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成時，地方發展及治理上常面臨的難題：區域發展落差持續擴大、不利提升地方與區 域在全球的競爭力、地方自治規模不足以有效整合與運用資源…等。因此需透過地方 制度法、財政收支劃分法及行政區劃法等法規增訂修改，提升都會層級的組織規模、
財政能力、空間調整機制，推動城市區域合作，加強地方國際行銷，迎戰全球競爭乃 成為重要策略16。
第四節 跨域治理與緊急應變體系之探討
緊急應變是一綜合性的國家安全防護工程，除了具備一套運作順暢的功能性機制 外，各級政府必須針對各種不可預知的危機狀況的構想與演練，預擬可能危機處理的 計畫，做好平日的危機管理工作，方能因應重大危機發生的處理17，我國政府現行三 大緊急應變體系，係為因應多元環境的變化，掌握危機與災禍機先，必須事前整合政 府、第三部門、公民營事業機構、社會各種團體與組織所有資源，以因應不時之需，
適可從「跨域治理」來探究，以為因應緊急變遷的環境需求。
「跨域治理」其主要的本質在於「政策協調」，其最終之目標在於凝聚所有可供 運用之資源，以因應各種突發事件，似可運用於本研究中，以我國目前三大緊急應變 體系，因互不隸屬且無專責聯繫之平台，遇小規模事件時尚可依既定計畫因應處置；
惟因本身權責不清、推卸責任，各主事單位普遍存在本位主義作祟，遇有無法解決之 問題時，則以其位階僅是部(會)層級以下之單位並無決策權搪塞卸責，遇有可爭取曝 光或獎賞時，則以行政院之名義，對各支援與協助單位用命令要求，因各有所屬無統 合之平台，致無法發揮其應有效能，導致既有職能履遭侵蝕，如遇大規模災害事件發 生時（如：2009 年台灣南部地區發生 88 慘重水災即為一例），僅能事事請示最高決策 者之決斷，恐難因應目前多災多變的環境需求，也充分暴露政府並非一體的窘況。
「跨域治理」係為因應全球化趨勢，跨國企業與國際性組織的影響力與日俱增下 以及地方政府自主意識抬頭，兼以各級政府為滿足民眾之需求，期藉最新公共行政理 論的「跨域治理」理論謀求改進之道；另緊急應變體系係為能使政府一體全力投入處 理緊急事故，因係面對不可預知地的景況，其所涉及範疇幾含政府所有部門，並且尚 需民間企業、團體、非政府組織以及社會大眾的均能充分配合，方能發揮其處理緊急 事件之功能。緊急應變業務包羅萬象，舉凡跨部(會)間協調聯繫、中央與地方政府間 之指揮與協助、地方政府間之協助與聯防，乃至於運用所能掌握之資源(包含人力與 物資等)，協調民間企業、團體、非政府組織與民眾配合等事項均包含在內，實為典 型跨域治理之範疇，僅就本研究有關國土安全、全民防衛動員以及災害防救分述如下：
壹、國土安全：
國土安全體系雖於行政院院本部設「國土安全辦公室」主導推動，實則仍以國家 安全會議為首，其會議成員組成依據國防法第九條「總統為決定國家安全有關之國防 大計，或為因應國防重大緊急情勢，得召開國家安全會議。」編成；另在國家安全會
16.同註 9，摘錄自行政院研考會 2008 年 10 月 29 日研考雙月刊第 267 期。
17.摘錄自蘇進強撰「國家安全與危機管理機制」一文 2002 年，頁 02。
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議組織法第二條也明定「國家安全會議為總統決定國家安全有關大政方針之諮詢機 關。」，同法第四條規定「國家安全會議由總統任主席，出席人員計有：副總統、總 統府秘書長、行政院院長、副院長、內政部長、外交部長、國防部長、經濟部長、財 政部長、陸委會主委、參謀總長、國安會秘書長、國安局局長及總統指定列席人員。」， 行政院係為因應國際恐怖攻擊活動頻繁，乃成立「國土安全政策會報」，秘書單位由 行政院「國土安全辦公室」負責，並由行政院院長主持，會議成員包含副院長、秘書 長、業管之政務委員、內政部長等 19 人，然就其實際運作則仍由國家全會議及國家 安全局主導之，以期掌握最新之情資為主；綜觀本體系幾為國家最高層級之編組，國 土安全顧名思義係負責整體國家政府與社會組織之安全防護作為，如需使本體系能發 揮其功能，實需運用跨域治理所揭櫫之「協調分工」精神，才能謀求改進與解決之道。
貳、全民防衛動員體系(包含全民戰力綜合協調)：
全民防衛動員體系，係依 2001 年 11 月 14 日公布施行之全動法第八條之規定：「行 政院動員會報置召集人、副召集人各一人，分別由行政院院長、副院長兼任；委員若 干人，由行政院院長就政務委員、有關機關首長派兼。國防部承行政院之命，綜理行 政院動員會報秘書工作，並得指定所屬機關(單位)設全民戰力綜合協調組織，整合作 戰地區總力，建立全民防衛支援作戰力量，並協助地方處理災害救援事宜。前項擔任 秘書工作之單位及全民戰力綜合協調組織之編組、任務、權責及作業程序，由國防部 定之。」，每兩年由行政院動員會報策定動員綱領，並指導中央各動員方案主管部(會) 訂定精神、人力、物資經濟、財力、交通、衛生、科技及軍事等八大動員方案，並據 此要求各動員分類計畫主機關擬定各類動員計畫或要求地方政府擬定相關動員準備 執行計畫，以期建構綿密動員體系；然本會報雖以行政院為名，實則仍由國防部主導 推動之，會報編組成員則仍多以單位或機構內之部門組成。
