以物業管理觀點探討國民小學校園設備修繕委外管理之研究

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(1)國立高雄大學都市發展與建築研究所碩士論文. 以物業管理觀點探討國民小學校園設備修繕委外管理之研究. Discussion on the Outsourcing which is Practicable to the Management of Campus Equipment Restoration in National Elementary School from the Viewpoint of the Property Management. 研究生：陳美玲撰指導教授：黃世孟. 中華民國一 O O 年六月.

(2) 以物業管理觀點探討國民小學設備修繕委外管理之研究. 指導教授：黃世孟教授國立高雄大學都市發展與建築研究所學生：陳美玲國立高雄大學都市發展與建築研究所. 中文摘要. 臺灣國民小學校園設備修繕之設備管理依法令皆屬總務事務運作之範圍。但同樣是進行學校校舍維護管理工作，由於不同學校編制或作業規定不同，其管理組織亦有所差別。但就學校校園校舍維護管理組織而言；在國民小學中，因總務單位組織編制以及工友人員專業背景、能力技術及執行效能皆相當的不完整且品質維護管理不佳，推動與執行不利。又因社會少子化趨勢，學生人數減少，班級數遞減，以至學校工友員額遞減，總務事務工作卻不因此而減輕。是故總務行政部分事務業務委外是時代趨勢。本研究透過學校總務人員、教育局人員及營建專業人員的訪談、調查問卷方式，認為國民小學校園設備修繕委外是可行的，學校可依各校不同的需求，尋求合適的校園設備修繕委外模式。以「物業管理」觀點藉以提升國民小學學校建築校舍設施維護之品質，進而提升總務業務服務及執行效能，促使國民小學校園為小而美的校園，強化建置優質教學環境、已達成節省經費並倡議校園活化與永續發展等校園環境政策，以建構安全、精緻、創新、永續發展的新教育環境設施與攸關新世紀優質教育的推動。. 關鍵詞（keywords）：國民小學 (National. Elementary. 校園 (Campus)、總務事務(General 物業管理( Property. School )、委外(Outsourcing) Affairs)、. Management)。.

(3) Discussion on the Outsourcing which is Practicable to the Management of Campus Equipment Restoration in National Elementary School from the Viewpoint of the Property Management. Advisor Directors： Dr. Huang , Shi-Meng Graduate Institute of Urban Development and Architecture National University of Kaohsiung Student： Chen , Mei-Ling Graduate Institute of Urban Development and Architecture National University of Kaohsiung ABSTRACT The management of campus equipment restoration in Taiwan National Elementary school belongs to the operation of General Affairs according to the regulations. Although the management in the school buildings and facilities maintenance is the same for all the schools, its administration structure is discrepant because of the different schools’ organization and operations. Speaking of the administration structure of the school buildings maintenance, the impetus and execution of the campus equipment restoration in Taiwan National Elementary schools are generally imperfect due to the incomplete general affairs unit organization and the school workers’ unqualified professional background, technical and execution abilities. The student number is reducing because of the few children in a family presently; the quota of the school workers are decreasing gradually due to a progressive decrease of the class number. However, this condition doesn’t therefore give the relief on the task of school general affairs. For this reason, the current trend is towards the outsourcing for the administration and.

(4) general affairs. The purpose of this research, by means of the questionnaire and an interview with the personnel of school general affairs, Education Bureau and construction organization, is to prove that the campus equipment restoration in National Elementary schools can be done by outsourcing and the schools can evaluate a outsourcing model which is suitable for their own campus equipments to meet their needs. This is to emphasize that the quality of the school building and facilities can be promoted by the execution of the Property Management. It is also expected to further upgrade the administration service and efficiency of general affairs and promote the National Elementary school campus to be a small and beautiful campus as well. Setting up a high quality education environment at schools can help to reduce the overheads expenses, to advocate the campus activation and achieve the strategy of continuously development accordingly. Furthermore, it can be moved forward by means of the new facilities with safe, delicate, and creative constructions, the public welfare service and high quality education system in new generation.. 【key words】：National General. Elementary. School、Outsourcing 、Campus、. Affairs、Property. Management。.

(5) 目. 錄. 第一章、緒論第一節、研究動機與目的第二節、研究範圍與內容第三節、研究流程與方法. 01 02 08 10. 第二章、相關理論研究與文獻回顧第一節、學校建築設備維修相關理論與委外作法第二節、學校相關部門業務委外定義與相關規範第三節、物業管理定義與範籌. 13 15 25 41. 第三章、國民小學校園設備修繕維護管理現況與需求第一節、國民小學總務、事務人員組織編制與職務第二節、現行校園建築之修繕與維護第三節、現行校園建築維護管理之經費探討. 52 52 57 65. 第四章、國民小學設備修繕委外管理之現況發展、願景第一節、物業管理現況發展的型態與趨勢第二節、國民小學設備修繕委外管理之假設探討與定位第三節、事務組長對校園設備修繕的委外實質調查、訪談. 70 71 78 86. 第五章、校園設備修繕維護以「物業管理」委外執行第一節、校園設備修繕維護以「物業管理」模式實質調查、訪談第二節、校園設備修繕維護以「物業管理」模式實質發展第三節、校園設備修繕維護以總務模式管理與「物業管理」之比較. 94 95 103 108. 第六章、結論與建議第一節、結論第二節、建議與繼續研究事項. 122 124 126. 參考文獻. 130.

(6) 表. 目. 錄. 表 2-1-1 國內公有建築物與私有建築物管理維護之比較. 23. 表 2-2-1 學校業務委外相關研究. 35. 表 2-2-2 物業管理相關研究. 36. 表 2-2-3 物業管理服務管理範疇. 45. 表 2-3-1 當代物業知識管理架構示意表. 49. 表 3-1-1 高雄市國民小學總務處負責修繕管理維護人員設置表. 54. 表 3-1-2 高雄市國民小學技工友員額原設置標準. 54. 表 3-1-3 高雄市國民小學修正設置標準技工友員額設置標準. 55. 表 3-2-1 校園校舍建築物之維護. 58. 表 3-2-2 校園建築設備之維護. 58. 表 3-2-3 校園運動設施及游泳池項目之維護. 59. 表 3-2-4 國民小學校設備維護固定檢查項目表. 62. 表 3-3-1 民國 99 年高雄市國小校舍維護管理費核定標準. 66. 表 3-3-2 民國 100 年高雄市國小校舍維護費核定標準. 66. 表 3-3-3 光華國小 98—99 年度設備修繕費用表. 67. 表 3-3-4 福康國小 98—99 年度設備修繕費用表. 67. 表 3-3-5 中山國小 98—99 年度設備修繕費用表. 68. 表 3-3-6 教育局委發學校部分設備維護經費. 69. 表 4-1-1 物業管理三大類服務範疇. 72. 表 4-1-2 高雄市國民小學委外管理之項目方式. 74. 表 4-1-3 100 年度高雄市各級學校共同費用標準表(保全部分). 75. 表 4-2-1 事務組長對學校設備修繕委外情境調查. 80.

(7) 表 5-1-1 對四位國小行政人員訪談所得結論之優缺點. 97. 表 5-1-2 對教育局有關人員訪談結論之優缺點與建言. 100. 表 5-1-3 專業管理公司對委外模式看法. 102. 表 5-3-1 國民小學事務委外管理契約之項目、方式、說明. 110. 表 5-3-2 校園設備修繕維護的管理項目. 111. 表 5-3-3 校園設備修繕維護委由「物業管理」執行項目具體作法、策略目標 112 表 5-3-4 國民小學校園設備修繕委外「物業管理」公司之優點. 116. 表 5-3-5 國民小學校園設備修繕委外「物業管理」公司可能產生之缺點. 117. 表 5-3-6 校園設備修繕委外「物業管理」公司之注意事項、程序原則. 118.

(8) 圖目錄. 圖 1-3-1 研究流程圖. 11. 圖 2-1-1 校園建築物生命週期系統功能特色示意圖. 21. 圖 2-2-1 學校委外 PCM 營繕工程關係圖. 34. 圖 2-2-2 機關業務委外辦理模式關係圖. 40. 圖 2-2-3 物業管理定義、服務管理領域. 43. 圖 3-2-1 建築物生命週期概念圖. 58. 圖 3-2-2 校園建築校舍之維護、管理執行之流程圖. 61. 圖 3-2-3 校內技工友修繕之流程圖. 63. 圖 3-2-4 事務組長委外修繕流程圖. 63. 圖 3-2-5 國民小學設備修繕流程圖. 64. 圖 4-1-1 台灣物業管理服務公司經營型態. 73. 圖 4-2-1 國民小學事務組長面臨困境原因. 79. 圖 4-2-2 調查事務組長對外廠商分析圖. 81. 圖 4-2-3 目前國民小學學校修繕流程圖. 82. 圖 4-2-4 學校設備修繕委外模式之建構圖. 83. 圖 4-2-5 建構學校設備修繕委外之流程圖. 84. 圖 5-2-1 同學校同屬性業務整合委外. 104. 圖 5-2-2 同學校不同屬性業務整合委外. 105. 圖 5-2-3 不同學校同屬性業務整合委外. 106. 圖 5-2-4 不同學校同屬性業務整合委外物業管理公司模式圖. 107. 圖 5-3-1 國民小學事務委外管理契約關係圖. 113. 圖 5-3-2 校園總務修繕單位與「物業管理」公司及協力廠商監督關係圖. 118.

