控制生產體系核心的跨國 公司所驅動的商品網絡。這些產業大多數都是資本密集和技術密集的產業，如汽 車業、航太工業及電腦業。在這種商品鏈中，最核心的控制權力來自經濟規模和 生產效能，而其中零組件的國際外包是很普遍的，特別是在勞動力最密集的部分。
但以上二種類型的全球商品鏈並未窮盡所有的商品鏈類型。Ó Riain(2004: 644)就
認為Gereffi (1994)的概念並未說明以設計和技術標準為主導和控制核心的商品鏈 類型，如通訊軟體產業，這類的全球商品鏈可稱之為「科技驅動」(technology-driven) 的商品鏈。在科技驅動的商品鏈中，最核心的控制權力來自對技術標準的控制，
例如核心廠商Intel或Ericsson對設計標準的控制，之後才是應用廠商和系統整合廠 商，後端則是提供資訊服務的廠商。由於前端的設計標準廠商具有協調和控制整 個網絡的能力，使其在科技驅動商品鏈中穩座龍頭，擁有巨大利潤，而後進國家 的廠商只能扮演商品鏈中的跟隨者。
從台灣高科技產業特性來看，毋寧是生產者驅動模式，透過高品質、低成本 的大量製造，取得全球市場供給者優勢。鑲嵌的自主性及管制市場理論引入市場 力量，解釋了發展型國家主導經濟發展的力量並非單純來自國家的自主性，市場 的力量也是促進經濟發展的成功因素，只是市場力量某種程度受到國家的干預，
這種干預與傳統經濟學理論看法不同，透過國家有目的性的干預或管制，反而有 助於經濟快速成長。但是國家是否可以與市場如此完美搭配、以達到其國家目的？
國家和市場終究組成及目的不盡相同，所謂國家有目的性的干預或管制毋寧是在 解釋現狀，無助於探究東亞國家經濟快速發展的原因。
綜上所述，發展型國家理論為二次大戰後，最常用來解釋東亞國家經濟快速 發展的理論。國家透過其自主性，包括政策制定及技術官僚卓越的行政能力，成 功的引導市場，帶領國家經濟的快速成長及發展。無論是國家自主性、或是國家 與市場鑲嵌理論，都是抽象的概念，試圖以簡單國家及市場概念，來解釋東亞國 家戰後快速經濟發展的現象。然而發展型國家不是目標、或最終狀態，而是一個 持續發展的歷程。透過國家及市場兩個視角，有助於在不同階段的產業發展歷程，
深入觀察國家政策如何帶動產業發展。隨著時間推移，國內外政治及經濟環境的 改變，連帶國家能力及其展現的型態有所轉變，市場未必完全受國家所主導，市 場也可能和國家合作、共同追求經濟成長並共創雙贏。值得注意的是隨著全球化
的發展趨勢，生產供應鏈及市場需求常不限於單一國家，國家如何保持自主性，
引導市場朝「正確的」的方向推動國家經濟成長及發展，值得進一步觀察。
第三節 研究問題及方法
產業和國家之間的關係，在工業革命之後，一直是學界及社會關注的議題。
從政府遷臺以來的產業發展歷程，可以發現國家、及其產業政策、與所處的國內 外環境變遷息息相關。臺灣過去的發展模式，在技術追趕過程中，透過國家建構 制度框架，並從中培養、擴散技術能力，整個產業的創造及產生途徑不是像先進 國家由產業技術自發擴散的過程，而是國家主動制定政策執行的結果。這某種程 度也與當時威權體制的時空背景相結合，透過國家的支持，引領企業彼此合作，
產業技術經由模仿、學習而擴散，培養國家具備產業競爭之能力。
本論文將以臺灣積體電路產業的發展為研究對象，在四十年前，臺灣可以說 是沒有什麼積體電路產業的，透過國家機器介入的方式扶植和市場原則共進，讓 此新技術和新興產業生根(陳東升，2008)。發展至今，臺灣已成為積體電路製造生 產大國，整過產業上下游產業鏈完整，從上游的 IC 設計到後段的 IC 製造與 IC 封 測，專業分工模式獨步全球，總 IC 產值蟬聯數年全球排名第 2，僅次於美國(IEK，
