學校相關部門業務委外定義與相關規範

第二節 學校相關部門業務委外定義與相關規範

現行學校相關部門業務之公共工程發包系統中，有關建築物(新建、增建、改 建、修建)工程合約的執行方式，主要區分為：建築工程部份(建築本體)、水電工 程部份(建築設備)、電梯工程部份(建築設備) …等等，可獨立發包而且需有專業廠 商承攬的工程合約。但 此分類方式並非通盤適用於現有之工程發包項目，因此需 以單一學校先行收集發包工程合約資料，配合原有獨立發包工程合約工程項目加 以歸納分類，以適用各校近十年來各類發包之工程項目及費用彙整工作。

自民國 82 年所頒佈的「行政革新法案」，政府就有意推動政府業務移轉 由民 間辦理，欲將政府職能由划槳轉為掌舵，民國 89 年「當前財政問題研討會]，又更 進一步的主張縮減政府支出，擴大業務委外，建構小而能，小而強的政府，計劃 將未具公權力且民間有能力也有意願參與的政府業務委託外包，民國 90 年 12 月

「教育改革研討會」邀集企業界與會，表示政府也有意將這股潮流帶入教育事業 之中。在法令方面，行政院為提升我國國際競爭能力，於民國 88 年 1 月 14 日核 定頒布「政府再造行動綱領」，內容包括組織再造、人力及服務再造以及法制再造，

其中法制再造部份，再由經建會主司協調各部會分工，訂定「促進或委託民間參 與政府業務」之作業手冊及相關法令；於民國 90 年訂頒「行政院及所屬各機關 推動業務委託民間辦理實施要點」；民國 92 年之「行政院所屬機關學校事務勞力 替代措施推動方案」。台灣公部門辦理業務委外現況現階段政府委託民間辦理業務 分為「機關對外事務委託」與「機關對內事務委託」兩大類，經建會於 1999 年統 計各機關已委託民間辦理之業務項目達 190 項，後續計畫委託項目有 82 項。(劉書 謹, 2007) ¹³

13.劉書瑾(2006)。從物業管理專業探討國立大學總務業務委外方式之研究。高大都建研所碩論。

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2-2-1 公部門機關委外定義

委外(outsourcing)其最大的特徵為從「官僚結構」管理轉變為以「契約」進行 管理 ( Ferlie，1996)。各國所採用的普遍策略係以市場導向和私部門管理精神的運 用為思考主軸，引進民間的資源及力量從事公共服務或將公共服務以民營化的方 式經營。而委外(outsourcing)一詞的定義相當廣泛，它是內製(in-houe)的相反詞，

Labbs(1993)指出：『委外就是將企業運作需要的功能中不屬於關鍵核心的部份，以 契約方式委由企業外服務者來負責提供，以維持企業營運的需要』。 隨著市場與 科技環境快速變遷，以企業的有限資源，並無法自行提供關鍵功能來滿足企業營 運上的需要，以維持在市場上的競爭優勢；因此，委外的定義也隨之擴大為『企 業外的組織若能將企業內本身的工作做的更好更有效率且更便宜，則此份工作應 該由企業外的組織來做；假如企業本身能將此工作做的更好，則此份工作應該維 持自己辦理』。

而我國政府為順應世界潮流、強化國家競爭力與追求國家高度發展，企圖重 新調整政府角色與功能，使未涉及公權力行使之政府業務移轉由民間辦理，因而 於民國 87 年 1 月 14 日提出「 政府再造綱領 」， 正式啟動政府再造工程。「引進 企業管理精神，建立創新、彈性、有應變能力政府」為政府再造之總目標，並將

「引進企業管理技術，建立以顧客及成效管理的服務制度」作為推動策略，其中 法制再造計畫更將業務委託民間辦理列為重要工作項目之一。90 年 10 月 25 日我 國成立「政府改造委員會 」，推動政府改造事宜，以「顧客導向、彈性創新、夥 伴關係、責任政治、廉能政府」為推動理念（行政院政府改造委員會, 2003）。由此 可知，政府業務委託民間辦理已成為「政府再造」發展策略的重要工具。政府在 業務委外之推動源於民國 8 2 年行政院訂頒之「行政革新方案 」，該方案將政府業 務委外列為行政革新之實施要項，至民國 87 年行政院審議通過「政府再造綱領」，

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研訂委託民間參與公共事務相關法令之業務，則由經建會持續推動；民國 89 年 8 月 26 日「當前財政問題研討會」亦將「政府應擴大業務委外，建構小而美的政府，

以撙節政府支出」列為重要共識。民國 89 年 8 月 30 日行政院審議通過之「知識 經濟發展方案」，其具體措施更明文規定，應積極規劃政府業務委託民間辦理，並 訂定有關人員處置及公權力委託之相關法律，有效利用民間資源，以提昇施政效 率與服務品質；民國 89 年 11 月「全國知識經濟發展會議」總結報告中，亦提出