(9) 第一章. 緒論. 當前臺灣國民小學校園設施之設備管理，在教育機關人力資源配置現況，及專業領域皆有差異，不同專業領域配置在不同的位置，往往是沒有效能，而且總務單位組織編制皆由老師兼任以及工友人員擔任技工之角色，其專業背景、技術能力及執行效能一般來說都皆相當的不完整而且品質維護管理不佳，費時費工，推動與執行不利。因此；總務事務之委外管理執行是迫切的探討課題。. 現今教育最高部門--教育部，在民國九十九年第八次全國教育會議中的議題：學校設施與規劃規範中指出，因應世界環境變遷、教改和教學革新，以及學校建築新觀念的快速延伸，教育部處局的校園環境政策也快速推陳出新，如發展與改進國民教育計畫、教育優先區、小班小校、老舊校舍及耐震補強、安全校園、永續校園、健康校園、友善校園、無障礙校園、新校園運動、教學設備、資訊科技、公共藝術、空間美學、校園活化、閒置空間再利用、節能減碳、文化資產保存、創意空間、優質化工程和優質校園營造等校園環境政策，包含綠建築、永續、活化和再利用、安全、健康、友善 (性別平等、無障礙)、精緻、優質的學校建築新觀念。. 目前中央政府亦正積極推動公部門“物業管理＂服務的委外需求。除了行政院公共工程委員會已具體規劃要將道路、橋樑、機場、碼頭等「公共資產」，委外徵求民間管理，希望藉由國外先進的物管經驗，讓「公共資產」藉由適當的維護、管理，增加資產的附加價值。另外，台灣公部門物業委外管理的政策，亦是台灣物業管理服務業的重要發展機會。公部門物業委外的市場規模極大，包括行政單位、教育單位、營利事業、醫療院所，乃至於軍事機關，甚至公共設施都可涵蓋其中。 1.

(10) 本研究亦依據目前臺灣國民小學校園設施之設備管理，提出對校園建築物維護管理教育部門總務事務委外辦理之理念，部分管理維護作業可以委託“物業管理＂公司管理擬透過以“物業管理＂觀點與專業領域以實證來探討國民小學校園設備修繕委外辦理的項目與可行性，期能提供各級政府未來在推動校園環境、人力精簡，專業背景領域來承任管理工作之可行方法與建議。. 第一節. 1-1-1. 研究動機與目的. 研究動機. 自 1980 年代以來，由於各國政府財政日漸困窘，再加上傳統之官僚行政模式面臨到挑戰與質疑，西方各個國家形成了所謂「政府再造」或「新政府運動」之風潮，各國政府及公共事務管理學者，莫不致力於研究公部門之管理方式的轉換，試圖將昔日僵化、層層節制的官僚體制（ bureaucracy ），轉變成為一種具有彈性化及市場導向的政府管理。在此股變革趨勢下，於是有「新公共管理」( new public m anagement) 的產生，其最大的特徵為從「官僚結構」管理轉變為以「契約」專業進行管理 ( Ferlie, 1996 )。各國所採用的普遍策略係以市場導向和私部門專業管理精神的運用為思考主軸，引進民間的資源及力量從事公共服務或將公共服務以民營化的方式經營。. 我國政府亦為順應世界潮流、強化國家競爭力與追求國家高度發展，企圖重新調整政府角色與功能，使未涉及公權力行使之政府業務移轉由民間辦理，藉以激發民間活力，使政府職能逐漸轉化為掌舵而非划槳之角色，因而於民國 8 7 年 1 月 14 日提出「政府再造綱領」，正式啟動政府再造工程。「引進企業管理精神， 2.

(11) 建立創新、彈性、有應變能力政府」為政府再造之總目標，並將「引進企業管理技術，建立以顧客及成效管理的服務制度」作為推動策略，其中法制再造計畫更將業務委託民間辦理列為重要工作項目之一。 9 0 年 1 0 月 2 5 日我國成立「政府改造委員會」，推動政府改造事宜，以「顧客導向、彈性創新、夥伴關係、責任政治、廉能政府」為推動理念（行政院,2003）。由此得知，政府業務委託民間辦理各項事務已成為「政府再造」發展策略的重要工具。. 中央政府業務委外之推動源於民國 8 2 年行政院訂頒之「行政革新方案」，該方案將政府業務委外列為行政革新之實施要項，至民國 8 7 年行政院審議通過「政府再造綱領」，研訂委託民間參與公共事務相關法令之業務，責由經建會持續推動；民國 89 年 8 月 26 日「當前財政問題研討會」亦將「政府應擴大業務委外，建構小而美的政府，以撙節政府支出」列為重要共識。民國 8 9 年 8 月 3 0 日行政院審議通過之「知識經濟發展方案」，其具體措施更明文規定，應積極規劃政府業務委託民間辦理，並訂定有關人員處置及公權力委託之相關法律，有效利用民間資源，以提昇公部門施政效率與服務品質；民國 8 9 年 1 1 月「全國知識經濟發展會議」總結報告中，亦提出「擴大政府委外服務、創造知識型服務之市場、塑造知識型服務之成長環境」等決議，旨在加強推動政府業務委託外包工作（行政院人事行政局,2001）。. 全球化時代的來臨，也是快速變遷的時代，政府機關面臨著經濟（economic）、能源（energy）、生態（ecology）等三 E 危機及分權（decentr alization）、鬆綁（ deregulation ）、發展（development）、民主（democracy ）、數位（ digital）等五 D 問題（行政院研考會,2002）。原有思維下的政府組織與功能已無法滿足民眾的需求，民眾對政府的期望與日俱增，政府機關需要進行管理上的變革以因應施政的壓力與挑戰。在眾多政府施政作為中，教育是奠定施政基礎的重要基石， 3.

(12) 家長對於學校教學環境的要求，漸漸提昇總務管理革新的期盼，民眾參與總務事務的意願也相對高漲，如何提升服務管理的效能，滿足民眾革新的願望為當前改革的重要課題。. 教育部（1995）在《中華民國教育報告書--- 邁向 2 1 世紀的教育遠景》中曾指出，「邁向多元民主」是社會變遷下未來教育革新的原則，強調「自由是尊重市場調節機能，減少不必要的干預」、「多元是提供多種不同的方式以供選擇」、「自由與民主是現代教育的趨勢」等理念；8 8 年 6 月 4 日，立法院三讀通過「教育基本法」，其中第 7 條更規定：「政府對於私人及民間團體興辦教育事業，應依法令提供必要之協助或經費補助，並依法進行財務監督。其著有貢獻者，應予獎勵。政府為鼓勵私人興學，得將公立學校委託私人辦理；其辦法由該主管教育行政機關定之。」由此得之，不管是法令規定、政府的政策宣示，或是政府目前正實施的各項學校總務管理公共業務革新方案，隨著時代潮流的脈動，政府業務委外已蔚為潮流；而國民小學總務事務工作更需要透過減少或解除教育管制，在適度的鬆綁下，提供一個自由競爭的學校總務部門管理市場，以促進學校總務工作管理事業的精進與革新，創造自由而良性競爭的教育環境。. 1-1-2. 研究目的. 面對瞬息萬變的校園環境，本研究者身處於學校總務工作第一線，瞭解總務組織受到教育單位殷切期盼之需求，但要如何提升總務管理服務的效能，滿足總務管理革新的願望，亦成為眾所矚目的迫切課題。總務的行政的運作更應隨著民主機制的快速擴張，進行策略性的調整，在經費限制及教改風起雲湧的浪潮下，為使教育事業持續發展，配合時代潮流，將自由競爭的市場機制引進教育體系，使部分教育總務業務下放民間，擴大教育行政事務的公共參與，提高教育決策的 4.