2017)。從目前產業發展的結果，外界常將積體電路產業視為臺灣政府「成功」發 展產業的案例，不只如此，臺灣政府也試圖循此一模式，「發展」其他產業，如兩 兆雙星、到現在五加二新興產業，惟是否「成功」，仍有待進一步研究。至於國家 如何發展產業，特別是以外銷導向為主的產業模式，國家的角色、自主性、及其 發展政策的成效，則是本論文所要探究重點。
壹、 研究問題
本論文將以臺灣1974年代以後的積體電路產業發展為研究對象，來觀察發展
型國家機器角色的轉換。從新古典經濟學的角度，認為東亞奇蹟就是這個區域內 國家受市場力量的驅動，並利用低成本的比較優勢，如資本投入及勞動投入的結 果(Krugman, 1994)。但是到1990年代，東亞國家普遍在經濟發展上，已經到達一 定水準，國家過去所能掌握之低成本比較利益優勢不再，如何繼續帶領市場共同 追求經濟及產業的發展，國家所展現的能力是否有所改變，值得關切。
從前面的文獻分析，我們可以發現發展型國家理論，國家的發展能力主要展 現在兩個面向，一個是國家的自主性(autonomy)，另一個是國家的能力(capacity)。
然而國家的自主性及能力是相對於市場而言，但是國家也無法獨立超然於市場之 外，國家和市場之間的關係，是發展型國家理論另一個重點。國家的自主性可能 是鑲嵌在市場之中，透過與市場合作來帶動產業發展；也可能是更具自主性、引 導市場，帶領產業朝向國家希望的方向發展。透過積體電路產業在臺灣發展近四 十年的歷程及脈絡，伴隨國家民主化過程，將有助於釐清國家在產業發展所扮演 的角色，其所能展現的自主性及能力，及其與市場之間的互動關係，如圖1-2所示。
然而國家在產業追趕的過程中，其自主性及能力是否會發生轉變，也是本論 文想要探究的另一個重點。回顧積體電路產業在臺灣的發展，從無到有、甚至到 目前執世界之牛耳，無論就技術先進度、產值或市佔率，皆為世界數一數二，此 發展模式對傳統發展型國家理論也是一種挑戰。後進國家的工業化是追趕型，其 科技學習的特色是透過輸入、購買和改良已經在先進國家發展出來的技術，來從 事科技學習(Hobday, 1995; Kim, 1997; 王振寰, 1999)。當後進國家的技術追趕到 最後，與先進國家差距變小、甚至超越先進國家時，產業本身具備支配國際市場 能力時，產業與國家之間的關係，是否產生質的轉變，也值得進一步討論。
圖 1- 2 研究問題
從政治結構來看，臺灣在1990年代政治體制也產生重大的轉變，1987年政府 宣布解嚴，1991年國民大會全面改選，1992年立法院全面改選，1996年首次總統 直選，2000年首次政黨輪替執政，2008年及2016又兩度政黨輪替執政，台灣政治 體制由威權體制逐步走向民主化。甚至兩岸關係，從1949年分治敵對狀態，1987 年臺灣開放大陸探親，中國大陸已成為臺灣最大的貿易出國、及海外製造基地。
過去臺灣在經濟上快速發展的表現，常被歸因於威權體制下，國家展現其自主性 及能力，透過技術官僚及政策的制定，引領市場達到經濟成長的目標。所以當政 治體制、甚至兩岸關係有所轉變，國家自主性及其能力產生轉變，國家與市場之
國家能力 市場規模
技術擴散及產業發展
國家自主性
間的關係如何轉變，有賴進一步分析與探討。
貳、 研究架構
