OECD 國家退休制度改革現況

世界各國公部門退休制度之設計，主要係為確保公部門受僱者的工作獨立 性，並吸引更多優秀的人才進入及留任公職。所以公部門退休制度之設計，一般 來說較優於私部門受僱者年金制度之設計。惟自1980 年代以來，各國在普遍面臨 人口老化、經濟情勢不佳及失業率攀升等情勢之下，公共年金制度已衍生財務永 續性與保障適足性等問題。因此，近年來 OECD 國家對其年金制度遂不斷進行改 革，而OECD 自 2005 年起，即持續追蹤相關國家年金改革情形，並每 2 年發表一 次「Pensions at a Glance」報告。本節主要依據 OECD 自 2004 年至 2013 年 9 月將 近10 年間，彙整歸納其 34 個會員國年金制度之改革背景、主要改革趨勢（OECD，

2013：17-57；傅從喜，2012b：12-21；莊正中，2013：15-22；國家發展委員會，

2014：72-75）與所遭遇之改革阻力，以作為規劃我國公務人員退休制度未來改革 方向之參考。

壹、 OECD 國家退休制度改革背景

第二次世界大戰後，確定給付與隨收隨付式之年金制度，逐漸成為西方工業 國家主要採行的公共年金制度。此種制度係由政府保障給付水準，並以量入為出 的方式決定保費額度，透過當代工作人口繳費奉養退休人口，不但提供穩定的給 付金額，且在老年人口比率尚不高的年代，工作者亦不須負擔太高的保費，即可 支應當期年金給付所需，並獲得未來的年金領受權利，故廣受政治支持。惟確定 給付與隨收隨付式年金制度有賴充分就業、經濟穩定成長，以及工作和退休人口 間比例平衡等結構條件之配合，始得有效運作。然而，近年來西方工業國家平均 餘命持續延長及出生率下降的趨勢下，人口結構出現重大變化。人口的持續老化，

加上年金制度的成熟，使得年金給付已成為歐美高所得國家重大的財政負擔。以 下謹就OECD 國家及近年曾推行年金改革之國家，予以研析說明其改革背景。

一、人口結構變遷

聯合國人口基金會（United Nations Population Fund, UNFPA）（2013）指出，

21 世紀最重要的趨勢之一就是人口老化，其重要性與相關影響將會衝擊到我們社 會的所有層面。另依據聯合國的統計，全球的人口在 20 世紀的初期時僅達 16 億 人，至1957 年達到 30 億人，爾後人口即快速增加，至 20 世紀結束時，世界人口 已超過 60 億人。聯合國人口基金會在 1996 年對世界人口成長進行了預測，認為 到2050 年，全球人口將從 60 億人增加到 94 億人。然而，聯合國人口基金會在 1999 年對世界人口成長的預測，卻由原先預估2050 年的 94 億人，修正為 89 億人⁴，其 原因主要係全球人口的總生育率的下降趨勢所造成的。

另據2007 年 2 月 OECD 的一份「公部門退休金和高齡化社會帶來公共服務的 挑戰」文件中指出，在公部門內，退休金的改革有 3 個潛在的驅動原因。首先，

財政問題是許多國家改革核心之所在，特別是在人口高齡化的國家。因此，在各 國都同時面臨壽命延長與生育率下降之雙重效應之下，紛紛採取一連串年金制度 改革措施以資因應（王儷玲，2010a：4-5）。謹分別就各國人口老化及少子女化之 變遷趨勢，說明如下：

（一） 人口老化

要評估一個社會的高齡化趨勢，一般使用「65 歲以上人口占總人口 比率」、「人口老化指數」、「對65 歲以上人口扶養指數」(扶老比)等指 標。此3 種指標數值越高，代表整體社會面臨的問題越大，分別說明如下：

1、65歲以上人口占總人口比率：

依照國際慣例及聯合國等國際機構的定義，一個國家社會的老 年人口超過 7%時，稱之為高齡化社會(Ageing Society)。當老年人口超 過14%時，稱之為高齡社會(Aged Society)。一旦老年人口超過 20%時，

即稱之為超高齡社會(Super Aged Society)。

依據國家發展委員會2014 年 8 月公布之「中華民國人口推計（103 至150 年）」報告數據顯示，1960 年至 2060 年主要國家 65 歲以上人口 占總人口比率，均有大幅成長趨勢。其中又以韓國的13.8 倍、日本的 7 倍、西班牙的3.7 倍、荷蘭的 3.08 倍與美國的 2.38 倍最高。