(13) 專業性，以確保教育政策的持續性與提昇教育品質。本研究目的如下 (一)、提升總務效能：鑒於教育部擬定中程施政計畫「永續發展的綠色校園計畫」，將綠色建築的觀念落實至各級學校機關，以國家公共建築的種類與數量而言，國民小學、中學可謂在國土中分佈既廣且勻，擁有最大宗的公共性樓地板面積(黃世孟,20005)。如此龐大的公共空間如何有效而且永續經營、妥善修繕更新，已經成為社會結構漸趨成熟的台灣必需面對的課題，運用降低成本使學校建築常保健全機能，延長建築物使用年限，以期降低環境負荷量，使校園環境達到真正永續的目標。並將總務業務社會化過程中，從事校園設施維護工作的同時，必須考量如何將校園內部空間、用地、建築、設備、設施等有形資產，甚至人力資源管理、校園安全防護管理等無形管理，能適當且妥善進行分類、分期、分區，著手校園總體規劃方案與落實執行辦法，以利銜接委任給民間專業物業管理執行，達到更經濟、減省管理人力，進而提升業務服務及執行效能，促使學校更有效利用有限經費致力於教學發展上。. 依據「政府採購法」來辦理，依該法第三條規定：「政府機關、公立學校、公營事業（以下簡稱機關）辦理採購，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」在公有建築物維護管理的規定方面，行政院公共工程委員會於民國九十年頒佈「各機關辦理公有建築物作業手冊」65，以提供正確興辦公有建築物所需相關作業程序及注意事項之準據，其中，亦包括工程接管後的維護管理工作；在學校建築物維護管理方面，教育部於民國九十一年出版「各級學校校舍維護管理參考作業手冊」，就維護管理技術專業部分，如：調查評估、計劃擬定、採購發包及驗收建檔等，述明維護管理作業的要領與重點，其目的為加強學校校舍定期維護管理機制，提升各級學校建築設施的綜合品質。. 5.

(14) (二)、建立委外模式：行政院於民國九十三年三月核定通過「服務業發展綱領及行動方案」，其中納入「物業管理」服務業項目，政府亦開始積極推動此一新興產業；由於市場競爭日趨激烈，而傳統作業方式抑賴人力，無法有效提昇服務品質，因此物業管理公司迫切需要採用先進技術來提高管理品質與效率，以強化競爭能力。其中，建置物業管理系統已成為物業管理公司參與市場競爭的必要手段。通常；物業管理可以將其區分為「建築物及基地之維護與修繕」、「建築物附屬設施設備之檢查及修護」、「校園之清潔及環境衛生之維持」、「校園之清潔及環境衛生之維持」及「校園及其周圍環境安全防災管理維護」等五類，能適當且妥善進行分類、以利銜接委任給民間專業物業管理執行，但基於學校有限的總務人員編制，與部分校園校舍設施管理涉及專業背景能力與技術，校園校舍部分管理維護作業既可以委託物業管理公司執行管理業務，達到更經濟、減省管理人力，促使學校更有效利用有限經費致力於教學發展上。（詳見：圖 1-1-1）. 使用者(全校師生) 師生需求滿意. 承造人(營造廠) 施工品質. 設計單位設計監造. 「物業管理」部門整合與計畫. 圖 1-1-1 學校委外修繕工程關係圖資料來源：本研究自行整理. 6.

(15) 教育機關及國民小學校園在「資源有限、需求無限」的困窘情況下，教育資源補助的配置，必須有所選擇或取捨，教育投資除考量校園校舍設施區域發展情況外，應善用高資源地區的優勢，減少低資源地區的劣勢，發揮資源共享的原則。因此本研究者，則希望透過本研究，調查鄰近相同大小校園，班級數相近的國民小學做調查、訪談以目前校園校舍設施管理事務部分委外辦理案例，經費及意願，瞭解如何引進民間、人才及專業技術背景參與物業管理事業，透過適當的總務行政運作，制定一套有效的機制，節省政府支出，並彌補教育資源不均等之現象，以提供各級政府教育機關參考。本研究者將從國民小學在「經費」、「人力」等問題來探討以本研究之範圍、內容。. 7.

(16) 第二節. 研究範圍與內容. 本論文之研究範圍、內容，首先是對國內相關校園校舍設備部分管理維護作業委託物業管理公司執行管理業務資訊的收集；並針對現存之建築物維護管理系統或相關研究進行探討，以瞭解建築物維護管理系統之現況；探討國內物業管理服務業及物業管理系統之現況；探討國內公有建築物；並探討物業管理系統在公部門執行管理的策略。並調查鄰近區域大小校園，班級數相近的國民小學做問卷調查、訪談，以目前校園設備修繕管理事務部分委外辦理案例及委外意願，但在經費、人力及補助款的多寡與使用狀況(因各校補助款不一)，以及額外籌措財源 (例如：運動場地的承租，禮堂的承租，承辦講習，家長會的籌款…等等)，以便如何運用現有經費來支付固定支出。就將現有經費及額外財源經過統計評估後，來探討校園設備修繕部分管理維護作業委託物業管理公司執行管理業務。基於上述，本研究者將從國民小學在「經費」、「人力」等問題來探討本研究之範圍、內容。. 1-2-1. 經費. 在台灣教育資源經費的分配上，是最為人關心的，就是所謂「教育機會均等」的問題。教育資源的合理配置，一直是公共政策討論的議題，也是民間團體教育改革的重要訴求。由於地方財政的影響，國民教育階段學生接近教育資源的機會並不均等，各級政府有不同的整體教育財政考量，統籌分配款的不公，更因此容易造成地方間國教經費的差距，中央、地方政府天天喊窮，卻年年放煙火、年年辦燈會，嚴重違反省能減碳原則及綠建築技術指標系統，促使得國民小學之基本教育「因地」而有不一致的品質，而現行教育補助校園分配款制度的設計，也未能達到真正「濟弱扶貧」的精神，違反了公平的原則。 8.

(17) 民國 88 年元月，立法院陸續通過「地方制度法」與修正「財政收支劃分法」部分條文，擴大了地方政府的組織與權責，可是並未為地方政府帶來預期的豐沛稅源。中央政府財政最寬裕，教育經費比率從 9.02 % 逐年成長至 10.24 %，而地方政府教育經費佔歲出比率卻逐年由 46.32%遞減至 34.24%，大多數地方政府的歲出預算均須仰賴中央政府的補助始能維持平衡，顯示地方政府的教育經費仍面臨著短缺的情況。地方政府給基礎教育機構---國民小學的經費、補助永遠是不足的，但校園校舍設施管理事務是永續的，除了額外籌措財源外，必須建立一套有機能、有效率，有節省的總務效率系統。唯有仰賴專業背景物業管理公司執行管理業務。. 1-2-2. 人力. 本世紀是以知識為基礎的新經濟科技時代。無論是從資訊、通訊、網路、生物等科技產業的突破，使全球經濟面臨革命性的轉變，其中「知識」為最重要的資產及競爭差異因素。在組織中，「智慧資產」的高低為組織競爭力的主要因素，而「智慧資產」主要是由「人力資產」所構成，因此人力資源規劃與運用之重要性與日俱增，更應要有適才適用人力資源運用，而且可節省不必要之費用。. 教育是國家發展與社會進步的原動力。面對政治民主化、經濟自由化、社會多元化、科技發展快速化的挑戰，創造更有效率的教育部門運作，成為教育組織所面臨的重要問題。基於目前教育機關人力資源配置現況，及專業領域皆有差異，不同專業領域在不同的位置，往往沒有效能。國民中小學的行政工作中，尤為是總務單位，無論是總務主任、事務組長、技工編制的工友等等；從校園校舍設施的修繕管理到校舍修建、整建、改建，專業背景及技能而言是不及格。因此本研究期望經由探討並評估學校設備修繕總務事務委外辦理之可行性，透過調查研究 9.

(18) 之方法，及校園規模大小相近、班級數雷同的校長與教育工作人員來做訪談、調查已瞭解部分學校總務事務委外辦理項目之看法，並採取何種模式的委外促使民間專業人力投入學校總務事務之經營，亦以提供教育機關為減輕業務執行人力配置不足、與配置不當，並可節省經費的負擔，及人力資源有效能配置，促使校園校舍設施環境更完善，以達到小而美的校園。. 本研究擬藉由探討委外“物業管理＂業務之推動，研究如何運用有效率的總務智慧與行政藝術，擷取有利的校園環境現況，化阻力為助力，引進各界人士共同致力總務工作的推動，以增進總務行政事務組織之競爭力，並締造教育事業發展之契機。因此，本研究乃參酌過去學者的研究，採用訪問調查的方法，蒐集廣泛性的意見，瞭解校園設備修繕總務事務委外辦理可能具有的條件、限制和可行的模式。本研究期藉由教育總務事務委外辦理項目與可行性研究之探討，研擬未來校園設備修繕業務委外之相關策略，綜合歸納所有的意見，尋找校園設備修繕委外最為可行之模式，提出具體的策略與建議以供教育當局之參考。. 第三節 1-3-1. 研究流程與方法. 研究流程. 本研究透過文獻探討整理了解國民小學學校建築物、設備及設施等維護管理方式，探討學校技工友人力精簡政策影響學校維修人力的運用，學校事務委外管理模式分析，導入物業管理相關理論探討學校設備修繕委外運用與修繕作業流程之模式。（詳見：圖 1-3-1）. 10.

(19) 研究動機、目的. 文獻回顧. 探討公部門設施維護管理相關法規. 物業管理相關研究. 國民小學設備修繕委外管理. 國民小學設備修繕執行現況分析. 國內物業管理執行、發展現況. 探討學校設備修繕以物業管理委外方式. 個別訪談. 問卷調查. 設備修繕以物業管理委外模式之建立. 結論與建議圖 1-3-1-研究流程圖 1-3-2. 研究方法. 以目前校園校舍設備修繕事務委外辦理案例及以提高委外「物業管理」之意願，並且以問卷、訪談調查教育局有關人員，校長，總務主任，事務組長與專家訪談，校園校設備管理事務以「物業管理」做為委外之管理執行，並且本研究僅以學校設備修繕維護管理機制來探討。. 11.

