第三章 我國公務人員退休制度現況研析
第三節 退休制度現存問題
公務人員退撫制度自民國84 年 7 月 1 日施行新制以來，若干不合時宜之處，
相繼凸顯；銓敘部在面臨高齡化、少子化社會發展趨勢下，擬具公務人員退休法 修正草案，先後 5 度送請立法院審議，終於完成三讀修法工作，自民國 100 年 1 月1 日起修正施行13。上開公務人員退休法修正後，對於現階段我國退休制度所面 臨之主要問題雖可獲得紓解，但相較於前述 OECD 各國為因應人口結構及社會經 濟環境變遷所採取之相關改革措施，仍屬相對保守與不足。
有關公務人員退撫新制實施後之現況與所面臨之問題，各項文獻中曾提出諸 多論述及建議。經彙整歸納後，分別就退休給與機制、退休金準備責任及退撫基 金等面向予以探討研析，藉以瞭解此議題目前的研究情形，並作為本研究之重要 參據(王文忠，2007：142-146；王儷玲，2011：73-75，353-358；呂明泰，2010：
39-41；林萬億，2013a：23-52；邵靄如，2011：6-12，102；柯輝芳，2008：66；
張哲琛，2008：17-20；陳中石，2005：114-119；蘇威郎，2008：145-154；鄭瑞泰，
2009：107-118)：
壹、 退休給與機制之問題仍繼續存在
公務人員退休法雖於民國100 年 1 月 1 日修正施行，經檢視我國現行公務人 員的退休給與機制，仍存有下列問題：
一、支領月退休金之年齡仍屬偏低
從我國人口結構老化趨勢14觀之，2011 年我國 65 歲以上老人占總人口之比例 已達 10.9%，老化指數較美國、紐西蘭及其他亞洲國家為高。觀諸加拿大「CPP 計劃」及英國之「Nuvos 計劃」所規範之退休金起支年齡均為 65 歲，丹麥「ATP
13銓敘部民國99 年 8 月編印之「公務人員退休法、撫卹法講習手冊」。
14依內政部2012 年統計通報指出，我國自 82 年起邁入高齡化社會以來，65 歲以上老人所占比例持
計劃」甚至將退休金起支年齡延後為67 歲；相較之下，我國現行退休法雖已將任 職 25 年自願退休者，其月退休金起支年齡由原 50 歲延後至 60 歲，但因年資 30 年以上者，仍可提早在 55 歲開始支領月退休金，所以實際上大多數人仍可在 55 歲至60 歲間支領月退休金15，支領年限仍長達 23 年至 27 年，較之美國和英國等 其他先進國家，我國公務人員支領月退休金之年齡仍然過早，也因此造成政府及 退撫基金沈重之財務壓力。
二、退休金計算方式及給付水準應合理調整
加拿大公部門服務人員年金法退休金計算公式係以連續最高 5 年薪資平均數 計算；韓國之公務人員退休年金則係以最後 3 年平均月薪作為計算標準；英國
（Nuvos 計畫）與挪威甚至改以公務人員終身平均工作薪資為退休金計算標準。觀 諸我國現行退休給付之計算基準，是以公務人員最後在職之本俸作為計算基準，
日後給付的水準也是隨著現職公務人員之俸給調整計算。亦即退休金之給付並未 完全扣合反應公務人員整個公務生涯之繳費紀錄，除造成退休所得偏高之現象 外，亦導致政府與退撫基金沉重之財務負擔。
三、退休所得替代率仍屬偏高
「退休所得替代率」係指退休後每月所得除以退休前每月所得之比率（林萬 億，2013b：11）。OECD 國家公共年金之所得替代率，除了少數例外，平均約介 於40%至 80%之間（OECD，2012）。我國由於現行公務人員俸表結構之制度設計，
有部分等級非主管人員之本（年功）俸占俸給總額之比例高達 65%，如以本（年 功）俸2 倍作為所得替代率之分母（即現職待遇），將導致公務人員之在職所得被 高估，即使限制所得替代率為70%～95%，實際上相較實質在職薪資，其實質所得
15依據公務人員退休撫卹基金管理會統計資料顯示，99 年度公務人員平均退休年齡為 55.16 歲，自 100 年度起，已開始微幅提高為 55.20 歲；101 年度再提高為 55.29 歲；至 102 年度則為 55.44 歲；
此顯示 100 年 1 月 1 日修正施行之公務人員退休法，對於自願退休人員之月退休金起支年齡延後 至 60 歲之設計已逐漸顯現成效；惟退休法因訂有 10 年過渡期間規定，以致目前實際平均退休年
替代率會更高，超過100%也非罕見（林萬億，2013a：46-47）。
此外，由於公務人員退撫新制前、後年資計給退休金之標準不同，舊制年資 係「第1 年至第 15 年每年給與 5%，自第 16 年起每年給與 1%」（前段高於後段），
新制年資係「每任職1 年給與本（年功）俸 2 倍之 2%」（亦即每 1 年給與 4%，較 舊制第 16 年起之給與為高），致現階段兼具新、舊制年資之退休人員所具第 1 年 至第15 年之舊制年資得按「每年 5%」之標準計算，新制年資又得依「每年 4%」
之標準計算，爰相較於全部年資以舊制標準計算或全部年資以新制標準計算者，
退休所得確屬偏高。如再加上 18%優惠存款利息所得，往往導致退休所得替代率 超過100%，此與前述英國、德國及瑞典等國家所得替代率平均值約在 50%以下，
差距甚大。