本論文研究問題，在於國家在產業發展所扮演的角色，透過不同內容的產業 政策，協助產業發展，包括在國內生根、及在國際市場取得競爭優勢。產業政策 是指政府運用賦稅政策、金融政策和行政措施，使所設定的產業發展起來；而發 展起來的產業能夠創造就業機會，使人民的基本生活獲得滿足。比較利益修正學 派的看法，認為產業政策雖不必然但有可能成為有效推動產業的工具，因此可以 決定是一國產業結構的重要因素之一，不過施行產業要成功並不容易，政策的優 劣顯現在政策的設計以及執行是否合宜(瞿宛文, 2003: 177)。
臺灣雖然常被視為發展型國家的典範，但是在不同時期，國家所採行的產業 政策也會有所不同。例如國家機器在1960年代，是以國營企業和進口替代的方式 介入產業發展，但是到了1970年代發展積體電路業產業，國家扶植產業發展的型 態開始有所轉變，其所受到的扶植主要是在起始階段以及對研發的補貼(瞿宛文, 2003: 178)。也有研究指出，有關發展型國家的政策規劃，因為是處於追趕的的狀 態，與其說後進國家是針對環境做出完善的規劃，毋寧說是政策規劃兼具彈性及 實驗性(Gumede, 2009: 10-11)。東亞國家在發展初期，普遍都欠缺計畫及規劃能 力與經驗，政策之所以成功，應該歸功於能夠快速地解決問題、滿足產業及市場 的需求。所以其他國家學習的重點，不在於複製東亞國家發展經驗，而是要學習 其聚焦問題、及快速解決問題的行動能力(Ohno and Ohno, 2012; Routley, 2014:
171)。
換言之，國家雖具備自主性及能力，國家產業政策所對應的市場，是關係政 策成敗的關鍵因素。Evans(1995)提出提出「鑲嵌自主性」(embedded autonomy) 的概念，指出國家經濟政策最重要的工作為育成具國際競爭力廠商，因為資本主
義的發展需要私人資本願意投資發展企業，因此國家官僚只具有制度和想法，並 不足以帶動發展。一個發展主義的國家機器不會只鋪設投資環境，應該會更積極 地組織市場，而組織市場需要官僚進入社會，並與社會結構密切結合。
這個鑲嵌的自主性矛盾地結合了國家自主性與深入社會兩個因素，隔絕 (insulted)的自主性是因為國家官僚需要有能力以及具有制度及政策的一致性，制 定可全面推動的政策，但是政策卻需要私人資本的實現，因此國家需要社會連帶 來帶動這樣的政策(Evans, 1992: 179)。換言之，國家機器對於市場組織，不只是 制定政策而已，而且還要透過進入社會，拉攏特定受益者，然而拉攏的前提也是 要國家機器具備自主性能力下進行的，而這些被拉攏的資本家，也成為國家機器 的政治支持者。
由於政治領導者的取向就是要發展(Fritz and Menocal, 2007)，在技術追趕、
發展積體電路產業的過程中，臺灣政府提供了許多有利產業發展的政策，讓積體 電路產業在臺灣從無到有，成功地在臺灣生根、並帶動臺灣相關產業的發展，這 也是外界視臺灣為發展型國家典範的原因。隨著時間推進向前，積體電路產業逐 漸茁壯，產業與國家之間的關係也發生改變，當產業從技術追趕邁向技術超越，
國家自主性、扮演推動產業發展的角色，將有所轉變。
本論文將從三個視角來觀察國家機制如何主導或影響臺灣積體電路產業的發 展，分別是「國家自主性」，指官僚自主性，不受社會及主要階層干擾主導的能 力；其次是「國家能力」，包括國家強力主導政策、政策被良好設計及執行，包 括高素質的官僚體制；第三是「市場」，包括產業發展情形、及民間社會力量。