(20) 一、相關文獻收集：藉由文獻回顧，收集國內建築維護管理相關理論，政府公部門及學校委外業務項目及已執行部門，並探討國內物業管理服務業之發展現況，及已執行的管理公私部門確認研究方向與目標。. 二、問卷調查與專家訪談： 1.問卷調查：針對學校設備修繕流程方式及對校內修繕人力運用，以及委託修繕廠商家數調查。 2.深度訪談：代表學校行政主管訪談，瞭解目前學校對設備修繕人力及委外方式需求看法。管理維護公司訪談，物業管理系統之使用現況與具備之功能；瞭解物業管理系統之需求，並增加對物業管理實務面之瞭解。. 三、透過學校會計單位收集年度校舍維護費核定金額及實際發生修繕金額：了解國小設備修繕年度平均修繕金額。經由先前之探討內容，併以專家訪談與問卷調查成果之彙整，進一步瞭解目前國小設備修繕勞務委外需求，導入物業管理系統之功能，將研擬學校設備修繕委外管理未來發展的模式。. 本研究透過調查研究之方法，與教育人訪談調查及校園規模大小相近、班級數相等的校長與教育工作人員來做訪談、調查已瞭解部分學校總務事務委外辦理項目之看法，並採取何種模式的委外促使民間專業人力投入學校總務事務之經營，亦以提供教育機關為減輕業務執行人力配置不足、與配置不當，並可節省經費的負擔，及人力資源有效能配置，以達到小而美的優質校園。. 12.

(21) 第二章相關理論研究與文獻回顧. 目前國內國民小學設備校齡超過 25 年以上的已逾 8 成以上，隨著學校建築高齡化時代的來臨，校齡或校舍群屋齡較老舊的學校，皆已逐漸步入龐大維護管理的時期。而在維修預算資源有限、校舍維護需求無限的情形下，錯誤的決策將影響管理成效與校園安全甚鉅。將有限的資源運用在適切的部位，儼然已成了維護管理上最重要的一環。國內國民小學設備之修繕大致可分為固定維護之修繕支出與重大損毀之修繕支出兩種。因重大損毀之修繕，將涉及採購法之工程總金額限制，以致無法控制；所以本文主要是以“物業管理＂觀點來探討國民小學設備之修繕委由物業管理公司來統籌管理、修繕校園設備之所有固定維護之工作。. 當今臺灣之教育環境於生活品質與知識水準提高後，始注意到「教學環境」之精質化是有助於教學的成效，教育界專業也開始意識到可以對自己之教學環境擁有自主權。國民小學於教學空間與硬體設施逐步補充「數量」之階段，其中由教育部國教司公佈之「國民小學設備標準」，其基於「班級」概念與數量規模所訂定之教學空間規範（最低空間品質標準），對於國民小學校舍之實質環境具絕對性之影響。各縣市國小校園之興建經費編列均以上述法令為標準依據，加以臺灣地狹人稠、都市計劃學校用地劃定普遍偏小之多方侷限下，造成臺灣大多數之國民小學校園環境品質不甚符合教學需求 ( 李亮, 2006) 1 。而國外各教育先進國家均於主管教育部門內，設有特定機構專司「學校建築」相關行政事物或聘請專家研究「學校建築」相關之議題與發展；國內教育界公部門內雖未設有專責機構，但「學校建築」是一門專業知識，也是教育行政學術研究中的一重要課題，教育人員尤其是教育行政與學校行政人員，在從事學校建築的實際工作上，應對學校建築研. 1. .李. 亮(2006)。教育專業者之校園規劃與學校建築相關論述。 13.

(22) 究的重要性、學校建築計畫的步驟、學校建築設計的基本原則應有廣泛基礎性的了解與認識，才能使學校建築在社會變遷(social change)急遽和知識爆發(knowledge explosion)的時代裏因應教師教學、學生學習、同儕互動(inter-action)、學校行政運作及社區民眾之需要，規劃與設計出理想實用的學校建築，以促進教學效率、發揮 2 教育功能、達成教育目標（湯志民, 1986）。. 由於每所學校之校舍建築有其存在之差異性，維護的考量因子也很多，其中最主要有建築物的健康程度、修繕緊急程度、維護的經濟程度等三項重要評估構面；校舍群若缺乏妥善的評估，則可能導致有限資源的分配不當、公共安全危機、設備機能產生障礙、加速劣化、甚至影響學校整體發展。接下來本節將探討目前學校建築物維護管理之現況，並說明現階段國內外對於建築物維護管理之研究方向，以作為本研究之依據。當今國內學校建築物維護管理相關研究近十年來，國內建築物維護管理以制度面之研究為主，並多探討修繕流程、更新指標、管理模式等，而探討建築物維護管理資訊化之研究則以國外較多，本節將著重於介紹國內之發展狀況；國內有關建築物維護管理之研究，以針對校園建築物或集合住宅者居多，以下將針對相關論文作說明。. 2. .湯志民(1986)。國民中學學校建築研究。 14.

(23) 第一節. 學校建築設備維修相關理論與委外作法. 首先就「學校建築」對教育專業者之意義與認知進行界定：學校的存在是為實現教學任務，而學生在其中扮演主要角色(main players)(J. M. Thrasher,)。學校建築 (school buildings)具有廣狹二義，就狹義而言，學校建築僅指校舍，就廣義而言，學校建築包括校舍(building)、校園(Campus)、運動場(ground)及其附屬設備(faci1ities) （蔡保田, 1971 3 ）；學校建築是教學活動場所，從而實現教育計畫；把校舍、校園和運動場三者加以適當的安排，形成一個整體的教育環境，以達成國家的教育目標。有關國民小學新近實施之『九年一貫制新課程』對於整體校園空間與校舍建築之影響，也是建築專業領域之重要論述，其重要性在於承繼整合「校園空間開放教育」之理念與學說，經由教育專家因應國情轉譯為具體之國家教育政策，並以如火如荼地推展實施中；其雖屬於課程方面之變動，但可謂有史以來變動幅度最大的一次，衝擊性及影響層面極大，甚至於外在環境之教學空間型態及校園面貌亦應有所變動。. 2-1-1. 學校建築物設備之定義. 「學校建築」之定義，教育專業者開始本於其使用者角色，提出對於校園環境之需求願景，而以原則性或整體觀感之形式表達之。例如：理想學校建築的九項特徵：適合教育需要 (adaptation to educational need) ╱ 安全 (safety) ╱ 衛生. (healthfulness)╱擴展性(expansibility)╱適應性(flexibility)╱方便(convenience)╱耐久性(durability)╱美觀(aesthetic fitness)╱經濟(economy)等等(Frank1.Cooper et al,1925)、蘭德斯和桑普遜(Jack L. Landis & Merle R. Sumption)在「市民評鑑學校建築工作手冊 (Citizen's Workbook of Evaluating School Buildings)」中，列舉了十項理想實用的學校 3. . 蔡保田(1971)。學校建築研究的發展。 15.

(24) 建築特徵，分別為：適量 (adequacy) ╱ 適用 (suitability) ╱ 安全 (safety) ╱ 衛生 (healthfulness) ╱ 便利 (accessibility) ╱ 適應性 (flexibility) ╱ 效率 (efficiency) ╱ 經濟 (economy)╱擴展性(expansibility)╱優美的外觀(appearance)等；國內學者則統整為：教育原則(Principle of Education)╱整體原則(Principle of Wholeness)╱實用原則 (Principle of Utility)╱安全原則(Principle of Safety)╱經濟原則(Principle of Economy)╱ 美觀原則(Principle of Beauty)╱衛生舒適原則(Principle of Healthfulness and Well-being) ╱功能協調原則(Principle of Inter-functional Coordination)╱變應原則(Principle of Adaptability)╱創新原則(Principle of Creation)等十項（湯志民, 1986） 4 。. 在國內之定義，最早可追溯至(劉明國，1987） 5 之定義：「就好像人類為了繼續維持其活動狀態，而調節食物和衣服，時而休息養神，因應需要而行健康檢查；對於建築物而言，就是使該動作的有所動作，對因應的保護措施有周全的警戒，並且經常不斷的留意而在維持其機能上所做的種種處置。」在建築物維護的研究論文中，一般則以(賴榮平, 1994 6 ）之定義最常被引用，其對於建築設施之敘述為：「建築設施是指建築物以及其相關設備，隨著社會發展，建築物規模日趨大型化，對建物內部空間機能的要求亦日趨複雜化，建築設施成為人類生活越來越重要的資源。」此外，對於設施維護管理定義之總論(楊天鐸, 2003 7 ）：「為利用適當之軟硬體工作、方法等使得建築物及其內部設施透過最經濟的維護管理過程，以保持其效用、功能與服務等之運作性，進而達到滿足使用者之需求與舒適感。」並依據國內建築物規劃設計施工等階段之環境，適時導入生命週期管理的概念，來達到營. 4. 湯志民(1986)。國民中學學校建築研究。 5. 劉明國(1987)。公共建築物殘障者使用設施制訂之回顧。 6. 賴榮平(1994)。大樓設施管理制度之調查研究(一)-大樓設施管理現況之調查研究。中華民國建築學會第七屆建築研究成果發表會論文集，文化大學。 7. 楊天鐸(2003)。建築物維護管理系統之建立，央大營管研所碩論。 16.

