研究動機與目的

第一節 研究動機與目的

壹、 研究動機

近年來，世界先進國家普遍面對高齡人口增加、生育率下降、勞動力提早退 休、政府預算赤字大幅增加等問題。其中，由於人口結構逐漸老化所帶來之預期 巨額公共退休金財政負擔，不但可能拖垮政府財政，更可能引發金融危機。因此，

許多國家均積極研議或進行各項退休制度改革，以謀妥善因應解決。退休年金改 革儼然是目前全球最熱門的改革進行式。根據世界經濟合作發展組織(Organization of Economics Cooperation and Development，OECD)最新報告指出，自 2007 年以來，

由於一連串的經濟危機與人口結構高齡化的趨勢，讓世界各國都在加速退休年金 制度的改革。該報告經綜整 OECD 國家採行的改革措施，主要可歸納為：健全年 金體系之財務機制、延後退休年齡、增加私有年金比重及增訂年金自動調節機制 等（OECD，2013）。

前述有關年金財務危機、人口日益老化及少子化等趨勢，我國亦面臨相同困 境。在世界人口變遷的潮流中，我國不但未能免於少子化與高齡化的問題，甚至 更為嚴重。以少子化的問題而言，我國的低生育率已造成了學齡人口遞減、未來 勞力不足等問題。而在高齡化的歷程上，除了人口老化現象的普遍性之外，我國 老化速度超快是另一個課題，與日本一樣是世界上人口老化速度最快的國家（林 萬億：1-2，2008）。快速的高齡化造成社會勞動力高齡化、工作人口負擔加重、社 會福利及老年安養需求負擔增加，以及政府社會安全預算逐年攀升等問題。此外，

人口老化亦使得領取年金給付的人口增加、領取時間延長，而繳交年金保險費的 人口減少，如退休制度未及時配合檢討調整，將會造成國家年金財務之沉重負擔。

反觀我國退休制度之改革歷程，軍、公、教人員之主管機關在研擬規劃各項

改革方案時，是閉門造車、各自主政，抑或是充分溝通、廣納建言？另外在面對 人口結構與經濟情勢變遷之雙重危機下，研議規劃之改革方案是否確能對症下 藥、切中時弊？公務人員或協會團體等相關利害關係人對此所持意見與態度為 何？又即使年金改革法案送至立法機關審議，不論是執政黨或在野黨為了要討好 選民，顧慮選票，往往容易陷入政治喊價的不歸路，使年金改革成效大打折扣。

所以本研究希望透過各國退休制度改革之發展趨勢與實施經驗，從中汲取歸納適 合我國國情之改革方案，同時剖析並釐清我國現行退休制度面臨的真正問題，建 構一套與時俱進、公平合理之退休制度，是為本研究欲探討之重要課題，也是本 研究之動機所在。

貳、 研究目的

公務人員退休制度為國家文官制度中相當重要之一環，從政治與行政方面而 言，其關係國家整體人力資源運用良窳、財政資源是否合理配置，以及國家競爭 力能否提升之關鍵。從經濟角度而言，其對於退休人員老年經濟安全之保障，以 及社會生產力與經濟發展等密切相關。從社會層面而言，退休制度能否配合社會 結構之變遷作適當調整，縮小各職業別退休所得之差距，則涉及社會公平、世代 正義等議題。換言之，退休制度影響層面既深且廣，因此，如何建構一套合理健 全、與時俱進的退休制度，實為現今各國政府施政所面臨之最重要課題。

我國公務人員退休制度自1943 年開始實施，建制之初係採由政府全額編列預 算支付退撫經費之恩給制。由於該制度實施後，導致政府財政負擔逐漸加重，而 公務人員退撫實質所得卻未相對增加，政府為因應解決上述問題，於1995 年 7 月 1 日開始實施公務人員退休撫卹新制（以下簡稱退撫新制），將退撫經費之籌措方 式改由政府及公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付，並由政府負擔最 後支付保證責任。嗣因退撫新制實施一段時間之後，諸多不合時宜之處相繼凸顯，

如過早支領月退休金、退休所得偏高及退撫基金收支失衡日益嚴重等，均有待妥

慎處理。有鑑於此，主管機關銓敘部為解決公務人員退休制度所面臨之各項問題，

經擬具公務人員退休法修正案，業完成立法，並自2011 年 1 月 1 日起施行。

上述新修正之退休法採行之主要改革措施有：月退休金起支年齡延後方案（即 外界俗稱之85 制，將月退休金起支年齡分 10 年逐漸延後至 60 歲）、刪除 55 歲 自願退休加發退休金規定、提高退撫基金法定費率上限等¹。惟就目前制度設計觀 之，仍未能充分考量長壽風險與因應人口結構轉型的趨勢，亦即無法有效舒緩現 正面臨之高齡化與少子化之雙重壓力。另在制度設計上，亦未思考公務人員退休 制度在公部門人力資源管理上可扮演的積極性角色，以及人事管理制度各個環節 的配套措施。