人口老化雖然是世界各國人口結構變遷普遍的現象，但是各國自 7%的「高齡化社會」增加至 14%「高齡社會」的速度各有差異。以 65 歲人口比率自7%增加至 14%的時間比較，法國歷時 115 年、瑞典歷時 85 年、美國歷時 73 年、英國歷時 47 年、德國歷時 40 年。預估我國只 歷時24 年，與日本歷時 25 年相近。同時，我國預估將在 2025 年進入 20%的「超高齡社會」，也就是由「高齡社會」邁入「超高齡社會」，

僅歷時8 年⁵。我國人口老化的進程，由一個階段至另一個階段，相較於 歐美各國，時間相對短促許多，因此因應人口老化的各項準備工作更顯 得刻不容緩。

5

表2-1 OECD國家與我國到達65歲以上人口比率之年次

資料來源：國家發展委員會「老年經濟安全制度專刊」，2014 年 9 月。

國別

到達 65 歲以上人口比率之年次 各階段所費時間 (年數)

7% 14% 20% 7%→14% 14%→20%

我國

1993 2018 2025 25 7

日本 1970 1994 2005 24 11 韓國 1999 2018 2026 19 8 新加坡 1999 2021 2031 22 10

香港 1984 2013 2024 29 11 美國 1942 2014 2034 72 20 加拿大 1945 2010 2024 65 14

英國 1929 1976 2027 47 51 德國 1932 1972 2008 40 36 法國 1864 1991 2020 127 29 挪威 1885 1977 2036 92 59 瑞典 1887 1972 2017 85 45 荷蘭 1940 2005 2021 65 16 瑞士 1931 1985 2025 54 40 奧地利 1929 1970 2023 41 53 義大利 1927 1988 2007 61 19 西班牙 1947 1992 2021 45 29 澳洲 1939 2012 2035 73 23

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

我國 日本 韓國 美國 英國

德國 法國 挪威 瑞典 荷蘭 瑞士

奧地利 義大利 西班牙

2060年 2000年

圖 2-1 OECD 國家與我國到達 65 歲以上人口比率之年次

單位：％

資料來源：國家發展委員會「老年經濟安全制度專刊」，2014 年 9 月。

圖 2-2 中華民國人口推計(民國 103 年至 150 年)

2、老化指數：

人口老化指數係指65 歲以上之老年人口數除以 14 歲以下之幼年人口 數得出的百分比率，即 ( 65 歲以上之老年人口數 / 14 歲以下之幼年人口 數 ) × 100，又稱為「老幼人口比」。當一個國家的人口老化指數不斷上 升，反映其「高齡化且少子女化」的情形愈來愈明顯。

依據圖2-3 數據顯示，在 1980 年以前，我國、日本、韓國、美國及大 多數歐洲國家的老化指數平均約為 50%左右；至 2010 年時，老化指數即 已達105%；其後逐年快速增加，預估至 2060 年時，各國老化指數平均約 為230%左右。其中日本與韓國的老化指數更分別高達 437.8％及 394％。

我國人口老化指數在 1960 年時為 5.5%，即老年人口與幼年人口之 比約為 1：18.4。由於少子女化及人口高齡化之結果，人口老化指數逐漸 升高。1970 年時為 7.4%，1980 年時為 13.3%，1990 年時為 23%，2000 年 時為 40.9%，2010 年時為 68.6%。預估在 2015 年時，老年人口與幼年人 口之比約為1：1.0。隨後幼年人口續減及高齡人口續增，老年人口即超過 幼年人口。人口老化指數2020 年時為 130.8%，2030 年時為 215.0%，2040 年時為303.4%，2050 年時為 417.6%，2060 年人口老化指數將高達 468.5%，

即老年人口與幼年人口之比約為1：0.2。依圖 2-3 數據所示，預估至 2050 年左右，我國老化指數高達417.6％，已成為世界之冠。

圖 2-3 OECD 國家與我國人口老化指數

0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500

1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060

我國 日本 韓國 美國 英國 德國 法國 挪威 瑞典 荷蘭 瑞士 奧地利 義大利 西班牙

%

3、對65歲以上人口扶養指數(扶老比)：

扶老比係指 65 歲以上高齡人口與工作人口的比較，也就是每 100 個工作人口要扶養的老人數。為65 歲以上人口數除以 15 至 64 歲工作 人口數的百分比率，即 ( 65 歲以上之人口數 / 15 至 64 歲工作人口數) × 100，簡稱為扶老比。此項指數若愈高，也象徵一個國家工作階層扶養 老人的負擔愈重。