四、採行「確定給付制」，致政府及退撫基金負擔之退休金準備責任仍然沈重 我國公務人員退休給與制度雖已由過去國家恩給制轉變成由政府與公務人員 共同提撥費用之共同儲金制，惟就退休給與機制之觀點探討，由於兩種制度均係 採確定給付制，以致在舊制年資部分，政府仍須負擔退休人員舊制年資之退休金 與優惠存款利息差額；在新制年資部分，政府除須負擔現職人員公提部分之退撫 基金費用外，尚須負最後支付保證責任。換言之，在確定給付制度之下，政府及 退撫基金負擔之退休金準備責任仍然相當沈重。
如下表 3-1 所示，由於我國人口結構快速老化、領取年金給付之年限不斷延 長，在確定給付的退休給與機制之下，歷年來政府與退撫基金合計所負擔之軍公 教人員退休撫卹經費支出，均呈現逐年攀升之趨勢。如任由此一趨勢發展而不及 時因應檢討調整，將嚴重影響國家財政之永續發展。
表3-1 軍公教人員退休撫卹經費支出一覽表
資料來源：1.舊制年資退撫經費支出部分：行政院主計總處網站。
2.新制年資退撫經費支出部分：公務人員退休撫卹基金管理委員會網站。
貳、 現行公務人員退休金準備機制存有一定風險
民國84 年 7 月 1 日將退撫經費之籌措方式由政府編列預算支付之「恩給制」
改由政府與公務人員按月提撥費用建立退撫基金支付之「共同提撥制」，對於退撫 經費來源之穩固雖有助益，但實際上，現行退撫基金之財務結構卻存在若干隱憂。
以下謹分就收入面及支出面探討如下：
一、收入面：
（一）退撫新制建立之初，為使該制度能順利推動及避免立即造成各級政府及公 務人員大幅撥繳退撫基金負擔，因此，將法定提撥率定為 8％至 12％，並 先按最低提撥率8％提撥。雖自民國 95 年起已依 12％提撥，惟依據基金管 理會辦理之 5 次精算結果（如表 3-2），公、教、軍各類人員最適提撥率分 別為42.65%、47.77%及 39.65%，與現行提撥費率 12%相較，仍為不足額提
年 度 退休撫卹經費支出
合 計 舊制年資 新制年資
2005 1,301 196 1,497 2006 1,340 234 1,574 2007 1,348 255 1,603 2008 1,360 283 1,643 2009 1,368 307 1,675 2010 1,368 355 1,723 2011 1,340 426 1,766 2012 1,387 501 1,888 2013 1,399 577 1,976 2014 1,384 630 2,014
單位：新台幣億元
撥。換言之，現行退撫基金法定提撥率仍與基金管理會精算結果之最適提
將增加退撫基金未來給付壓力—以退撫基金 102 年統計年報資料顯示，公、教、
參、 退撫基金營運績效提升不易
公務人員退撫制度自民國84 年 7 月 1 日起採共同提撥制後，改由政府與參加 基金人員共同撥繳費用成立退撫基金，並設立基金管理會負責退撫基金之收支、
管理及運用。基金成立以來，歷經亞洲金融風暴、網路科技泡沫、全球金融海嘯 及歐洲主權債務等重大金融事件之衝擊，導致在投資運用上遭遇極大的挑戰，近 年來更面臨人口高齡化及少子化的問題，導致基金收繳收入增加有限，但給付支 出卻逐年快速攀升，終致基金收支狀況嚴重惡化。以下謹就退撫基金營運績效不 易提升之困境，分從四個面向檢討研析如次：
一、退撫基金已達成熟期，繳費收入成長極為有限
退撫基金自民國84 年 7 月 1 日開辦迄今，參加人數及收繳金額之成長已達成 熟期（其成長已幾近停滯）。其中公務人員參加人數變化不大，加上組織改造之推 動，並無成長空間。至於教育人員及軍職人員則分別因少子化減班或國軍陸續實 施精簡政策（精實案、精進案及精粹案）等因素，參加人數均持續下滑。依基金 管理會統計資料顯示，民國91 年參加退撫基金之總人數為 616,871 人，迄至民國 102 年參加退撫基金總人數為 622,197 人，11 年間參加基金人數僅增加 5,326 人。
換言之，整體參加人員幾近零成長，致退撫基金收入成長相當緩慢。
二、退休人數逐年累增，退休年齡逐年下降，導致退撫支出逐年遽增
隨著歷年軍公教退休（伍）人數持續累增，退休（伍）年齡逐年下降及國人 生命餘年延長，相對增長退休給付年限，致退撫基金整體給付金額快速累增。依 基金管理會統計資料顯示，近 12 年來退撫基金每年給付金額已成長近 6 倍（自 101.59 億元成長至 577.28 億元）；其中在定期給付部分其成長速度更為驚人，近 12 年來定期給付人數已成長近 4 倍（自 6 萬 7 千人累積成長至 25 萬 1 千人）；定 期撥付金額亦快速累增，近12 年來已成長逾 10 倍（自 45.63 億元成長至 488.5 億
三、基金管理組織之運作存有諸多限制，亟待調整解決
目前退撫基金係以行政機關之組織型態設立，不論是在人員進用、財務預算，
乃至於經營策略等方面，均受限於政府相關法令之規範，除員額編制、任用資格 與薪資報酬之限制，造成人力不足、難以羅致專業經理人才，且監督機關之多重 設計，亦不利基金獨立作業，使得基金在經營運作上難有理想之績效，進而導致 退撫基金的財務支付能力潛藏高度隱憂。
此外，隨金融市場日漸多元化、國際化，退撫基金業務案件及基金規模亦日 漸龐大，行政業務益趨繁重，在正式員額已趨飽和又無法增加專業人力之情形下，
此外，隨金融市場日漸多元化、國際化，退撫基金業務案件及基金規模亦日 漸龐大，行政業務益趨繁重，在正式員額已趨飽和又無法增加專業人力之情形下，