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以增進政策的效果。」除此之外，另有兩位學者 Sullivan & Skelcber，對於協力關係 形成的原因、形式以及影響因素，提出下列深具價值的看法(Sullivan & Skelcber，2002 年，頁 35-36)：
公共管理為推動跨域治理，在整合(intergration)的過程中，參與者會擔心加入之 後其自主權會被剝奪，部分正當性會消失，進而導致其利益也隨之消失。因此如何 讓參與者免於上述的恐懼心理因素，在推動協力關係前，要讓所有參與者能體認：
協力關係的參與體系，是以夥伴(partnership)為前提，以對等的方式，充分溝通讓彼 此都能瞭解各自的優劣因素，以利爾後對話與合作。不過，也必須體認，協力關係 並非完全適用於所有的公共政策，通常適用以於解決一般例行性事務或結構良好 (well-structured)的問題，或具有急迫性需要獨權專斷的議題，我國在一般公部門的 體系長期被忽略的重點是：政府有責任與義務開誠佈公向公民說明政策的內涵與策 動的原因，以及政策執行後的可能利弊得失。
綜合言之，此種制度化的安排表現在跨域治理上，可分為二方面：第一、體制 論要展現出行動者之間權力分享(sharing power)的意涵，因之，主事者欲解決相關跨 域治理的問題，就有必要引入新的夥關係(partnership)的機制，藉此強化中央與地方 政府、地方與地方跨區域關係，此種夥伴關係不僅侷限於中央與地方垂直關係、地 方與地方水平關係上，甚至於包含私人組織、志工團體之間，君可形成公、私部門 的合夥關係，但為避免造成學者 Stoker 所言「心不甘，情不願的夥伴關係」(relunctant partnership)，因此在制度的安排過程中，必須建立可以促進雙贏、三贏或多贏的有 利合夥誘因結構(incentives structure)。第二、因管理體制理論強調權力被賦予(power to)，管理體制的建立，主要的功能在於獲取或融合各個參與行動的能力，尤在多元 社會的複雜環境下，若欲建構跨域治理體制，中央政府應少攬權，多賦予地方政府 權能(empower)，讓地方政府能擁有更多的能力，使地方政府能夠成為「塑能政府」
(enabling authority)或「導航型政府」(steering authority)，換言之，跨域治理結構應朝 向效率導向、市場導向、社區導向等方面設計，並透過人性向善的動力，使各個組 成分子能有榮譽心、使命感，才能型塑具有自我課責能力的治理體系14。（林水波、
李長晏，2005 年，頁 13）
第二節 跨域治理的策略途徑
從上述三種「跨域治理」理論中，依照各家學者所論各點，應可歸納發展出「形 塑協力經營型政府」、「發展部門橫跨政策」及「以新公共服務(New public service) 的精神形塑－催化型領導」等三種「跨域治理」策略途徑，茲分述如下：
壹、形塑協力經營型政府(Joined-up government)
所謂「協力經營型政府」，係指中央政府償試提出跨部門界線的不同議題，促使 政策能夠發展出更多的整合途徑，並藉以創造出介於公部門與私部門之間的夥伴關 係，而多重部門(multi-agency)的夥伴關係是建立在服務遞送的組織之間，至於地方的
14.同註 7，摘錄自林水波、李長晏 2005 年合著「跨域治理」，頁 12。
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夥伴關係是，則係結合志願團體以及社區團體(Newman，2001，頁 109)。簡而言之，
就是這項政府系統得以持續強化的目標，並超過組織與部門疆界的合作(Stoker，2003 年，頁 1)。
協力經營型政府與夥伴關係(partnership)有密切的關係，夥伴關係原係針對某一特 定的議題，試圖對之擬妥解決的對策，因成效較佳而逐漸擴散至政府部門其他的公共 議題。在全球化以及資訊科技發達的時代中，政府與民間或第三權力間的協力關係的 互動與蓬勃發展，使世界各國的政府既有的職能受限於國界的限制，進而產生空洞化 (hollowing out)、分離化(fragmentation)的危機，政府的既有機能也因跨國企業與全球化 的影響，逐漸被其夥伴關係所取代，以及公共領域的複雜化有關(Newman，2001 年，
頁 105)，此種景況，也同樣影響到地方政府的治理能力。因此，目前在國際間為能擴 大 國 與 國 之 間 的 合 作 採 取 類 似 「 經 濟 合 作 發 展 組 織 」 (Organization for Economic Cooperation and development，OECD)，世界各國政府為能與國際社會接軌，均朝向一 種整合性的治理途徑發展(integrated government approach)，這種途徑包含兩個層面：
一、跨部門層面(cross-cutting dimension)：
指將具有代表性的公共服務轉變為與不同政策領域間有關來解決。
二、涵蓋的層面(inclusive dimension)：
係指由有能力的代表去處理，經由制度性或公眾性團體對有關議題表達看法或 將有關的對象導入決策之中，例如透過論壇或邀請專家學者，或與學術專業機 構簽約組成協力團隊。推動運作協力經營型政府，仍應關注以下的要點：
(Newman，2001，頁 109)
(一)創造一種新的整合性，全局性的治理途徑，以發展並獲得更為周全的公共政 策。
(二)克服部門間「本位主義」的障礙，及「象牙塔式」(silo)造成管理的問題。
(三)透過政策的重疊，以及主動共同協調與整合方式，降低交易成本。
(四)藉由公私協力運作促進公共政策更好的結果，以獲得中央、區域、地方，以 及社區等層級治理的好評。
(五)改善所有提供者之間關係，建立服務效能的共同協調與整合品質。