扶老比之變動對於經濟成長具有負向且顯著的效果；當一國之扶老 比上升，老年人口對於工作人口的扶養負擔將加重，導致人口紅利縮 減，因而對一國之國民所得造成負面影響（羅梅青，2014：148）。依 據圖2-4 數據顯示，在 1960 時，已開發國家如英、法、瑞典及奧地利等 國之扶老比即已達 18%，惟迄至 2010 年以前之增加幅度有限，約維持 在24%至 26%之間。

我國的扶老比在1960 年時為 4.8%，即每 100 個工作人口要扶養 4.8 個高齡人口，也就是平均 20.8 個工作人口要扶養一個高齡人口。1970 年時為 5.1%，1980 年時為 6.7%，1990 年時為 9.3%，2000 年時為 12.3%，2010 年時為 14.6%，即每 100 個工作人口要扶養 14.6 個高齡人 口，也就是平均約 7 個工作人口要扶養一個高齡人口。到 2030 年時為 37.2%，預估至 2060 年扶老比將高達 79.9%，即每 100 個工作人口要扶 養79.9 個高齡人口，也就是平均 1.2 個工作人口要扶養一個高齡人口。

屆時，除非老年經濟安全有相關配套措施，否則，青壯人口的扶養老人 負擔將非常沈重。

圖 2-4 OECD 國家與我國 65 歲以上人口扶養指數

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 年

%

我國

日本

韓國

美國

英國

德國

法國

挪威

瑞典

荷蘭

瑞士

奧地利

義大利

西班牙

（二） 少子女化

少子化是指生育率下降，造成幼年人口逐漸減少的現象。少子化代表 著未來人口可能逐漸變少，對於社會結構、經濟發展等各方面都會產生重 大影響。如果新一代增加的速度遠低於上一代自然死亡的速度，更會造成 人口不足，所以少子化是許多國家（特別是已開發國家）非常關心的問題。

第二次世界大戰後，由於戰後嬰兒潮及大陸遷臺大量人口，以及醫 藥科技發達、衛生環境進步、國民營養改善與死亡率持續下降等因素，使 得我國人口快速的成長。政府在1968 年及 1969 年分別訂頒了「臺灣地區 家庭計畫實施辦法」與「中華民國人口政策綱領」，其人口政策目標為提 高人口素質、人口合理成長及均衡人口分布，並積極推行人口政策及家庭 計畫。當時的「一個不嫌少，兩個恰恰好」的宣導口號深入民心。然而，

因為人口政策及家庭計畫的有效推展，使得我國人口成長率快速下降，總 生育率由1951 年的 7.04 人，至 1984 年降為 2.05 人，已經不及 2.1 人的 人口替代水準⁶。至2007 年，我國的總生育率降至 1.10 人，迄至 2010 年，

我國每名育齡婦女平均生育人數已降至 0.90 人，不到 50 年前的六分之 一，遠低於德國的1.39 人、瑞典的 1.98 人、英國的 1.92 人、法國的 2.03 人及美國的 2.0 人等歐美國家，也低於南韓的 1.23 人、日本的 1.39 人、

新加坡的1.1 人等亞洲國家，為超低生育率國家之一（國家發展委員會，

2014：59）。

依此趨勢推估，我國的人口成長將於2023 至 2028 年間由正成長轉為 負成長，總人口由 2008 年 2,305.4 萬人逐年增加，至 2026 年達最高峰 2,392.8 萬人後開始減少，2060 年將減為 1,883.8 萬人。人口成長率將由

6 替代水準是指一個世代之人口完全由同一數目的下一世代所替代，即可維持長期穩定之人口結 構，亦即每年每一婦女所生子女數，恰好遞補上一代之人數。理論上應是每對夫婦生2個小孩，

6 替代水準是指一個世代之人口完全由同一數目的下一世代所替代，即可維持長期穩定之人口結 構，亦即每年每一婦女所生子女數，恰好遞補上一代之人數。理論上應是每對夫婦生2個小孩，