(25) 運維護階段資訊能夠分享前階段之資訊，進而提升建築物維護之經濟性、服務性與舒適性。. 依據行政院公共工程委員會所訂定「各機關辦理公有建築物作業手冊」的規定，工程竣工後，凡須移交其他機關接管或使用者，主辦機關應辦理移交接管手續，並填報工程交接清單，分送相關單位；並宜建立地理資訊系統資料檔（包括影像檔、CAD 檔或 GIS 檔），以利建築工程之接管與維護；而工程完工後，接管機關或使用機關應分別依建築法及消防法，於法定期限辦理「建築物公共安全檢查」及「消防安全設備檢修」，且依規定向建築及消防主管機關申報外，並依據承包商提供之維護手冊辦理公有建築物設施及設備之檢修與維護管理，其內容包括： 1. 公有建築物公共空間維護：包括建築物之外牆、屋頂、樓梯間、昇降機機廂、地下室、停車場等項目。 2. 公有建築物及四周環境之美化：包括庭園花草、樹木之定期剪修、日常澆水、施肥、除草等工作。 3. 建築物內部維護：建築物之外牆、屋頂、水塔、蓄水池、自來水管、污廢水管、瓦斯管、污水處理設施、電力系統、照明設備、垃圾管道、昇降機、抽水馬達、發電機、消防設備、空氣調節、通風設備等項目。. 而針對學校校舍來說，當校舍於完工啟用時，即進入所謂的使用期。其相關之設施，如：室內外牆壁塗裝、屋頂防水隔熱等，相關之設備，如：水、電、空調、衛生消防、電梯、廣播等，也開始進入耗損與運轉。隨著使用與運轉時日的增加，或受到自然外部環境影響，如：日照、潮氣、海風等，造成材料老化、鏽蝕等，或設備運轉摩擦所造成的構件磨耗等，或受到外力的影響，如：颱風、地震等，造成構造物龜裂、設備移位毀損等，學校校舍設施設備的效能會因而降低。 17.

(26) 因此，適時的維護管理不僅能維持學校校舍設施設備的使用運轉效能，同時也能防止因學校校舍設施設備損壞，而危及校園中生命財產的安全。而公有建築物（學校）之管理維護規範有： 1. 法律規範：採購程序方面依據政府採購法，管理維護作業可依據「各機關辦理公有建築物作業手冊」，學校則有專為其設計之「各級學校校舍維護管理參考作業手冊」，通常學校會自定相關之規約或管理辦法。 2. 管理組織：總務處之下所屬各處室，通常營繕組為管理校園建築物修繕的主要單位。 3. 管理經費：學校各使用單位編有其年度預算，管理維護所產生的費用由各需求單位的預算來支應。 4. 設施設備管理維護：依據「各機關辦理公有建築物作業手冊」，其內容包括公有建築物公共空間維護、公有建築物及四周環境之美化、建築物內部維護；針對學校方面，可參考「各級學校校舍維護管理參考作業手冊」建立定期維護管理機制。 5. 管理維護之目的：維持學校建築的使用年限，提昇耐用年限；維持學校建築之安全、衛生，同時能達到防災的功能；使學校建築發揮應有的功能，如增進教學效能。. 2-1-2. 學校建築物之生命週期. 「建築物生命週期」以(林明志, 1998 8 ）為例，分為需求、規劃、設計、施工、營運、維護至拆除等七大階段，因此生命週期成本即為各階段運作所需之營運成本。建築設施於興建完成之後，就進入生命週期中最為漫長之營運階段，在此階段中，設施開始運轉及操作，隨著營運時日之累積，設施將隨時間而老舊，故障等頻率將增加，進而減低其服務性，增加其損耗之能量；然而，若能利用生命週期 8. 林明志(1998)。學校建築生命週期履歷表之研究─以台北市國民小學為例。台灣大學碩士論文。 18.

(27) 的相關資訊來協助營運階段之設施維護工作，將可藉此有效率地維持設施功能運轉，並降低成本損耗。在日本建設省石塚義高之「設備管理」一書中，提到建築物設備使用管理之計畫分析，並對於建築物的生命週期中各項支出說明及費用分佈進行探討，呈現出日本一般建築於生命週期當中各項費用所佔之百分比，其中維護管理費用約佔生命週期總成本的二分之一，約為營建及設計費之 3 - 4 倍。. 在美國，(Flangan and Marsh, 1995）所提出建築物生命週期成本的相關研究報告中指出：「若建築設施之生命週期視為 40 年，一般建築物的總成本中，70% 為營運使用及維護管理費，30%為工程初期投資成本；而學校建築的生命週期成本中，則 50%為營運使用及維護管理費，50%為初期投資成本。」藉由上述各研究成果，可以證明建築物營運維護及維護管理成本實較建築物初期興建之成本花費為高；而建築物營運維護階段的成本支出，大致用於設備之養護、修繕、管理、更新等作業上。在維護管理之分類上，則是以(楊冠雄, 1994）之分類為主，其中分為四類：維護預防（Maintenance Prevention）、預防維護（Preventive Maintenance）、事後維護（Breakdown Maintenance）、改良維護（Corrective Maintenance）；此分類模式並被教育部於民國九十一年頒定之「各級學校校舍維護管理參考作業手冊」所引用，以作為全國各級學校維護管理之依據，關於建築物維護管理之工作內容，則可根據( Patton，1988）之認定，對於建築物維護之相關工作應包括有檢測（inspection）、消耗品更新（replenishing consumables ）、找出錯誤（troubleshooting）、廢棄及移除（removal and replacement）、修理（repair）、調校（adjustment）、測定（calibration）、功能測試（functional testing）、磨光（refurbishing）以及使其處於良好狀態（conditioning）等，且上述工作又可分為計畫性維護與非計畫性維護，其中計畫性維護是對於預先定義之計畫進行有組織地、謹慎地執行、控制和記錄，非計畫性維護則是即時地執行以避免嚴重之後果，通常指緊急或服務性之工作。建 19.

(28) 築物的壽命若已走到最後關頭，終究會遭到解體，繼而就地營建新的建築物，這種過程類似自然界的老樹凋零，是屬於生命週期循環的一個環節，建築生命週期資訊具有連續性與循環性兩種特性，分別介紹如下：一、建築生命週期各階段間具有連續性建築生命週期資訊前後都是互相依存且相關的；如規劃設計理念源自於原始需求，而藉由營造施工階段來予以實現；而設計理念之真正目的，在於符合使用階段功能，卻往往因無法滿足使用效益及需求而面臨拆除重建之命運。由此可知，建築物生命週期各階段之資訊是連續性的。. 二、建築生命週期具有循環性建築物生命週期循環性，常出現於營運維護與拆除重建階段，其形成因素在於需求改變與不滿足；當處於營運維護階段，不論是建築機能減退或是新需求之產生，均可能造成使用之需求不滿足，於是有修建及改建的情形產生。此種情況即為設計、施工、使用三種階段之小循環，當使用之需求不能滿足時，就會面臨拆除重建之命運，而新的需求可能會使建築物在功能設計上有所變更。. 而建築物的生命週期（Life Cycle, LC）就是建築物由出生到滅亡的時間。所謂建築物的生命週期評估（Life Cycle Assessment, LCA），就是從建材生產、營造過程、日常使用、修繕更新到建築物拆解、廢棄物處理等生命週期各階段進行詳細的環境負荷評估，亦即從建築物的出生到滅亡，進行全面性、系統性的環境衝擊評估。 LCA 法是現代「價值工程」與「信賴工程」的基本學理，在 90 年代漸漸成為綠色建築評估的理想。在綠色建築評估方法微觀中，影響建築物使用年限的重要因素是建築物的劣化。一棟建築物經過一段使用時間後，各部位使用的材料及設備會產生不同程度的性能劣化，造成原有使用性能、機能的減損與不足，因此需要修繕工程的更新或補強，才能恢復原有相當的性能或使用條件。當修繕的代價過大或原有建築物的機能不敷使用或嚴重劣化影響使用者安全時，建築物的使用價 20.