在 2012 年 10 月上旬，勞保基金財務危機率先爆發，引起勞工恐慌及全民不 安，很快的這把火迅速延燒至軍公教人員退撫基金，引發退撫基金也將在17 年內 破產的疑慮，使年金制度再度成為社會各界關注的焦點。為此，馬總統於2012 年 11 月 21 日宣布：政府將推動軍公教勞各類人員之年金制度改革。行政院於是會同 考試院成立跨院際的年金改革小組，研議各項年金改革方案。總統並於2013 年 1 月30 日在總統府召開記者會，說明我國年金制度改革之具體方向與原則²。

上述各類人員之年金改革法案雖於 2013 年 4、5 月間函送立法院審議，惟在 立法院審查期間，朝野立委對於年金改革之重大議題並未達成共識，加上2016 年 總統與立法委員選舉時間逼近，2013 年版之年金改革法案能否順利完成立法？抑 或基於政治因素考量而將改革內容大打折扣？均存有高度不可預期之變數。

綜前所述，本研究之主要目的有以下三點：

一、探討分析 OECD 國家近年來實施年金改革之背景、發展歷程與所採取之 改革措施，對照我國現行公務人員退休制度之實施現況與面臨之困境，從中汲取 適合我國國情之實施經驗，研議政府可採取之相關作法與規劃。

1銓敘部全球資訊網站 ( http://mocs.gov.tw )。

二、研析考試院於2013 年函請立法院審議之公務人員退休撫卹法草案中所研 擬之各項改革方案，希望透過文獻分析與制度比較，檢視該項法案是否足以有效 解決我國公務人員退休制度遭遇之問題與危機。

三、透過深度訪談，瞭解在面對少子女化、高齡化社會趨勢與年金財務負擔 之挑戰下，我國公務人員退休制度在改革之推行方式、退休年齡、給付條件、給 與機制與退撫基金等相關面向，所應採取之因應措施與解決方案。

第二節 研究範圍與流程

壹、 研究範圍

近年來，世界先進國家普遍面對高齡人口增加、生育率下降、勞動力提早退 休、政府預算赤字大幅增加等問題，各國也紛紛針對年金制度進行重大的改革。

由於我國已逐漸轉型為已開發國家，各國年金制度改革的方向及策略，確實有許 多足資我國借鏡之處。為使國外年金改革之實施經驗更具參考價值與實益，鑑於 近年來 OECD 國家對其年金制度不斷進行改革，且 OECD 自 2005 年起，即持續 追蹤相關會員國年金改革之情形，並每2 年發表一次「Pensions at a Glance」報告，

有相當完整且有系統之文獻與數據資料。所以本研究除我國公務人員退休制度 外，主要係以 OECD 國家及過去曾對公部門年金制度進行重大改革的國家為研究 範圍。

儘管各國年金改革的途徑不同，但各國年金改革的過程與改革趨勢仍有許多 相似之處。觀諸國內的情形，年金改革的議題也在近年來引發社會熱烈的關注。

本研究藉由分析比較各國年金改革的途徑與趨勢，並檢視我國公務人員年金體系 的現況與問題，綜合國外年金改革經驗與國內各界的意見後，進而對於我國公務 人員退休制度未來改革之方向，提出規劃與建議。

深 度 訪 談

貳、 研究流程

本研究流程首先確立研究動機及目的後，據以界定研究範圍，進而蒐集相關 文獻資料，包括各國退休制度、改革策略與實施經驗、我國退休制度現況與問題 及年金改革法案相關議題等，加以制度探討與比較分析，並進行深度訪談，最後 提出研究發現與建議。研究流程圖如下圖1-1：

圖 1-1 研究流程圖

資料來源：作者自繪。

從各國退休制度發展趨勢探討我國 公務人員退休制度未來改革之方向

確立研究動機與目的

文獻探討與制度回顧

退休制度理 論、類型與

學說

各國退休制 度改革背景 與趨勢

我國公務人員 退休制度實施 現況與問題

公務人員年 金改革法案 議題研析

研 究 發 現 與 建 議

建立研究流程與架構 確認研究方法、範圍與限制

第三節 研究方法與限制

壹、 研究方法

本研究之性質屬於質性研究（qualitative research），主要採取的研究方法是文 獻分析法、比較分析法、參與觀察法及深度訪談法等四種研究方法。藉由文獻資 料與理論學說之整理歸納，以及各國年金制度之改革背景、策略及改革措施與我 國退休現制之比較分析，並透過與專家學者針對年金改革議題之對談與互動，找 出能為我國借鏡之制度與作法，供改革參考。

一、文獻分析法

文獻分析法係蒐集與議題相關之各類書籍、政府部門出版或委託研究報告、

學者專家研究報告、碩博士論文、期刊、各類組織之文件紀錄或統計資料、報章 雜誌新聞等。加以系統性的分析與研討，經由歸納與論證之後，作為研究結果之

學者專家研究報告、碩博士論文、期刊、各類組織之文件紀錄或統計資料、報章 雜誌新聞等。加以系統性的分析與研討，經由歸納與論證之後，作為研究結果之