本論文研究架構如圖1-3所示，將以關係積體電路產業發展之政策，包括：技術引 進及發展、科學園區提供之生產要素、及人才培育，來探討國家扶植產業的政策 內涵，評估政策規劃及執行成效，及推動產業發展時，國家與產業在不同發展階 段、角色的轉換，及之後因政治體系、或產業環境變遷，所產生的國家與市場關
係的轉變。
圖 1- 3 研究架構
參、 研究對象及方法
本論文主題為積體電路產業，也是俗稱的半導體產業，研究對象包括積體電 路、晶圓製造、及測試與封裝業者。過去在統計積體電路產業產值時，是加總設 計業、製造業、封裝業、和測試業等四類產值(陳婉儀主編，2017：28-29)。本論 文研究對象將以這四大類業者為主。雖然近幾年在討論半導體產業鏈時，常納入 設備及材料業者，但考量產品及產業的相關性，設備及材料業者產品往往不以銷 售積體電路業者為限，故本論文研究對象將不包括設備及材料業者。
本研究主題為過去四十年，從1974到2018年積體電路產業的政策變遷，國家 角色的轉變，故將採文獻分析法與深度訪談法。文獻分析法，為次級資料分析法，
透過蒐集相關之文獻資料從而分析所要研究問題的一種方法，經過分析後歸納統 整，進一步分析事件淵源、原因、背景、影響等，以推論產生該項事件內容之意
半導體產業王國
技術
產業起始期 公私協力期 技術超越期
科學園區
土地 水電 污染物
人才
學校 研究機構
企業 國家自主性
義。資料來源包括官方資料，與產業相關之總體統計數據，如產值、進出口數據、
公司家數、人才培育數等，政府施政計畫及相關產業公報、白皮書及出版品，及 官方政府網站資料進行收集。以及民間資料，包括媒體對積體電路產業相關報導、
關鍵產業人士之公開發言等，以及學術期刊、碩博士論文等相關領域之研究成果。
此外，積體電路業者多為上市上櫃業者，其財務報表數據及法說會相關資料，亦 將為本論文分析之資料來源。
針對文獻分析中發現的關鍵議題及重大事件，採深度訪談法，邀請在臺灣積 體電路產業發展歷程中，較具代表性的產業界人士、資深政府官員、及專家學者 進行訪談，並進一步尋找可提供不同觀點論述的受訪者。從深度訪談中，剖析政 府、產業界、及學界不同觀點，對產業發展之看法，並試圖建立較多方且完整的 圖像。
第四節 本論文的主要觀點
臺灣積體電路產業發展至今近四十年，已建構完善產業生態鏈，尤其是從晶 圓代工起，發展成上下游垂直分工之產業結構，連國外的原料及設備供應業者，
也都就近來台設廠，提供相關服務。我們可以說，臺灣積體電路產業，已在全球 站穩領先地位。本研究將檢視臺灣發展積體電路產業之歷程相關經驗，國家如何 從無到有，透過政策引導與協助、或者環境建置、配合業者需求，逐步協助這個 新興產業在臺灣生根、發展、茁壯。
就產業發展而言，不外乎技術、人才及資金三大因素，本研究將分成三個部 分，首先針對「從技術追趕到技術超越」國家對發展積體電路產業技術引進及發 展所規劃的大型計畫，探討其政策內涵及提供之誘因與資源，並分別評估其對產 業發展所產生的成效。其次就人才面，臺灣天然資源缺乏，「人才培育」是產業
發展的關鍵議題，臺灣電子產業為了吸引優秀人才，發展出獨特的員工分紅制度，
不但達到吸引人才目的，也造成股市蓬勃發展，及當時許多獨特的社會現象。然 而這樣的制度後來因故改變，從制度的變遷，也可以觀察到政府角色受到環境影 響，所產生的轉變。
最後也是最明顯的，是「科學園區的設置」，這也是晶圓代工業者能夠穩定 生產製造的關鍵因素。從過去的歷史經驗，科學園區的設置也能帶動地方的繁榮 及發展，所以最初利害關係人都歡迎，後來竟演變成極具爭議的政治議題，審查 過程及開發條件不斷的加嚴標準，政府從最初產業的協助者，轉變成後期民眾健 康及環境保護的守門員，這樣國家角色的轉變，也使得業者不得不思考出走，尋 求其他穩定的生產環境。