「擴大政府委外服務、創造知識型服務之市場、塑造知識型服務之成長環境」等 決議，旨在加強推動政府業務委託外包工作（行政院人事行政局, 2001）。

我國政府為推動政府業務委託民間辦理，由行政院 90 年 5 月訂頒「行政院所 屬各機關推動業務委託民間辦理實施要點」，推動的主要目的為「調整政府角色及 職能，型塑導航新政府 」、「活化公務人力運用， 降低政府財政負擔 」、「善用民 間資源與活力，提昇公共服務效率及品質 」、「帶動社會競爭力，共創公私協力新 環境」等四項重點。其中將委外定義為：政府與民間簽訂契約，提供全部或部分 經費或硬體設施，由民間履行契約規定之項目並提供服務，契約載明雙方權利義 務關係及監督考核機制。綜合上述理論及我國官方對「委外」、「委託」、「簽約外 包」及「整體委外」等不同的定義及規範，並歷經全球化的行政革新風潮，面對 政府財政短絀、資源愈來愈少，而公共服務卻愈來愈多「難以治理」的情境，政 府不得不擴大民間參與的深度與廣度，藉以建構「公共管理社會化」之根基，並 活化公共服務機制（李宗勳、范祥偉, 2001）¹⁴。而在新公共服務（New Public Service）的定義中是主張政府以「服務」（service）代替「導航」（steering），強調 民主行政、公民社會的重要性，環顧政治與社會面的公共精神與公共參與問題，

重視「全球化、知識經濟、創造與跨域連結的新治理需求」、「公私資源結合」、「政 府與民間組際學習需求」等創造高附加價值的治理模式，尋求「公共管理社會化」、

14.李宗勳、范祥偉(2001)。行政部門委外業務的履約管理。

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「公共服務民間化」的公私協力關係，提高「政府行政效率與治理效能」為核心 價值。這種帶領民間承接政府委外經營業務，透過參與公共事務，融合公部門、

私部門、公民三者之間的關係，成為政府委外經營的新治理模式，未來在各機關 公務人力配額受限下，如何運用委外經營途徑，讓公共服務的範圍與公共利益擴 張，是公共管理社會化的核心要務與提昇國家競爭力的關鍵（李宗勳, 2002）¹⁵。

在眾多政府施政作為中，教育是奠定施政基礎的重要基石，面對國民對於教 育革新的期盼日益殷切，民眾參與教育事務的意願也相對高漲；地方教育行政組 織面對瞬息萬變的環境，如何提升服務的效能，滿足民眾革新的願望為當前教育 行政改革的重要課題。教育部（1995）在《中華民國教育報告書- - 邁向 2 1 世紀 的教育遠景》中曾指出，「邁向多元民主」是社會變遷下未來教育革新的原則，強 調「自由是尊重市場調節機能，減少不必要的干預」、「多元是提供多種不同的方 式以供選擇」、「自由與民主是現代教育的趨勢」等理念 ；88 年 6 月 4 日，立法院 三讀通過「教育基本法」，其中第 7 條更規定：「政府對於私人及民間團體興辦教 育事業，應依法令提供必要之協助或經費補助，並依法進行財務監督。其著有貢 獻者，應予獎勵。政府為鼓勵私人興學，得將公立學校委託私人辦理；其辦法由 該主管教育行政機關定之。」由此觀之，不管是法令規定、政府的政策宣示，或 是政府目前正實施的各項公共行政業務革新方案，隨著時代潮流的脈動，政府業 務委外已蔚為潮流；而教育行政事務更需要透過減少或解除教育管制，在適度的 教育鬆綁下，提供一個自由競爭的教育市場，以促進教育事業的精進與革新，創 造自由而良性競爭的教育環境。(吳碧華, 2004¹⁶)

15.李宗勳(2001)。政府業務委外經營的理論策略與經驗。

16.吳碧華(2004)。教育行政事務委外辦理項目與可行性之研究-以各縣市政府教育局為例。

屏師院教育行政研究所。

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本研究是以物業管理之理論來探討國民小學設備修繕之研究委外辦理為公部 門機關委外管理，因此屬於上述「政府採購法」定義之勞務採購，於(郭景致、汪 文政, 2007¹⁷）研究中指出，「機關內部物業委外」，應屬「採購法」定義之勞務採購，

亦即第七條第三項所稱之專業服務、技術服務、資訊服務、研究發展、營運管理、

維修、訓練、勞力及其他經主管機關認定之勞務。「機關內部物業」之範疇即涵蓋 資訊服務(電腦網路系統維護)、維修(建築維修、設施維修)、勞力(清潔綠化、保全)、

大樓管理等勞務。以上所列之勞務採購項目，均非「行政程序法」第 15、16、19 條所規範的委託關係，不會涉及公權力的行使。「機關內部物業委外」之對象則視 為委外之項目而有不同法令之規範：

( 1 ) 保全管理：依據「保全業法及施行細則」，機關之駐衛警業務應由立案之保全 公司承攬。

( 2 ) 大樓管理：單一產權大樓應依據「行政院及所屬各機關推動業務委 託民間辦 理實施要點」，由立案之公寓大廈管理維護公司承攬。多產權大樓應依據「公寓大 廈管理條例及施行細則」組成管理委員會，由立案之公寓大廈管理維護公司承攬。

大樓管理均應符合「公寓大廈管理服務人管理辦法」之規定。

大樓管理均應符合「公寓大廈管理服務人管理辦法」之規定。