有鑑於此，國防部依照全民防衛動員準備法第 8 條規定：「國防部承行政院之命，
綜理行政院動員會報秘書工作，並得指定所屬機關(單位)設全民戰力綜合協調組織，
整合作戰地區總力，建立全民防衛支援作戰力量，並協助地方處理災害救援事宜。前 項擔任秘書工作之單位及全民戰力綜合協調組織之編組、任務、權責及作業程序，由 國防部定之。」。因此，規劃在全民防衛動員體系下，另由國防部指定所屬後備司令 部設置全民戰力綜合協調組織，此為輔佐既有之動員會報之組織，並將民間各重要團 體或主要公(民)營企業代表納編為成員，俾在戰時或緊急應變時期，統合全國所有可 用資源，發揮整體國力之目標。綜觀全民戰力綜合協調組織所涉及業務項目與內容，
係以戰時為考量並由國防部主導推動，如欲使本體系能充分發揮其功能，也適可運用 跨域治理理論中之「協力關係」之合作精神，謀求精進作為俾能發揮統合運作之功效。
參、災害防救體系：
災害防救體系謹以中央災害防救會報為例，依據 2006 年 5 月 14 日修訂之災害防 救法第 7 條規定：「中央災害防救會報置召集人、副召集人各一人，分別由行政院院 長、副院長兼任；委員若干人，由行政院院長就政務委員、有關機關首長及具有災害 防救學識經驗之專家、學者派兼或聘兼之。為執行中央災害防救會報核定之災害防救 政策，推動重大災害防救任務與措施，行政院設災害防救委員會，置主任委員一人，
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由副院長兼任，並配置專職人員，分組處理有關業務；其組織由行政院定之。為提供 災害防救工作之相關諮詢，加速災害防救科技研發與落實，強化災害防救政策與措 施，行政院災害防救委員會設災害防救專家諮詢委員會，並得設災害防救科技中心。
為執行災害防救業務，內政部應設置消防及災害防救署。」，我國為能有效執行各項 災害工作，已就中央各部(會)業管事項納入，並採權責分立原則及會報運作決策方式 推展業務，然因目前遭受全球化氣候異常等因素影響，極端環境所造成的災害已漸趨 多元而複雜化，現有的災害防救之內容與思維，實已非單一個案或部(會)所能獨立完 成，縱然增加災害防救設備與人員，但因無整合運作平台，難以有效發揮其功能，會 報雖以行政院為名，實則仍由內政部主導推動之，其業務屬性亦屬跨域範疇，縱然已 按法律明列職責分工，並由各主管部(會)負責所業管之災害，此對小災害或許尚可運 用，倘遇重大緊急事件時，因災害多元與複雜所需協調單位甚多，亦需透過跨域治理 理論中之「協力關係」之合作精神，謀求精進作為俾能發揮統合運作之功效。
有鑑於 2009 年 8 月 8 日台灣南部因受「莫拉克」颱風肆虐侵襲，導至重大傷亡 甚者造成滅村的慘劇，行政效率遲緩應變作為無法有效推展，中央與地方政府為應變 工作互踢皮球，影響深遠使執政黨的效率形象遭受空前的挑戰，救災期間因各救災權 責單位未能釐清權責與隸屬關係，災害消息來源混亂、指揮體系凌亂、應變能力從基 層村(里)、鄉(鎮、市)、縣(市)以至於中央政府處理情形毫無章法可循，責任歸屬不明 突顯政府無能窘態，導至災情擴大只能由中央政府動用國軍投入大量人力進入災區搶 救，中央政府為謀求改進整體救災效率普受社會大眾質疑之缺點，經多次開會討論乃 於 2010 年 2 月 1 日正式成立行政院「災害防救辦公室」，並規劃將既有「行政院災害 防救委員會」整併「中央災害防救會報」內以解決疊床架屋困境，此種類似既有「國 土安全辦公室」架構作法，以做為「中央災害防救會報」的幕僚機構，因成立時間尚 短，能否確實發揮整合運作之功能或淪為行政專權巨獸，則有待時間檢視。
有鑑於 2009 年 8 月 8 日台灣南部因受「莫拉克」颱風肆虐侵襲，導至重大傷亡 甚者造成滅村的慘劇，行政效率遲緩應變作為無法有效推展，中央與地方政府為應變 工作互踢皮球，影響深遠使執政黨的效率形象遭受空前的挑戰，救災期間因各救災權 責單位未能釐清權責與隸屬關係，災害消息來源混亂、指揮體系凌亂、應變能力從基 層村(里)、鄉(鎮、市)、縣(市)以至於中央政府處理情形毫無章法可循，責任歸屬不明 突顯政府無能窘態，導至災情擴大只能由中央政府動用國軍投入大量人力進入災區搶 救，中央政府為謀求改進整體救災效率普受社會大眾質疑之缺點，經多次開會討論乃 於 2010 年 2 月 1 日正式成立行政院「災害防救辦公室」，並規劃將既有「行政院災害 防救委員會」整併「中央災害防救會報」內以解決疊床架屋困境，此種類似既有「國 土安全辦公室」架構作法，以做為「中央災害防救會報」的幕僚機構，因成立時間尚 短，能否確實發揮整合運作之功能或淪為行政專權巨獸，則有待時間檢視。