過去近四十年臺灣積體電路的成功發展，可以預期政府採行之政策引導或配 合措施，發揮了成效。但是隨著產業日漸茁壯，甚至發展成國際級的大企業，不 僅市場遍布全球，供應全球近七成的市場需求，資金來源也是國際公開募集。對 於這樣國際企業，政府所能扮演的主導角色相對有限。特別是隨著臺灣政治走向 民主化，資源如何公平分配，是政府更須關注的議題。然而積體電路產業是臺灣 製造業占比最高的產業，其是否成功發展及持續成長，直接關係到臺灣總體的經 濟表現，而經濟狀況的好壞正是社會分配及福利政策的基礎，所以政府很難不去 滿足產業需求、解決產業問題，結果還是以發展為導向，積極協助產業發展。本 論文研究觀點如圖1-4所示。
圖1-4的縱軸是「國家能力」，指國家為發展產業所展現的能力，包括產業政 策、法規制度、租稅優惠、以及為發展產業投注的預算經費等，大致上都可以轉 化為經費，由下到上為國家能力由低至高。橫軸是「產業規模」，指的是產業的 產值、市占率、公司家數、從業員工人數等，由左到右則是表示該產業在國際市 場的規模由小到大。本論文研究假設在「產業起始期」，該產業剛開始發展，市
場規模及市占率不大，主要靠國家意志在引導產業發展。到產業逐漸具備規模，
則進入「公司協力期」，這個時期產業較起始期具備規模，公司家數及產值增加，
市場開始有發展經濟的力量，國家在這個時期主要為協助角色，透過和市場合作，
來促進經濟發展。到了最後一個時期「技術超越期」，產業具備市場主導地位，
甚至具備國際領先地位，政府為了協助產業發展，仍然投注大量資源，較公私協 力期更多的資源。
圖 1- 4 研究觀點
本論文假設，發展型國家為了發展經濟，隨著產業規模的擴大，政府為了經 濟發展、創造財富及就業機會，對產業的照顧及支持不會減少、只會對應地增加，
所以國家能力不斷向上提升，展現在產業發展所需的人才、土地、水、電、資本 等生產要素的投資上，和產業部門的投資呈現一致正向的增長。「國家自主性」
係指國家貫徹自主意志的程度及操控市場的能力。有趣的是，隨著產業發展逐漸
產業起始期
技術超越期
公私協力期 國家能力
產業規模
成熟、產業規模擴大，國家和市場的投入增加，國家的自主性和操控能力反而下 降。換言之，發展型國家持續追求發展的結果，投注的資源只會愈來越多，不僅 可能造成國家無法負荷的風險，而且國家持續追求發展的極限，可能反而是自主 性下降，國家操控產業的能力下降，越來越難達到所欲追求的目的。
本論文將以臺灣積體電路產業發展的經驗，來探討上述發展型國家理論國家 能力、國家自主性及產業規模的轉變及調適。從臺灣積體電路產業發展歷程，我 們在產業的技術引進及政府相關大型計畫、科學園區的新設及擴建、以及產業人 才培育面，都可以看到國家自主性的轉變。在現階段政府是否仍扮演產業發展的 主導者？抑或應扮演產業發展的追隨者、或配合的角色？希望透過本論文的研究 及探討，因應當前全球化及民主化的環境，國家帶動產業發展模式的調整、及可 能面對的挑戰，檢視國家可以發揮的干預或引導角色，如何和民主化社會緊密結 合，凝聚民間共識共同帶動產業升級及轉型，做為日後相關政策規劃及產業發展 之參考。
第二章 從追趕到超越—積體電路產 業技術在臺灣
提到積體電路(integrated circuit，簡稱IC)產業，可以說是電子工業中最為重 要的一部分，積體電路占了全體半導體器件的八成以上，也可以說是電子產品最 重要的關鍵零組件，現代人生活周遭用得到的電子產品，裡面都有IC的存在。在 日本，有人把半導體元件比喻成工業社會的稻米，是近代社會一日不可或缺的。