(29) 值便大為降低而可能會結束其生命。為了使建築物能常時維持在良好運轉狀態，日常的清潔、保養、檢查、修繕等維護行為便不可或缺。鑒於教育部擬定中程施政計畫「永續發展的綠色校園計畫」，將綠色建築的觀念落實至各級學校機關，以國家公共建築的種類與數量而言，國民小學、中學可謂在國土中分佈既廣且勻，擁有最大宗的公共性樓地板面積(黃世孟, 2000 9 )。如此龐大的公共空間如何有效而且永續經營、妥善修繕更新，已經成為社會結構漸趨成熟的台灣必需面對的課題，希望經由本研究調查分析，運用低成本使學校建築常保健全機能，延長建築物使用年限，以期降低環境負荷量，使校園環境達到真正永續的目標。（詳見：圖 2-1-1）導入校園建築物生命週期觀念之物業管理系統. 以生命週期維導向之建築維護資訊管理系統. 現階段之物業管理系統. ※設施檢測紀錄. 設施基本資料建檔. ※建築物基本資料管理. 設施維護紀錄. ※建築物生命週期資訊保存. 線上請修機制. ※維護成本估算. ＊住戶資料管理＊收繳管理財務＊會計管理線上住戶服務 (公告欄、線上繳費). 圖 2-1-1 校園建築物生命週期系統功能特色示意圖資料來源：本研究自行整理 9. 黃世孟(2000)。專業營建管理作業制度化之研究，中華民國建築學會第十二屆研究成果發表會，pp.601-604。 21.

(30) 2-1-3 學校設備管理維護. 就校園設備管理而言，其“設備管理＂在歐美，日本已發展實施已久，但因時代之演進、管理模式的更新及新理念產生源源不絕的創意，改變生產模式與產業運作方法，也讓台灣社會生活更加豐富，產業融合更進一步創造出藝術價值與生活品味兼顧的創意產業經濟。就意義層面而言，產業融合是由於資訊技術、高科技、新技術及其產業運用於其他產業，使得兩種或多種產業融為一體，並逐步產生出新的屬性結果產業。現代產業發展就是借助產業融合的作用，經由組織管理機制，協調各產業發展，提升產業鏈的競爭力。在產業演變中專業化分工程度深化、相關產業鏈重組，技術創新、制度創新、知識和管理創新催化產業融合，當然發展經濟等因素也是推動產業融合發展的原動力，企業追求利潤是實現產業融合發展的主導力量。產業融合發展是社會生產力進步和產業結構高度化的必然趨勢，是現代產業經濟發展的一種新趨勢。(黃世孟, 2002) 10 。. “物業管理＂就是在這股產業融合世界潮流與技術整合下產生，是一種模組化管理的新興服務業，他整合建築物維護管理、環保衛生清潔、生境安全保全(包括消防安全設備維護檢修、公共安全安檢、水電維維修、發電機設備、電梯設備、門禁監控設備、停車設備、游泳池設備、避雷針設備及檢修等)、生境服務及相關生活服務產業提供包括物業代辦及諮詢行業與事務管理（社區網路、居家照顧、保母、宅配物流、及生活產品導入）、資產管理經營顧問、資產開發租賃、資產金融級物業投資管理等。可視為一種坎入式系統管理服務業，產業融合促生新結構，新參與者進入和開辟新市場環境，以資源的合理運用配置、和人力彈性調度等增. 10.黃世孟(1998)。國民小學學校建築提升教學空間與設備設置基準之研究。行政院國科會專題研究報告。. 22.

(31) 強了產業競爭性和創造新市場結構。隨著物業管理之融合性在整個生活環境中越來越具普遍性，會導致服務業發展基礎之間關聯、服務產業結構演變、其組織形態和產業區域布局等方面的根本變化，最終改變並提升整個生境環境面貌(何彌亮, 2 005) 11 。可得知公有建築物（學校）與私有建築物在管理維護面之現況，以及相互之間的差異，於法律規範、管理組織、管理經費、設施設備管理維護及管理維護之目的等層面均不盡相同。兩者內容之比較如下：(詳見：表 2-1-1). 表 2-1-1. 國內公有建築物與私有建築物管理維護之比較. 比較項目. 公有建築物（學校）. 法律規範. . 私有建築物（公寓大廈）. 採購程序依據政府採購法管理維 1.「公寓大廈管理條例」護作業可依據「各機關辦理公有 2. 相關子法包括「公寓大廈管理. . 建築物作業手冊」. 條例施行細則」、「公寓大廈管理服. 學校則有專為其設計之「各級學. 務人員管理法」、「公寓大廈管理組. 校校舍維護管理參考作業手冊」. 織申請報備處理原則」、「公寓大廈規. 通常學校會自定相關之規約或管. 約範本」等 3. 區分所有權人得自訂符合其公. 理辦法. 寓大廈條件的「規約範本」等. 管理組織. . 總務處之下所屬各處室通常營繕 1.係以公寓大廈之社區住戶為主體組為管理維護校園建物之主要單 2.透過區分所有權人會議或規約選任「管理負責人」或透過「管理委員會」. 位. 以契約方式僱傭「公寓大廈管理維護公司」派遣專業之「管理服務人員」進駐社區執行公寓大廈事務。. 管理經費. . 學校各使用單位有其年度預算. . 管理維護所產生的費用由各需求. 修繕、維護事項經費來源由區分所有. 單位的預算來支應. 權人繳納。. 1.設置「公共基金」，以做為共同利益及. 1 11. 何彌亮(2005)。物業管理~建築物資產維護使用知識與創新管理模式。. 23.

(32) 設施設備. . 依據「各機關辦理公有建築物作 1.主要針對建築物共用部分設施設備的業手冊」，其內容包括公有建築物. 管理維護. 修繕、管理和維護. 公共空間維護、公有建築物及四 2.屬於公寓大廈管理維護公司主要業務周環境之美化、建築物內部維護. 之一. 可參考「各級學校校舍維護管理參考作業手冊」建立定期維護管理機制. 管理維護. . 維持學校建築的使用年限，進而 1.維護建築物機能提昇耐用年限維持學校建築之安 2.塑造良好環境. 目的. 全、衛生，同時能達到防災的功 3.節省運作成本能，使學校建築發揮. 應有的功 4.創造建物價值. 能，增進教學效能。. 5.執行事務運作 6.凝聚社區共識. 資料來源：本研究自行整理. 由以上比較之後，可獲得知；公有建築物（學校）之管理維護下列之機制： 1. 法律規範：採購程序方面依據政府採購法，管理維護作業可依據「各機關辦理公有建築物作業手冊」，學校則有專為其設計之「各級學校校舍維護管理參考作業手冊」，通常學校會自定相關之規約或管理辦法。 2. 管理組織：總務處之下所屬各處室，通常營繕組為管理校園建築物的主要單位。 3. 管理經費：學校各使用單位編有其年度預算，管理維護所產生的費用由各需求單位的預算來支應。 4. 設施設備管理維護：依據「各機關辦理公有建築物作業手冊」，其內容包括公有建築物公共空間維護、公有建築物及四周環境之美化、建築物內部維護；針對學校方面，可參考「各級學校校舍維護管理參考作業手冊」建立定期維護管理機制。 (黃世孟、郭斯傑、周鼎金, 2002) 12 ，各級學校校舍維護管理參考作業手冊（教育部委託）。 5. 管理維護之目的：提昇學校建築耐用年限；維持學校建築之安全、衛生，同時能達到防災的功能；使學校建築發揮應有的功能，如增進教學效能。 12. .黃世孟、郭斯傑、周鼎金(2002)。各級學校校舍維護管理參考作業手冊（教育部委託）。 24.

(33) 第二節. 學校相關部門業務委外定義與相關規範. 現行學校相關部門業務之公共工程發包系統中，有關建築物(新建、增建、改建、修建)工程合約的執行方式，主要區分為：建築工程部份(建築本體)、水電工程部份(建築設備)、電梯工程部份(建築設備) …等等，可獨立發包而且需有專業廠商承攬的工程合約。但此分類方式並非通盤適用於現有之工程發包項目，因此需以單一學校先行收集發包工程合約資料，配合原有獨立發包工程合約工程項目加以歸納分類，以適用各校近十年來各類發包之工程項目及費用彙整工作。. 自民國 82 年所頒佈的「行政革新法案」，政府就有意推動政府業務移轉由民間辦理，欲將政府職能由划槳轉為掌舵，民國 89 年「當前財政問題研討會]，又更進一步的主張縮減政府支出，擴大業務委外，建構小而能，小而強的政府，計劃將未具公權力且民間有能力也有意願參與的政府業務委託外包，民國 90 年 12 月「教育改革研討會」邀集企業界與會，表示政府也有意將這股潮流帶入教育事業之中。在法令方面，行政院為提升我國國際競爭能力，於民國 88 年 1 月 14 日核定頒布「政府再造行動綱領」，內容包括組織再造、人力及服務再造以及法制再造，其中法制再造部份，再由經建會主司協調各部會分工，訂定「促進或委託民間參與政府業務」之作業手冊及相關法令；於民國 90 年訂頒「行政院及所屬各機關推動業務委託民間辦理實施要點」；民國 92 年之「行政院所屬機關學校事務勞力替代措施推動方案」。台灣公部門辦理業務委外現況現階段政府委託民間辦理業務分為「機關對外事務委託」與「機關對內事務委託」兩大類，經建會於 1999 年統計各機關已委託民間辦理之業務項目達 190 項，後續計畫委託項目有 82 項。(劉書謹, 2007) 13. 13. .劉書瑾(2006)。從物業管理專業探討國立大學總務業務委外方式之研究。高大都建研所碩論。 25.