(六)可針對政策發展或服務的提供，發展新式或開創性的途徑，共同引進不同的 夥伴專業知識與成果貢獻。
(七)增加政府有限的財政資源，用以投資公部門、私部門，以及非營利性部門間 的夥伴關係與協力業務。
貳、發展部門橫跨政策(Development of Cross-cutting Policy)
所謂「部門橫跨政策」係在強調制度上或組織疆界或管轄權(jurisdiction)間所忽略 或漠視的議題之解決，這通常也是棘手難解的問題(wicked issues)的化解；再者，其又 可用來檢視介於灰色地帶(interface)的政策發展(policy development)與政策執行，能夠把 適當的情況轉換成部門橫跨政策，以導入協力型服務(joined up service)遞送的模式 (Hogg，2000，頁 3)。同樣的，部門橫跨政策，本質上仍需以夥伴關係與政策網絡做 為發展的架構；夥伴關係(partnership)在發展部門橫跨政策中，同樣具有核心的地位，
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夥伴關係的觀念是協力(collaboration)，參與者雖仍維持原有的自主性，但彼此合作與 尋求共同的目標，共同分享相同的價值與獎勵(Jupp，2000，頁 13)。當部門之間經由 協議而形成以信任(trust)為基礎的夥伴關係，在發展部門橫跨政策時，可以避免原先 因各單位在組織文化、部門利益以及本位主義作祟而導致合作時的磨擦與衝突，影響 原先希望提昇公共服務遞送品質與績效目標的達成。其執行的策略包括以下四個主要 作法(Ranson，1985 年，頁 212~217)：
一、中央式協調規劃(centrally coordinate planning)。
二、結構塑能與法律授權(enabling structure and legal mandate)。
三、聯合規劃(joint planning)。
四、聯合財政(joint finance)。
經由上述四項做法所形成的協力規劃機制，在英國地方政府與地方政府之間，確 實扮演重要的角色，甚至成為其跨域治理有效的聯繫互動機制。反觀我國政府作法目 前則付之闕如，以處理緊急應變事故為例，因應全球化及海島國家的型態，在面對複 雜及多元化的社會環境中，由於人民生活習慣差異以及社會經濟環境的影響，政府各 部門權責分工日趨詳細，使得在面臨緊急危難時為使政府部門有效率的運作更需要較 多的協助，處理範疇涵蓋的範圍包含教育、社會、醫療、文化、就業、訊息發布與管 制等層面，顯已非任何政府內單一部門所能獨力解決，必須經由跨部門橫向聯繫與協 調，有效整合公共服務的遞送，方能克盡全功；惟實際狀況則不然，縱然成立專責聯 繫會報機制期能統合運作，但因部門間的本位主義作祟、各單位主官為求績效、不願 將「功勞」與他人分享、或受限於法律規範的限制、或平時業務網來欠缺與其他部門 間的橫向聯繫，使得公共資源的重複投入而浪費，更就凸顯出部門橫跨政策的必要 性，上述的案例顯示，可參照 Hogg(2000 年，頁 3)意見之跨域治理的具體作法如下：
一、涉及項目因需面對不可預知景況故所涵蓋的範圍，橫跨相關政策部門的領域。
二、依據政策的優先性，中央與地方政府應需先取得明確的共識程度，例如：社會 正義、兒童政策、醫療衛生以及教育作為等政策定序，以供未來執行之依據。
三、為避免機關膨脹而增加冗員，運用人力資源，不增加額外區域層級的政府機關。
四、配合地方制度法的自治精神，管理上的規模與範圍，儘可能增加地方政府的代 表性，以結合私部門與志願團體的參與，型塑所有資源能整合，以備不時之需。
參、以新公共服務(New public service)的精神形塑－催化型領導
依照學者 Denhardt,R.B.與 J.S.Denhardt 撰寫《新公共服務》(The New Public Service) 一書，強調公部門是以服務公民為首要目標，在執行與推動政策的過程中，不應只追 求績效而忽略了政府存在的價值，為能充分運用民間豐沛資源，在談到新公共服務，
面對現今的社會具有下列三項狀況(Denhardt & Denhardt，2003，頁 140)：
一、高度的不穩定，每遭受到突如其來和戲劇性的轉變。
二、高度的信賴，需要許多跨部門的合作。
三、需要以創造力和想像力，來解決社會所面臨的問題；因而公部門或私部門需要 比以前更具彈性與俱備適應性，方能解決所面臨的複雜問題。
處在此種轉變中的環境，公共行政人員傳統上的領導，也必須隨之轉變，因為，
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l C h engchi U ni ve rs it y
領導與行政機關的組織文化息息相關，而組織文化又是部門績效的基準。各部門的績 效代表著「保障」與「促進」的程度，意即增進公共福利與人民健康的程度(蕭武桐，
2000 年，頁 189-190)。傳統上，我們對於領導的概念，大抵從特質論、行為理論、情 境理論，或是路徑－目標論等層面切入，關注的類型是以互動型領導或魅力型的領導 模式來分析，不過 Denhardt，R.B.與 J.S. Denhardt 所著的《新公共服務》(The New Public Service)一書主張，在變遷迅速的社會環境系絡中，領導逐漸不是層級之中的身分地 位，反而是發生在整個組織之中的一種過程。「領導」不只是把事情做對而已，而且
2000 年，頁 189-190)。傳統上，我們對於領導的概念，大抵從特質論、行為理論、情 境理論，或是路徑－目標論等層面切入，關注的類型是以互動型領導或魅力型的領導 模式來分析，不過 Denhardt，R.B.與 J.S. Denhardt 所著的《新公共服務》(The New Public Service)一書主張，在變遷迅速的社會環境系絡中，領導逐漸不是層級之中的身分地 位，反而是發生在整個組織之中的一種過程。「領導」不只是把事情做對而已，而且