越是高階的電子產品，像是電腦、AR/VR、手機、飛機、人造衛星裡面，包含的 IC數目也就越多，負責各式各樣的資訊演算及處理，換句話說，現代科技越是進 展，越是需要更多的IC及更強處理性能的IC。隨著電子產品日趨輕薄短小，IC 體積逐漸微小化，也是重要發展的趨勢。
IC產業如此重要，有趣的是全球將近七成的IC，都是委由臺灣晶圓代工廠商 製造。臺灣在IC製造產業的地位如此重要，艾迪生 (Craig Addison, 2001)曾經 專書指出，臺灣在IC產業的關鍵地位，不只影響美國那斯達克股票指數，也關係 著全球高科技產業是否正常供應，其重要性就是天然的國防屏障，世界各國不可 能坐視讓中共摧毀這全球七成IC零組件的來源，讓全球產業鏈為之中斷。
臺灣現在雖然在積體電路產業扮演舉足輕重的角色，但是四十年前半導體製 造技術在臺灣是不存在的，整個產業發展歷程可以說是從無到有，始自臺灣政府 於1976年3月由工研院和美國RCA公司簽訂長達十年的「積體電路技術移轉授權 合約」，才從美國以技術移轉方式，引進積體電路生產製造技術。靠著政府有計 畫地引進該項技術，並分階段透過不同的計畫讓該項技術在臺灣生根，培養產業 發展所需之人力、提升技術水準、及鼓勵設立該產業供應鏈相關之企業。
由於產業技術發展階段是一種時間軸的概念，本章將就1976年以後，積體
電路產業引技臺灣之後的技術發展軌跡，分成三個階段探討政府如何協助產業發 展，包括：技術追趕時期、政府與民間協力發展時期、及技術超越時期，依序探 討積體電路產業在各個時期的發展重點，及政府在該階段對扶植產業發展所採行 的策略、獎勵措施及投入的相關資源，逐步讓這個從國外引進之產業，在臺灣建 立完整產業鏈，進而奠定在國際市場的競爭優勢，取得國際領先之優勢地位。在 另一方面，隨著產業逐漸茁壯，在國際市場站穩地位，政府的自主性(autonomy) 及能力(capacity)也相對受到影響。從積體電路產業技術在臺灣這些時期的發展，
可以發現國家角色的轉變。
第一節 產業起始時期
有關技術方面的階段理論，多以學習曲線S-curve為根據，劃分為起始、蔓 延、控制、成熟四期(劉常勇，1998；Nolan，1984)。產業技術是一種學習的過 程，技術表現是學習的表徵，而此結果之顯現根源於內在能力的提升，產業發展 階段以此概念作為劃分基礎，可以彰顯技術學習進程、凸顯產業發展的根源(蔡 千姿，2001：22)。
在影響後進國家的科技學習和創新上，國家機器明顯地是最重要的影響因素，
其產業政策、對資金分配的方式，深深影響其金融體制，以及產業結構的發展，
而這些不同因素之間的搭配，也進一步影響廠商的技術學習和創新。積體電路產 業在臺灣是1970年前後才出現的新興產業，臺灣作為技術發展的後進國，透過 追趕型工業化，其科技學習的特色是透過輸入、購買和改良已經在先進國家發展 出來的技術，來從事科技學習(Hobday，1995；Kim，1997；王振寰，1999)。
與先進國家不同，先進國家很多尖端技術可以透過國內大企業或小企業來創 新，但由於後起國家自身缺乏世界尖端知識，因此必須利用特殊形態的規模經濟 大量製造，或者憑藉專案培養出來的計畫執行和生產工程有關的資產，去追逐、
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引進和開發最新熱門的「成熟」產品。因此在中等後進國家，只有大廠商才有足 夠資源維持產品的開發和升級，而小廠商則否。談到臺灣積體電路產業的起源，