(34) 2-2-1. 公部門機關委外定義. 委外(outsourcing)其最大的特徵為從「官僚結構」管理轉變為以「契約」進行管理 ( Ferlie，1996)。各國所採用的普遍策略係以市場導向和私部門管理精神的運用為思考主軸，引進民間的資源及力量從事公共服務或將公共服務以民營化的方式經營。而委外(outsourcing)一詞的定義相當廣泛，它是內製(in-houe)的相反詞， Labbs(1993)指出：『委外就是將企業運作需要的功能中不屬於關鍵核心的部份，以契約方式委由企業外服務者來負責提供，以維持企業營運的需要』。隨著市場與科技環境快速變遷，以企業的有限資源，並無法自行提供關鍵功能來滿足企業營運上的需要，以維持在市場上的競爭優勢；因此，委外的定義也隨之擴大為『企業外的組織若能將企業內本身的工作做的更好更有效率且更便宜，則此份工作應該由企業外的組織來做；假如企業本身能將此工作做的更好，則此份工作應該維持自己辦理』。. 而我國政府為順應世界潮流、強化國家競爭力與追求國家高度發展，企圖重新調整政府角色與功能，使未涉及公權力行使之政府業務移轉由民間辦理，因而於民國 87 年 1 月 14 日提出「政府再造綱領」，正式啟動政府再造工程。「引進企業管理精神，建立創新、彈性、有應變能力政府」為政府再造之總目標，並將「引進企業管理技術，建立以顧客及成效管理的服務制度」作為推動策略，其中法制再造計畫更將業務委託民間辦理列為重要工作項目之一。90 年 10 月 25 日我國成立「政府改造委員會」，推動政府改造事宜，以「顧客導向、彈性創新、夥伴關係、責任政治、廉能政府」為推動理念（行政院政府改造委員會, 2003）。由此可知，政府業務委託民間辦理已成為「政府再造」發展策略的重要工具。政府在業務委外之推動源於民國 8 2 年行政院訂頒之「行政革新方案」，該方案將政府業務委外列為行政革新之實施要項，至民國 87 年行政院審議通過「政府再造綱領」， 26.

(35) 研訂委託民間參與公共事務相關法令之業務，則由經建會持續推動；民國 89 年 8 月 26 日「當前財政問題研討會」亦將「政府應擴大業務委外，建構小而美的政府，以撙節政府支出」列為重要共識。民國 89 年 8 月 30 日行政院審議通過之「知識經濟發展方案」，其具體措施更明文規定，應積極規劃政府業務委託民間辦理，並訂定有關人員處置及公權力委託之相關法律，有效利用民間資源，以提昇施政效率與服務品質；民國 89 年 11 月「全國知識經濟發展會議」總結報告中，亦提出「擴大政府委外服務、創造知識型服務之市場、塑造知識型服務之成長環境」等決議，旨在加強推動政府業務委託外包工作（行政院人事行政局, 2001）。. 我國政府為推動政府業務委託民間辦理，由行政院 90 年 5 月訂頒「行政院所屬各機關推動業務委託民間辦理實施要點」，推動的主要目的為「調整政府角色及職能，型塑導航新政府」、「活化公務人力運用，降低政府財政負擔」、「善用民間資源與活力，提昇公共服務效率及品質」、「帶動社會競爭力，共創公私協力新環境」等四項重點。其中將委外定義為：政府與民間簽訂契約，提供全部或部分經費或硬體設施，由民間履行契約規定之項目並提供服務，契約載明雙方權利義務關係及監督考核機制。綜合上述理論及我國官方對「委外」、「委託」、「簽約外包」及「整體委外」等不同的定義及規範，並歷經全球化的行政革新風潮，面對政府財政短絀、資源愈來愈少，而公共服務卻愈來愈多「難以治理」的情境，政府不得不擴大民間參與的深度與廣度，藉以建構「公共管理社會化」之根基，並活化公共服務機制（李宗勳、范祥偉, 2001） 14 。而在新公共服務（New Public Service）的定義中是主張政府以「服務」（service）代替「導航」（steering），強調民主行政、公民社會的重要性，環顧政治與社會面的公共精神與公共參與問題，重視「全球化、知識經濟、創造與跨域連結的新治理需求」、「公私資源結合」、「政府與民間組際學習需求」等創造高附加價值的治理模式，尋求「公共管理社會化」、 14. .李宗勳、范祥偉(2001)。行政部門委外業務的履約管理。 27.

(36) 「公共服務民間化」的公私協力關係，提高「政府行政效率與治理效能」為核心價值。這種帶領民間承接政府委外經營業務，透過參與公共事務，融合公部門、私部門、公民三者之間的關係，成為政府委外經營的新治理模式，未來在各機關公務人力配額受限下，如何運用委外經營途徑，讓公共服務的範圍與公共利益擴張，是公共管理社會化的核心要務與提昇國家競爭力的關鍵（李宗勳, 2002） 15 。. 在眾多政府施政作為中，教育是奠定施政基礎的重要基石，面對國民對於教育革新的期盼日益殷切，民眾參與教育事務的意願也相對高漲；地方教育行政組織面對瞬息萬變的環境，如何提升服務的效能，滿足民眾革新的願望為當前教育行政改革的重要課題。教育部（1995）在《中華民國教育報告書- - 邁向 2 1 世紀的教育遠景》中曾指出，「邁向多元民主」是社會變遷下未來教育革新的原則，強調「自由是尊重市場調節機能，減少不必要的干預」、「多元是提供多種不同的方式以供選擇」、「自由與民主是現代教育的趨勢」等理念；88 年 6 月 4 日，立法院三讀通過「教育基本法」，其中第 7 條更規定：「政府對於私人及民間團體興辦教育事業，應依法令提供必要之協助或經費補助，並依法進行財務監督。其著有貢獻者，應予獎勵。政府為鼓勵私人興學，得將公立學校委託私人辦理；其辦法由該主管教育行政機關定之。」由此觀之，不管是法令規定、政府的政策宣示，或是政府目前正實施的各項公共行政業務革新方案，隨著時代潮流的脈動，政府業務委外已蔚為潮流；而教育行政事務更需要透過減少或解除教育管制，在適度的教育鬆綁下，提供一個自由競爭的教育市場，以促進教育事業的精進與革新，創造自由而良性競爭的教育環境。(吳碧華, 2004 16 ). 15.李宗勳(2001)。政府業務委外經營的理論策略與經驗。 16.吳碧華(2004)。教育行政事務委外辦理項目與可行性之研究-以各縣市政府教育局為例。屏師院教育行政研究所。. 28.

(37) 本研究是以物業管理之理論來探討國民小學設備修繕之研究委外辦理為公部門機關委外管理，因此屬於上述「政府採購法」定義之勞務採購，於(郭景致、汪文政, 2007 17 ）研究中指出，「機關內部物業委外」，應屬「採購法」定義之勞務採購，亦即第七條第三項所稱之專業服務、技術服務、資訊服務、研究發展、營運管理、維修、訓練、勞力及其他經主管機關認定之勞務。「機關內部物業」之範疇即涵蓋資訊服務(電腦網路系統維護)、維修(建築維修、設施維修)、勞力(清潔綠化、保全)、大樓管理等勞務。以上所列之勞務採購項目，均非「行政程序法」第 15、16、19 條所規範的委託關係，不會涉及公權力的行使。「機關內部物業委外」之對象則視為委外之項目而有不同法令之規範： ( 1 ) 保全管理：依據「保全業法及施行細則」，機關之駐衛警業務應由立案之保全公司承攬。 ( 2 ) 大樓管理：單一產權大樓應依據「行政院及所屬各機關推動業務委託民間辦理實施要點」，由立案之公寓大廈管理維護公司承攬。多產權大樓應依據「公寓大廈管理條例及施行細則」組成管理委員會，由立案之公寓大廈管理維護公司承攬。大樓管理均應符合「公寓大廈管理服務人管理辦法」之規定。 ( 3 ) 建築維修管理：應依據「建築法」及「建築物室內裝修管理辦法」，由建築專業公司承攬。 ( 4 ) 設施維修管理：水電、機電、電梯、消防等設施維修由相關專業公司承攬。消防設施維修應依據「消防法」之規範。 ( 5 ) 清潔綠化管理：由相關專業公司承攬。 ( 6 ) 資訊服務管理：由資訊專業公司承攬。. 17. .郭景致、汪文政(2007)。台灣公部門物業管理委外之現況與展望。台灣物業管理學會主辦，台灣物業管理學會第一屆研究成果論文發表會，台北市。 29.