文獻都指出起自臺灣政府，由當時行政院長邀集經濟部、教育部及交通部官員、
產業界與學術界代表，及海外學人共同討論，期望國內電子產業朝向高科技產品 發展，擬定以積體電路之製造與設計技術為發展目標(Chang, Shih and Hsu，
1993)。
本論文分析臺灣發展積體電路產業的第一階段，為自1974年至1980年，稱 之為「技術追趕時期」：從積體電路計畫開始到工研院第一家衍生公司聯電成立 為止，探討後進國家如何追趕先進國家的新興產業，政府為扶植此一由國外引進 之新興產業，所採行之策略及作為，如何從無到有，讓此由外引進之新興產業得 以在國內生根，使其在國內具備發展雛形，進而追趕上國際間之發展。
壹、為什麼是積體電路產業？
半 導 體 元 件 包 括 了 積 體 電 路 (IC) 、 分 離 式 元 件 (discrete) 、 光 電 元 件 (opto-electron)以及感測元件(sensor)等，如圖2-1的半導體相關組件分類圖所示。
雖然種類繁多，但是基本原理都是一樣的，製作的技術也都差不多，最常用的積
體電路材料是矽。矽是地殼中最常見的元素，許多石頭的成分是二氧化矽，但是 經過數百道製作程序將石頭變成矽晶片，其價值當然遠高於石頭了。然而經過這
「點石成金」的程序，半導體元件可說是現代電子工業的基礎。臺灣科學工業園 區營收近九成來自積體電路和光電產業，其中積體電路完全屬於半導體產業，光 電產業也有很大一部分屬於半導體產業。半導體工業在科技業的重要性，不言可 喻。
依據IEK(陳婉儀主編，2017)估計，2017年半導體市場規模已達3,745億美 元。半導體器件可以分為兩大類：積體電路(integrated circuit，簡稱IC)和光感分 器(optoelectronic-sensor-discrete devices，簡稱O-S-D)，其中積體電路占了半 導體元件八成以上，可以分為微處理元件、記憶體、邏輯元件和類比元件四類(李 雅明，2013：17-18)。
回顧半導體產業的起源，可以溯及第二次世界大戰結束，電腦在那時代就已 經開始發展，是新科技時代開始，也是半導體元件工業的開始，世界各國無不積 極投入該產業之發展。半導體元件電晶體原以鍺（Ge）電晶體為主，但因氧化 鍺為水溶性，鍺的表面包護較困難，容易產生漏電流，1960年代矽（Si）電晶 體遂漸漸取而代之。當時美國持續經濟景氣繁榮，臺灣民生狀況明顯改善。臺灣 政府因應此趨勢，採取「工業取代農業」、「低廉工資代工」等經濟措施，讓出 口大幅增加，終達成經濟發展、物價穩定的雙重經濟目標。
由於美國等先進國家欲將勞力密集產業外移，當時臺灣60年代技術官僚如 尹仲容、嚴家淦等為吸引外人投資，決定採取自由開放、鼓勵出口等政策，由出 口帶動生產。1959年底，政府制定了「19點財經改革措施」，採取較自由的經 貿政策、降低關稅、放寬進口、單一匯率等改革。1960年公布「獎勵投資條例」，
以減免租稅方式吸引外資抵台。1966年成立加工出口區於高雄，而後在楠梓、
臺中相繼設立，外人投資大幅增加。
在40年前，臺灣是沒有積體電路產業的，透過國家機器介入的方式扶植和 市場原則共進，讓此新技術和新興產業生根(陳東升，2008)。1970年代臺灣政 府產業發展政策著重於重化及鋼鐵工業，但這兩種產業都是高耗能，在經歷了兩 次石油危機，使得政府重新思考如何調整產業結構，力求促進產業技術升級。剛 好全球對電子產品需求方興未艾，相關電子零組件也開始發展，政府引進產業的 規劃剛好與全球產業發展趨勢結合，不只成功引進積體電路產業，也帶動了之後 近四十年的蓬勃發展。
一、由引進外商電子裝配廠開始
臺灣電子科技產業的發展始於1960年代，而最開始就是發展半導體產業。
「1966年臺灣高雄設立加工出口區，臺灣電子工業也在此時起步。」臺灣區電 機電子工業同業公會副理事長歐正明指出，當年高雄多家電子公司正式成立，投 入提供電晶體與積體電路裝配業務，臺灣半導體產業於焉萌芽，之後陸續有許多 半導體廠商因應而生，包括臺灣通用器材、環宇電子、萬邦電子等(臺灣區電機 電子同業公會，2010)。
臺灣半導體工業早期只有外商設立的裝配廠，1966年美商通用儀器公司 (General Instruments)在臺灣設廠，從事電晶體的裝配(李雅明，2013：271)。
當時最初設置地點，就是高雄加工出口區。1969年到1970年間，又有多家外商 公司來台設立半導體的裝配工廠，包括德州儀器公司、飛利浦建元電子等(林錫 銘，1987)。這些廠商雖然只是利用臺灣低廉而高效率的勞力，技術水準不高，
但是卻引進了積體電路的包裝、測試與品管技術，為臺灣積體電路封裝業奠定了 基礎。
在這樣的時空背景之下，1970年代臺灣電子科技產業快速蓬勃發展。當時，
交通大學成功製作出的臺灣第1片晶圓，可謂臺灣半導體產業發展的里程碑(張俊 彥、游伯龍編著，2001)。國人自營的IC電子公司有1969年施敏先生所創成立的
環宇電子公司(王麗娟，2013：238)，1973年成立的萬邦電子公司，和1974年成 立的集成電子公司。在1970年代，臺灣本土業者也積極投入生產電子計算機，
分兩大體系，一是施振榮帶領的宏碁、緯創資通、以及宏碁第二代施崇棠開創的 華碩、李焜耀的明碁電通；另一個是1972年成立的三愛體系，包括廣達、英業 達、金寶、仁寶等一線筆記型電腦廠商。隨著世界發展潮流，電子產業已是不可 避免的發展趨勢，積體電路作為電子產品共通的必要元件，在當時也是世界主要 國家發展的重要產業(李雅明，2013：213)。
二、國內產業轉型升級需求
在另方面，1970年代全球爆發兩次能源危機。從1950年代起，靠外貿支撐 經濟成長率的臺灣面對此危機，採取「擴大公共建設」的方案。1973年10月當 時的行政院蔣經國院長，宣布推動十大建設，其計畫包括中山高速公路、桃園國 際機場、台中港、縱貫鐵路電氣化、中鋼煉鋼廠，核能發電、北迴鐵路、蘇澳港、
中船造船廠及三輕石油裂解等工程，加強了臺灣的基礎建設，也促進臺灣的經濟 成長。
電子工業是在臺灣遇到第一次「石油危機」時的因應措施之一，當時重化工 業都是能源密集產業(吳政憲，2016:23)。1974年2月，當時的行政院長蔣經國指 示行政院秘書長費驊，會同有關部會研究產業發展如何突破進行評估。費驊出身 上海交大土木系，他立即與兩位交大前後期同學，分別是RCA普林斯頓實驗室 總監潘文淵，和電信總局局長方賢齊共商大計。費驊與當時擔任經濟部長的孫運 璿商量，找了電信總局局長方賢齊、美國無線電公司(Radio Company of America, 以下簡稱「RCA公司」)研究室主任潘文淵返國討論之後，初步決定，全力發展 電子產業(洪懿妍，2003)。在工研院電子所二十年的專刊《也有風雨也有晴》(蘇 立瑩，1994)一書中，詳述了潘文淵當時列舉發展積體電路的三大優點：一、如 果成功，將在1980年代，對臺灣經濟產生巨大影響；二、如果成功，將是技術