(38) 委外是指企業組織或政府機關，將特定業務與服務工作甚或是設備操作的管理執行，委由第三者來辦理，使得原本應由組織員工承擔的工作和責任，以契約的方式轉由承包商來承擔(Labbs, 1993，轉引自(陳郁雯, 2000 18 )。公部門機關業務委外相關規範目前台灣地區公部門業務委外涉及法律依據及法律關係方面，目前並未有單一法或條例可供委託機關遵循，現階段適用辦理委外業務的規定，主要為「政府採購法」及「促進民間參與公共建設法」。公部門委外業務涉及勞務委任或雇傭等均需依循「政府採購法」之規範；涉及公共設施服務委託經營者，屬「促進民間參與公共建設法」所規範。. 2-2-2. 公部門委外專業營建管理（PCM）. 營建業在面對政府採取自由化、國際化的貿易政策主導下，產生了強大的國際競爭壓力，尤其當前政府為積極投入世界貿易組織（World Trade Organization，簡稱 WTO）。因而在國際開放競爭市場的衝擊下，統包工程將是工程發包方式的主流，不論是公共工程或是民間工程以 BOT（Build-Operate-Transfer，簡稱 BOT）統包方式來發包工程之趨勢已然形成，而傳統的工程管理已不敷當前之需，因而造成若干問題：例如營建工程品質低落、工期要求日為緊縮、營建成本日漸高漲及工程變更、糾紛索賠事情日漸嚴重下，如何扮演更積極、公正的服務角色，協助業主或統包商在有限資源下做最佳化運用，達成統包工程的任務。「專業營建管理」（Professional Construction Management，簡稱 PCM）即為解決此一問題之可行方案。專業營建管理 PCM 制度，係指由專業性的營建管理顧問機構或類似組合，以其所具備之設計、施工與管理之專業性知識和能力，代理業主在營建團隊中作領導，來協調和溝通整個工程流程，將工程可行性、設計、規劃、發包、施工和工 18.陳郁雯(2007)。契約雇用制度下護理人員對組織公平的感知與組織公民行為的探討─南部地區某公立醫院之個案研究。義守大學醫務管理學系碩士班。 30.

(39) 程運轉等各階段之管理工作有系統之整合，以達成縮短工期、降低成本，及維持工程品質目標。 (一)、 PCM 制度概述近年來，政府或民間所推動的工程規模日益龐雜，傳統工程營造管理方式已不足以處理相關問題，為使工程管理朝向專業化與制度化發展，以提昇工程品質與效率，遂有專業營建管理之引進。專業營建管理制度，係指由專業性的營建管理顧問機構或類似組合，以其所具之設計、施工與管理之專業性知識和能力，代理業主在營建團隊中作領導，來協調和溝通整個工程流程，將工程可行性、設計、規劃、發包、施工和工程運轉等階段之管理工作有系統之整合，以達成縮短工期、降低成本及維持工程品質目標。（李得璋, 2003 19 ） (二)、 PCM 之定義國外各工程組織所提供之PCM業務不盡相同，PCM制度尚未有一致之定義，引據美國各大營建相關公會或組織所作之界定，及國內相關文獻，以探討PCM制度之基本精神。(劉書謹, 2007 20 ) (三)、 PCM 制度之特性 PCM 機構所扮演之角色與定位，可得知：業主或主辦工程機關視其需求將工程之規劃、設計或履約業務等之專案管理的一部或全部委託廠商為之，以整合及協調工程界面、控制進度、品質及節省成本。而其服務費用與委託項目則包含規劃與可行性評估，工程設計、招標發包、施工督導以及履約管理之諮詢與審查。換言之，PCM 機構並非直接參與工程之施，而係站在整合施工界面、協調工程事務、監督作業運作以及協助參與工程施作之各專業團隊（營造廠商、建築師、技術顧問等）之立場，為業主提供有關工程計畫之相關專業諮詢，並利用管理工具或策略，替業主對各專業團隊之工程計畫進行審查與管制的工作。簡言之，PCM 19. 20. 』，行政院國家科學委員會專題研究計畫。 .李得璋(1995)。營建工程契約風險分擔之研究（Ⅰ）. .劉書瑾(2006)。從物業管理專業探討國立大學總務業務委外方式之研究。高大都建研所碩論。 31.

(40) 之角色就如同業主的分身、專屬的貼身顧問或第三隻法眼，只要業主不表示意見，工程進行中即應以 PCM 為意思之表示，使業主在一定授權與合約關係下，於既定期程內獲得高品質且高效益之工程。 PCM 所提供之服務，在高度專業分工及大量施工界面等多元化與複雜化之營造時代，已逐漸為業主層面之管理機制與品質，確保扮演舉足輕重之角色。尤其在工程預算與人力編制不易擴增之情況下，政府機關在辦理公共工程及各項營繕業務時，如何有效且經算地運用民間 PCM 之專業服務，以減少自身行政資源之支出與節省人力，為社會創造高品質、高效率之公共設施，將是爾後必須面對且無可避免之課題。PCM 制度之功能旨在於滿足業主需求、縮短工期與降低造價，其主要之優點可概述如下：. 一、降低工程成本 PCM 制度中，可由業主直接與各專業分包商訂約，而由 PCM 公司替代傳統程序下的總包商作工程協調與管理，如此可減少傳統總包方式重複的利潤加成和管理費用，以降低工程造價。二、減少業主參與的人力與時間 PCM 制度可減少業主所需投入的時間和幕僚人員，尤其在業主之全盤管理協調工作，可使工程方面能達到最佳的配合。三、導致工程系統化 PCM 公司在工程計畫的前階段即已介入，於工程規劃、設計、發包、施工、和使用維護各階段作系統規劃，以縮短工期、降低成本，並維持甚或提高工程品質，使業主能以合理的代價，滿足最大的需求。四、縮短工期 PCM 程序之最大特色即在於可利用分段發包、配合設計施工重疊並行（Phased or. Fast-track. Construction）的方式來縮短整個工程計畫的時間。 32.

(41) 五、消除各成員間之對立關係藉由 PCM 公司之參與或協助，A/E 或可減少估價和監工方面之負擔，而專注於設計工作。另外，PCM 制度提供了有效率的工作環境，有利於承包商的施工作業；而且由各承包商與業主直接訂約，可加速工程款之取得。如此，各成員目標一致、利害與共，可消除或減少對立關係，促進團隊合作，提高整體效益。PCM 制度雖然是一種有效的管理制度，但也有其潛在缺點(一)、PCM 酬金之相對效益不明確 PCM 制度對業主來說，需在傳統的設計與施工費用之外，另行支付額外的酬金。雖然 PCM 制度所提供業主的諸多利益，將可能遠超過業主所支付的服務酬金，但這效益並不明確，且難以具體數化，因此一般業主在觀念上往往無法欣然接受。 (二)、工程最終成本未知採用分段施工方式，因此在最後一標未發包之前，業主無法確知工程成本。而且分段施工一旦開始，即無轉寰餘地，業主需冒預算超支的風險。不過若於 PCM 合約中附有保證最高工程費用（GMP）條款，則對於預算的控制較有保障。 (三)、PCM 公司權責之限制 PCM 制度的最大缺點，或許是在於 PCM 公司與選定承包商的關係。由於 PCM 公司和承包商之間並無直接契約關係，所以 PCM 公司並無實際職權督導承包，甚至其間可能會有對立的關係存在，若無業主充分授權，則 PCM 功能難以發揮。 (四)、缺乏積極控制工程成本之壓力 PCM 公司對工程成本超支，並無直接的風險負擔，較缺乏控制工程造價之壓力。況且若 PCM 公司之服務酬金係以工程造價百分比方式支付，則工程造價增加反而對 PCM 較為有利。故若 PCM 合約中缺乏適當的規定，則不易達成造價控制的目標。 33.

(42) 大體而言，PCM 制度利多於弊。但 PCM 並非萬靈丹，不能保證工程執行一定成功，業主需先考量工程之規模、技術與管理特性，再按自身之能力與需要，決定 PCM 的採行與否及其執行方式，方能發揮 PCM 制度的功能。 PCM 制度是在施工工程上，不論站在業主方面或承包商立場都扮演著極重要的角色，同時更應以宏觀思維和有效的整合方式執行工作，期最經濟的成本、最短工期、合理的品質與安全的環境下，協助業主或承包商完成工作。並酌參現行品質管制辦法，研擬 PCM 在施工階段工程品質管理流程、安衛管理流程，並據此管理流程逐項探討後建立督導架構。。（詳見：圖 2-2-1）. A 專業包商. PCM 業. 專業營建管理. B 專業包商. 主設計單位. C 專業包商. D 專業包商圖 2-2-1 學校委外 PCM 營繕工程關係圖資料來源：本研究自行整理. PCM 在施工階段，探討範圍係由開工前、施工中及完工後，透過計畫（Plan）、執行(Do)、考核(Check)、處理(Action)來掌握承包商的施工計畫、製程管理、自主檢查及缺失改善。應分為開工前、各主要工程施工前之計畫；各主要工程施工中之執行與考核及施工完成之處置，並明確 PCM 對承商所送審之計畫與自身管理、稽核之計畫訂定，以及施工中對承商之製程管理之稽查、查證與品質缺失之追蹤與處理，並於完工後對工程嚴密的把關驗收、審查。 34.